Domstolens dom (stora avdelningen) den 20 april 2010

I mål C-265/08, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italien) genom beslut av den 15 april 2008, som inkom till domstolen den 19 juni 2008, i målen

DOMSTOLEN (stora avdelningen) sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena A. Tizzano, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot (referent) och E. Levits samt domarna C.W.A. Timmermans, A. Rosas, G. Arestis, M. Ilešič, J. Malenovský, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh och J.-J. Kasel, generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer, justitiesekreterare: handläggaren R. Șereș,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 september 2009,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Federutility, genom T. Salonico, D. Bonvegna och G. Candeloro, avvocati, Assogas, genom G. Ferrari och F. Todarello, avvocati, Libarna Gas SpA, Collino Commercio SpA, Sadori Gas Srl och Egea Commerciale Srl, genom F. Todarello och F. Novelli, avvocati, Sorgenia SpA, genom P.G. Torrani, O. Torrani och G. Malonchini, avvocati, Italiens regering, genom I. Bruni, i egenskap av ombud, biträdd av P. Gentili, avvocato dello Stato, Estlands regering, genom L. Uibo, i egenskap av ombud, Polens regering, genom M. Dowgielewicz, i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom V. Di Bucci, B. Schima och S. Schønberg, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 20 oktober 2009 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionslagstiftningen

Nationell rätt

Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Principen om medlemsstatens åtgärder

Villkoren för medlemsstatens åtgärder

En åtgärd som motiveras av ett allmänt ekonomiskt intresse

Iakttagandet av proportionalitetsprincipen

Huruvida skyldigheterna avseende tillhandahållande av en allmännyttig tjänst är klart definierade, öppna, icke-diskriminerande och kontrollerbara, och nödvändigheten av att gasföretag i unionen kan nå ut till konsumenterna på lika villkor

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/55/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 98/30/EG (EUT L 176, s. 57).

2. Begäran har framställts i mål mellan å ena sidan Federutility, Assogas, Libarna Gaz SpA, Collino Commercio SpA, Sadori Gas Srl, Egea Commerciale Srl, E.On Vendita Srl och Sorgenia SpA (vilka är företag eller företagssammanslutningar som är verksamma på den italienska naturgasmarknaden) och å andra sidan Autorità per l’energia elettrica e il gas (nedan kallad energimyndigheten) avseende rättsakter genom vilka den senare fastställt referenspriser för leverans av naturgas som företagen måste ta med i sina försäljningserbjudanden till vissa av sina kunder.

3. Skälen 2, 3, 4, 18, 26 och 27 i direktiv 2003/55 har följande lydelse:

4. I artikel 2.7 i direktiv 2003/55 definieras leverans enligt följande:

5. I artikel 2.27 i direktiv 2003/55 definieras slutförbrukare enligt följande:

6. I artikel 2.28 i direktivet definieras berättigade kunder enligt följande:

7. I artikel 3 i nämnda direktiv anges följande:

8. I artikel 23.1 i direktiv 2003/55 anges följande:

9. I bilaga A till direktiv 2003/55, till vilken det hänvisas i artikel 3.3 i direktivet, anges följande:

10. Kort tid före den 1 juli 2007, då gasmarknaden senast skulle vara helt öppnad, antogs i Italien lagdekret nr 73 av den 18 juni 2007 (Guri nr 139 av den 18 juni 2007, s. 4). Enligt detta fick energimyndigheten rätt att fastställa referenspriser för försäljning av gas till vissa kunder. I detta lagdekret, efter ändringar omvandlat till lag, genom lag nr 125 av den 3 augusti 2007 (Guri nr 188, av den 14 augusti 2007, s. 6), föreskrivs i artikel 1.3 följande:

11. Den 29 mars 2007 meddelade energimyndigheten beslut nr 79/07, om omprövning och fastställande av de ekonomiska villkoren för leverans av naturgas för perioden den 1 januari 2005–31 mars 2007. Genom detta beslut fastställdes även kriterierna för uppdateringen av vissa ekonomiska villkor. Enligt punkt 1.3.1 i beslutet skulle de beräkningsformler som antagits för den rörliga ersättningen med avseende på partihandel tillämpas fram till och med den 30 juni 2008. Enligt punkt 1.3.2 i beslutet hade energimyndigheten rätt att kontrollera om villkoren var uppfyllda för att förlänga giltighetstiden för bestämmelserna fram till och med den 30 juni 2009.

12. Klagandena i målet vid Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia har yrkat att den nationella domstolen ska ogiltigförklara beslut nr 79/07 av den 29 mars 2007 samt senare meddelade beslut.

13. De har särskilt gjort gällande att från och med den 1 juli 2007, det datum då naturgasmarknaden enligt artikel 23.1 c i direktiv 2003/55 skulle vara helt öppnad, ska priset på naturgas endast bestämmas av samspelet mellan utbud och efterfrågan. De anser att energimyndighetens fastställande av referenspriser för leverans av naturgas, vilken är den fråga som ska prövas i den nationella domstolen, därmed utgör ett åsidosättande av gemenskapsrätten i den mån som sådana fastställanden gjorts efter andra kvartalet 2007.

14. Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia att vilandeförklara målen och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

15. Domstolen konstaterar inledningsvis att det framgår av begäran om förhandsavgörande, liksom av handlingarna i målet, att målen vid den nationella domstolen gäller vilken rätt energimyndigheten har att besluta att kostnaderna för partihandeln med naturgas måste beaktas vid bestämningen av priset för leverans av naturgas, med hjälp av fastställandet av ett referenspris för leverans av naturgas som företagen måste erbjuda vissa av sina kunder. Det framgår även av de yttranden och svar som inkommit till domstolen att även om dessa företag endast behöver erbjuda dessa priser i sin marknadsföring, är de senare i praktiken lägre än dem som skulle uppstå genom samspelet mellan tillgång och efterfrågan. De kunder som erbjuds dessa referenspriser väljer i regel dessa priser, och referenspriserna påverkar därmed i praktiken avtalsförhållandet. Därmed gör det fastställande av referenspriser som är i fråga i målet vid den nationella domstolen att energimyndigheten bestämmer prisnivån för leverans av naturgas till vissa av kunderna.

16. Den nationella domstolen har ställt sina två frågor, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 3.2, 3.3 och 23 i direktiv 2003/55 utgör hinder för en nationell lagstiftning som den som är i fråga i den nationella domstolen, vilken gör det möjligt att under de förhållanden som behandlats i föregående punkt bestämma prisnivån för leverans av naturgas genom fastställande av sådana referenspriser som dem som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, efter den 1 juli 2007.

17. I artikel 23.1 c i direktiv 2003/55 anges att medlemsstaterna ska se till att alla kunder från och med den 1 juli 2007 fritt kan välja naturgasleverantör.

18. Även om det inte uttryckligen framgår av sistnämnda bestämmelse, och för övrigt ej heller av de andra bestämmelserna i direktivet, att priset för leverans av naturgas från och med den 1 juli 2007 endast ska bestämmas genom samspelet mellan utbud och efterfrågan, framgår detta krav av nämnda direktivs syfte och allmänna systematik. Enligt skälen 3, 4 och 18 i direktivet är målet med direktivet att stegvis uppnå en helt fri marknad för naturgas på vilken bland annat alla leverantörer fritt kan leverera sina produkter till alla konsumenter.

19. I artikel 3.1 i direktiv 2003/55 åläggs följaktligen medlemsstaterna att, på grundval av sin institutionella organisation och med vederbörlig hänsyn till subsidiaritetsprincipen, se till att naturgasföretag drivs i enlighet med principerna i detta direktiv, bland annat för att uppnå en konkurrensutsatt naturgasmarknad.

20. Som framgår av skälen 26 och 27 i direktiv 2003/55 har detta även som mål att allmännyttiga tjänster fortsatt ska hålla hög kvalitet och att slutkonsumenten ska skyddas.

21. För att uppnå de senare målen anges i artikel 3.1 i direktiv 2003/55 att den ska tillämpas, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 3.2, enligt vilken det uttryckligen är tillåtet för medlemsstaterna att ålägga gasföretag skyldigheter avseende tillhandahålla[nde av] allmännyttiga tjänster vilka bland annat kan avse leveransernas … pris.

22. Det framgår av ordalydelsen i artikel 3.2 att de åtgärder som vidtas med stöd av bestämmelsen ska ligga i det allmänna ekonomiska intresset, vara klart definierade, öppna, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garantera att gasföretag i unionen kan nå ut till nationella konsumenter på lika villkor. I samma punkt anges även att medlemsstaterna fullt ut måste beakta tillämpliga bestämmelser i EUF-fördraget och särskilt artikel 106 FEUF.

23. Denna möjlighet utövas under kommissionens kontroll, eftersom medlemsstaterna enligt artikel 3.6 i direktiv 2003/55 är skyldiga att informera denna institution om vilka åtgärder som vidtagits för att fullgöra förpliktelserna och om åtgärdernas eventuella inverkan på nationell och internationell konkurrens, oavsett om åtgärderna kräver undantag från detta direktiv eller ej, och vartannat år underrätta kommissionen om eventuella ändringar av dessa åtgärder.

24. En medlemsstats åtgärd som påverkar priset för leverans av naturgas till slutkonsumenten efter den 1 juli 2007 är således tillåten enligt direktiv 2003/55 under förutsättning att däri föreskrivna villkor är uppfyllda.

25. Mot bakgrund av vad ovan anförts ska de villkor som anges i artikel 3.2 i direktiv 2003/55 för att medlemsstaten ska få vidta åtgärder enligt denna bestämmelse prövas i tur och ordning.

26. Villkoret att det ska föreligga ett allmänt ekonomiskt intresse definieras inte i direktiv 2003/55, men hänvisningen i artikel 3.2 i detta direktiv, till såväl detta villkor som till artikel 106 FEUF, vilken gäller företag som anförtrotts att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, medför att detta villkor ska tolkas mot bakgrund av sistnämnda fördragsbestämmelse.

27. Enligt artikel 106.2 FEUF ska företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse vara underkastade konkurrensreglerna, såvitt tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Vidare får utvecklingen av handeln inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse.

28. Domstolen har slagit fast att denna bestämmelse syftar till att förena medlemsstaternas intresse av att använda vissa företag som instrument för den ekonomiska politiken eller socialpolitiken med unionens intresse av att konkurrensreglerna iakttas och till att enhetligheten på den gemensamma marknaden bevaras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 september 1999 i mål C-67/96, Albany, REG 1999, s. I-5751, punkt 103 och där angiven rättspraxis).

29. Medlemsstaterna har härvidlag rätt att, med iakttagande av unionsrätten, bestämma omfattningen av sinta tjänster av allmänt ekonomiskt intrese och hur dessa ska orgniseras. De kan särskilt beakta mål i sin nationella politik (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Albany, punkt 104).

30. Vad i förevarande fall gäller organisationen av den inre marknaden för naturgas framgår det uttryckligen av skäl 27 i direktiv 2003/55 att det i detta direktiv endast föreskrivs gemensamma minimikrav vad gäller kraven på allmännyttiga tjänster och att dessa krav kan tolkas på nationell grund, med beaktande av nationella omständigheter, om inte annat följer av unionslagstiftningen.

31. Det bör också noteras att det i skäl 26 i direktiv 2003/55 preciseras att medlemsstaterna ska se till att kunderna, när de är anslutna till gassystemet, informeras om sina rättigheter i fråga om att få tillgång till gasförsörjning av en bestämd kvalitet till överkomliga priser.

32. Av ovanstående följer att det enligt direktiv 2003/55 är tillåtet för medlemsstaterna att bedöma huruvida, i det allmänna ekonomiska intresset, efter den 1 juli 2007 företag i gassektorn ska åläggas skyldigheter avseende tillhandahållande av allmännyttiga tjänster för att bland annat säkerställa att priset för leverans av naturgas till slutkonsumenten håller sig på en rimlig nivå, med tanke på den avvägning medlemsstaterna ska göra, med beaktande av situationen i naturgassektorn, mellan målet att marknaden ska vara fri och målet att slutkonsumenterna ska ges nödvändigt skydd, vilka mål, såsom nämnts i punkterna 18 och 20, eftersträvas av unionslagstiftaren.

33. Det framgår av ordalydelsen i artikel 106 FEUF att proportionalitetsprincipen måste iakttas vad gäller de krav på allmännyttiga tjänster som enligt artikel 3.2 i direktiv 2003/55 kan åläggas företag, och således får inte genom dessa krav den fria prissättningen avseende leverans av naturgas efter den 1 juli 2007 åsidosättas, förutom i den utsträckning det behövs för att uppnå det mål av allmänt ekonomiskt intresse som eftersträvas, och följaktligen endast under en av nödvändighet begränsad tid.

34. Det ankommer på den nationella domstolen att bedöma huruvida, i de mål den har att avgöra, detta krav på proportionalitet är uppfyllt. Emellertid ankommer det på EU-domstolen att ge den nationella domstolen alla upplysningar vad gäller unionsrätten som är nödvändiga för denna bedömning.

35. För det första bör en sådan åtgärd, vad gäller hur länge den ska pågå, vara begränsad i tiden till vad som är absolut nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med åtgärden, särskilt så att en åtgärd som till sin natur utgör ett hinder för förverkligandet av en fungerande inre marknad för naturgas inte bibehålls onödigt länge. I detta hänseende räcker det inte med att det i nationell rätt anges att åtgärden är av övergående natur för att åtgärden ska anses vara proportionell vad gäller dess varaktighet. Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra huruvida en sådan nationell lagstiftning som den har att bedöma, enligt vilken priset på leverans av naturgas bestäms genom fastställande av sådana referenspriser som dem i de nationella målen, oberoende av de fria marknadskrafterna, uppfyller ett sådant krav. I detta sammanhang bör den hänskjutande domstolen pröva huruvida och i vilken utsträckning myndigheterna enligt tillämplig nationell rätt är skyldiga att regelbundet och med korta mellanrum ompröva behovet av åtgärden och av det sätt på vilket den tillämpas, med hänsyn till hur gasmarknaden utvecklas.

36. För det andra bör metoden som använts för att genomföra åtgärden inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet av allmänt ekonomiskt intresse.

37. På denna punkt framgår det av de yttranden som inkommit till domstolen i det aktuella förfarandet att fastställandet av referenspriser för leverans av naturgas, den fråga som ska prövas i målen vid den nationella domstolen, syftar till att minska den påverkan som prishöjningar på oljeprodukter på de internationella marknaderna har. I en situation då det ännu inte finns någon effektiv konkurrens på naturgasmarknaden, särskilt vad gäller partimarknaden, skulle sådana prishöjningar i avsaknad av åtgärder medföra stora höjningar av det pris som erbjuds slutkunden. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att undersöka huruvida detta är fallet, med särskild hänsyn till målet att skapa en fullt fungerande inre gasmarknad och till de investeringar som är nödvändiga för att det ska finnas en effektiv konkurrens i naturgassektorn.

38. Om det vid denna undersökning visar sig att en sådan åtgärd skulle kunna vara berättigad, medför kravet på proportionalitet bland annat att åtgärden ska begränsa sig till att avse den del av priset som direkt påverkas i höjande riktning av dessa specifika omständigheter.

39. För det tredje ska kravet på proportionalitet även bedömas utifrån den personkrets som omfattas av åtgärden, närmare bestämt vilka som drar nytta av den.

40. I detta hänseende bör understrykas att detta krav inte utgör hinder för att referenspris för leverans av naturgas, som fallet är i målen vid den nationella domstolen, tillämpas avseende vissa privatkunder vilkas naturgaskonsumtion ligger under en viss nivå, och inte enbart avseende dem som uttryckligen nämns i artikel 3.3 i direktiv 2003/55, vilkas skydd med nödvändighet måste säkerställas på grund av deras sårbarhet.

41. För det fall att, som vissa av klagandena i de nationella målen hävdat i EU-domstolen, fastställandet av referenspriser av ifrågavarande slag för leverans av naturgas även är till nytta för företag, oavsett storlek, vilket det ankommer på den nationella domstolen att undersöka, påpekar domstolen att det enligt direktiv 2003/55 i princip inte är uteslutet att även dessa företag i egenskap av slutkonsumenter kan dra nytta av skyldigheter avseende tillhandahållande av en allmännyttig tjänst som kan komma att bestämmas av medlemsstaterna i enlighet med artikel 3.2 i direktivet. I skäl 26 i detta direktiv preciseras särskilt att de åtgärder som medlemsstaterna vidtar för att skydda slutkonsumenten kan vara olika för hushåll och små och medelstora företag.

42. Det bör dock i detta fall vid bedömningen av den aktuella nationella åtgärdens proportionalitet beaktas dels att företagens situation är annorlunda än de inhemska konsumenternas, eftersom de syften de eftersträvar och de intressen de representerar inte nödvändigtvis är desamma, dels att det föreligger objektiva skillnader mellan företagen beroende på deras storlek.

43. Under dessa förhållanden ska (förutom i det särskilda fall som åberopats under förhandlingen avseende förvaltning av fastigheter som ägs med samäganderätt av enskilda) det ovannämnda kravet på proportionalitet i princip inte anses uppfyllt, om enskilda och företag i egenskap av slutkonsumenter av gas på identiskt lika sätt kan dra nytta av fastställandet av sådana referenspriser för leverans av naturgas som dem i målen vid den nationella domstolen.

44. Slutligen ska även de andra villkoren i artikel 3.2 i direktiv 2003/55 vara uppfyllda. Enligt dessa ska skyldigheterna att tillhandahålla en allmännyttig tjänst som antagits med stöd av denna bestämmelse vara klart definierade, öppna, icke-diskriminerande och kontrollerbara, och det är även nödvändigt att gasföretag i unionen kan nå ut till nationella konsumenter på lika villkor.

45. Vad gäller huruvida dessa skyldigheter är icke-diskriminerande till sin natur ankommer det på den hänskjutande domstolen att pröva, med hänsyn till samtliga åtgärder som kan komma att vidtas av medlemsstaten på detta område, huruvida åtgärden att fastställa sådana referenspriser för leverans av naturgas som dem som är i fråga i målet vid den hänskjutande domstolen, och som ska tillämpas på identiskt lika sätt avseende samtliga företag som tillhandahåller naturgas, trots detta ska anses vara diskriminerande.

46. Detta skulle vara fallet om en sådan åtgärd i praktiken ledde till att den ekonomiska kostnaden för densamma huvudsakligen fick bäras av vissa av dessa företag, i förevarande fall de som inte även producerar eller importerar naturgas.

47. Mot denna bakgrund ska frågorna besvaras enligt följande. Artiklarna 3.2 och 23.1 i direktiv 2003/55 utgör inte hinder för en nationell lagstiftning, som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken det efter den 1 juli 2007 är tillåtet att bestämma prisnivån på leverans av naturgas genom fastställandet av referenspriser, under förutsättning att denna åtgärd uppfyller följande villkor:

48. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målen vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: italienska.