Domstolens dom (stora avdelningen) den 26 oktober 2010

I mål C-482/08, angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 35.6 EU, som väckts den 6 november 2008,

DOMSTOLEN (stora avdelningen) sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot (referent) och A. Arabadjiev samt domarna G. Arestis, A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Malenovský, L. Bay Larsen, P. Lindh och T. von Danwitz, generaladvokat: P. Mengozzi, justitiesekreterare: handläggaren R. Şereş,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 14 april 2010,

och efter att den 24 juni 2010 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Protokollet om införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar

Beslut 1999/437/EG

Beslut 2000/365/EG och 2004/926/EG

Beslut 2004/512/EG

Förordning (EG) nr 767/2008

Beslut 2008/633

Bakgrund till tvisten

Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen

Talan

Parternas argument

Domstolens bedömning

Huvudgrunden

Andrahandsgrunden

Rättegångskostnader

1. Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har yrkat att domstolen dels ska ogiltigförklara rådets beslut 2008/633/RIF av den 23 juni 2008 om åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott (EUT L 218, s. 129), dels ska låta beslutets rättsverkningar bestå, utom i den mån som den ovannämnda medlemsstaten utesluts från beslutets tillämpningsområde.

2. Enligt artikel 1 i protokollet om införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar (nedan kallat Schengenprotokollet), vilket fogats till EU-fördraget och EG-fördraget genom Amsterdamfördraget, bemyndigas tretton medlemsstater i Europeiska unionen att upprätta ett närmare samarbete sinsemellan inom tillämpningsområdet för Schengenregelverket, såsom detta definieras i bilagan till det ovannämnda protokollet.

3. Det således definierade Schengenregelverket består bland annat av avtalet mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om det gradvisa avskaffandet av kontroller vid de gemensamma gränserna (EGT L 239, 2000, s. 13) (nedan kallat Schengenavtalet), vilket undertecknades i Schengen (Luxemburg) den 14 juni 1985, och av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet, vilken också undertecknades i Schengen, den 19 juni 1990 (EGT L 239, 2000, s. 19). Dessa båda rättsakter utgör tillsammans de så kallade Schengenavtalen.

4. Artikel 4 i Schengenprotokollet har följande lydelse:

5. I artikel 5.1 i Schengenprotokollet föreskrivs följande:

6. Artikel 1 i rådets beslut 1999/437/EG av den 17 maj 1999 om vissa tillämpningsföreskrifter för det avtal som har ingåtts mellan Europeiska unionens råd och Republiken Island och Konungariket Norge om dessa båda staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket (EGT L 176, s. 31) har följande lydelse:

7. I artikel 1 i rådets beslut 2000/365/EG av den 29 maj 2000 om en begäran från Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland om att få delta i vissa bestämmelser i Schengenregelverket (EGT L 131, s. 43) anges vilka artiklar i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet som avser bestämmelser i Schengenregelverket som Förenade kungariket deltar i. Bland dessa återfinns bland annat en del av de bestämmelser som avser polissamarbete och som återfinns i avdelning III i denna konvention, men inte de bestämmelser som avser avskaffande av kontroller vid de inre gränserna och om personers rörlighet, inbegripet den gemensamma viseringspolitiken som återfinns i avdelning II i den ovannämnda konventionen.

8. Enligt rådets beslut 2004/926/EG av den 22 december 2004 om att vissa bestämmelser i Schengenregelverket ska börja tillämpas på Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland (EUT L 395, s. 70), började bestämmelserna i beslut 2000/365 gälla för Förenade kungariket från och med den 1 januari 2005.

9. Genom rådets beslut 2004/512/EG av den 8 juni 2004 om inrättande av Informationssystemet för viseringar (VIS) (EUT L 213, s. 5) infördes VIS som ett system för utbyte av uppgifter om viseringar mellan medlemsstaterna.

10. Skäl 29 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008 om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS-förordningen) (EUT L 218, s. 60) har följande lydelse:

11. I artikel 1 i VIS-förordningen, som har rubriken Syfte och tillämpningsområde, föreskrivs följande:

12. I artikel 2 i VIS-förordningen föreskrivs följande:

13. I artikel 3 i VIS-förordningen, som har rubriken Tillgång till uppgifter för att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott, föreskrivs följande:

14. Skälen 1–5 i beslut 2008/633, som är den rättsakt som angripits genom förevarande talan, har följande lydelse:

15. Skälen 13 och 15 i beslut 2008/633 har följande lydelse:

16. Enligt skäl 16 i beslut 2008/633 utgör detta beslut, i enlighet med avtalet mellan rådet, Republiken Island och Konungariket Norge om dessa staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket som omfattas av det område som avses i artikel 1 B i beslut 1999/437.

17. Enligt skäl 17 i beslut 2008/633 utgör detta beslut, i enlighet med avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, varav undertecknandet godkändes genom rådets beslut 2004/849/EG av den 25 oktober 2004 (EUT L 368, s. 26), en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket som omfattas av det område som avses i artikel 1 B i beslut 1999/437 jämförd med artikel 4.1 i beslut 2004/849.

18. Artikel 1 i beslut 2008/633 har följande lydelse:

19. Artikel 2 i beslut 2008/633 har rubriken Definitioner. I artikel 2.1 e i detta beslut anges att utsedda myndigheter i den mening som avses i beslutet är myndigheter som är ansvariga för att förebygga, upptäcka eller utreda terroristbrott eller andra grova brott och som utsetts av medlemsstaterna i enlighet med artikel 3 i detta beslut.

20. I artikel 3.3 och 3.5 i beslut 2008/633 föreskrivs följande:

21. Artikel 4 i beslut 2008/633 har följande lydelse:

22. I artikel 5.1 i beslut 2008/633 anges följande:

23. I artikel 7 i beslut 2008/633 fastställs villkoren för Europols åtkomst till VIS-uppgifter.

24. Den 30 november 2005 lade Europeiska gemenskapernas kommission till rådet fram ett förslag till beslut (KOM(2005) 600 slutligt) som ger åtkomst till VIS-uppgifter för ändamålet att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott.

25. Under diskussionerna vid rådet förklarade Irland och Förenade kungariket att de ansåg sig ha rätt att delta i antagandet och tillämpningen av beslutet om åtkomst till VIS-uppgifter och närmare bestämt att de ansåg att denna åtgärd inte kunde anses vara grundad på Schengenregelverket. De förklarade vidare att de, även om åtgärden skulle anses vara grundad på detta, ansåg att den rättsliga grunden inte omfattades av Schengenregelverket med avseende på viseringar för kortare vistelse och att detta inte motiverade att de inte omfattas av den ovannämnda åtgärden. De ovannämnda medlemsstaterna förklarade att de därför borde ges direkt och fullständig åtkomst till VIS.

26. Rådet antog den 23 juni 2008 beslut 2008/633, utan att Förenade kungariket hade tillåtits delta när beslutet antogs.

27. Förenade kungariket ansåg att den omständigheten att denna medlemsstat inte hade tillåtits delta utgjorde ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter eller ett åsidosättande av EU-fördraget i den mening som avses i artikel 35.6 EU. Förenade kungariket väckte därför förevarande talan.

28. Förenade kungariket har yrkat att domstolen ska

29. Rådet har yrkat att talan ska ogillas och att Förenade kungariket ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i denna instans.

30. Genom beslut av domstolens ordförande den 16 april och den 14 juli 2009, tilläts kommissionen och Konungariket Spanien att intervenera till stöd för rådets yrkanden.

31. Till stöd för yrkandet att beslut 2008/633 ska ogiltigförklaras har Förenade kungariket gjort gällande att beslutet inte utgör en utveckling av bestämmelser i Schengenregelverket i vilka Förenade kungariket inte deltar, det vill säga en utveckling av den gemensamma viseringspolitiken, utan en åtgärd för polissamarbete. Detta framgår för övrigt av att rådet valde att låta artiklarna 30.1 b EU och 34.2 c EU utgöra rättslig grund. Förenade kungariket har i samband därmed anfört att kommissionen i sitt ursprungliga förslag ansåg att förslaget till beslut inte omfattades av den gemensamma viseringspolitiken, utan att det hade ett annat syfte. Kommissionen föreslog i enlighet härmed att Irland och Förenade kungariket skulle delta när detta beslut utarbetades.

32. Förenade kungariket har hävdat att det i beslut 2008/633 inte anges vilka bestämmelser i Schengenregelverket som skulle utvecklas genom detta beslut. Enligt domstolens praxis ska bedömningen av huruvida en rättsakt utgör ett förslag eller ett initiativ som grundar sig på Schengenregelverket i den mening som avses i artikel 5.1 i Schengenprotokollet göras med utgångspunkt i rättsaktens syfte och innehåll. Varken beslutets syfte eller innehåll utvisar att beslutet kan anses utgöra en utveckling av bestämmelserna i detta regelverk avseende den gemensamma viseringspolitiken. Det framgår nämligen av artikel 1 i beslutet att detta syftar till att fastställa de villkor enligt vilka utsedda myndigheter och Europol kan få åtkomst till sökningar i VIS i syfte att förebygga, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott. Detta har inte något samband med den gemensamma viseringspolitiken. Det framgår särskilt av skälen 2 och 3 samt artiklarna 5.1 a och 7 i det ovannämnda beslutet att detta syftar till att bidra till inre säkerhet och till kampen mot terrorism genom att de brottsbekämpande myndigheterna och Europol delar den information som viseringsmyndigheterna har lagt in i VIS. Med avseende på sitt innehåll avser det ovannämnda beslutet förfarandet för åtkomst till VIS och saknar helt koppling till den gemensamma viseringspolitiken.

33. Enligt Förenade kungariket kan VIS-förordningen och beslut 2008/633 visserligen anses komplettera varandra, men de är skilda åt i rättsligt avseende och måste bedömas vart och ett för sig mot bakgrund av de kriterier som följer av domstolens praxis, för att utröna huruvida det är fråga om en rättsakt som grundar sig på Schengenregelverket. Genom att dessa kriterier tillämpas säkerställs att Schengenregelverket är enhetligt. Visserligen syftar beslut 2008/633 till att komplettera VIS-förordningen, men detta beslut kan inte därmed antas vara en rättsakt som grundar sig på Schengenregelverket.

34. Den rättsliga grunden för beslut 2008/633 utgörs dessutom av bestämmelser som omfattas av avdelning VI i EU-fördraget som avser bestämmelser om polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Detta beslut kan således inte samtidigt utgöra en utveckling av den gemensamma viseringspolitiken som omfattas av avdelning IV i EG-fördraget. Om detta är fallet borde det ovannämnda beslutet ogiltigförklaras på grund av att dess rättsliga grund är felaktig.

35. Förenade kungariket har slutligen preciserat att det inte uppkommer några praktiska eller rättsliga svårigheter om Förenade kungariket delvis deltar i VIS. Den omständigheten att Förenade kungariket har åtkomst till VIS-uppgifter för de ändamål som föreskrivs i beslut 2008/633 äventyrar inte systemets enhetlighet i högre grad än Europols åtkomst. Genom sin talan avser Förenade kungariket inte att invända mot att Republiken Island, Konungariket Norge och Schweiziska edsförbundet deltar i beslutet avseende polismyndigheternas åtkomst till VIS.

36. Rådet har hävdat att det gjorde en riktig bedömning när det ansåg att beslut 2008/633 avser utvecklingen av ett område i Schengenregelverket som anges i ganska svepande ordalag i artikel 1 B i beslut 1999/437. Detta föregriper i sig inte frågan huruvida avdelning IV i EG-fördraget eller avdelning VI i EU-fördraget utgör lämplig rättslig grund för att anta detta beslut.

37. Det framgår av skälen 1, 3 och 5 samt artikel 1 i beslut 2008/633 att detta syftar till att komplettera VIS-förordningen genom att fastställa de villkor enligt vilka de utsedda myndigheterna, i syfte att förebygga, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott, kan få åtkomst till uppgifter som tidigare förts in och lagrats i VIS av behöriga viseringsmyndigheter. Beträffande innehållet i det ovannämnda beslutet fordras enligt bestämmelserna i detta att medlemsstaterna utser myndigheter som får åtkomst till VIS och anger centrala åtkomstpunkter genom vilka åtkomsten till VIS ska ske. I dessa bestämmelser fastställs tillämpliga förfaranden och de villkor som ska vara uppfyllda för att åtkomsten ska tillåtas.

38. Rådet har således hävdat att artikel 30.1 b EU är den rättsliga grund som motsvarar detta syfte och detta innehåll, eftersom beslut 2008/633 avser de utsedda myndigheternas behandling och bedömning av den information som återfinns i VIS, men inte gäller utbyte, insamling eller lagring av uppgifter. I detta beslut behandlas inte förfarandet eller villkoren för utfärdande av viseringar som omfattas av avdelning IV i EG-fördraget. I beslutet behandlas inte heller samarbetet mellan de behöriga myndigheter som avses i denna avdelning och det kan därför inte omfattas av bestämmelserna i artiklarna 62.2 b ii EG eller 66 EG. Således har artikel 47 EU inte åsidosatts. Det tillvägagångssätt som härvid har valts överensstämmer med sedvanlig praxis.

39. Beträffande huruvida beslut 2008/633 ska anses utgöra en utveckling av Schengenregelverket på viseringsområdet har rådet betonat betydelsen av sambandet mellan detta beslut och VIS-förordningen. Genom denna har ett enda integrerat system införts som innehåller uppgifter av ett enda slag. Denna förordning syftar till ett enhetligt genomförande av unionens viseringspolitik, och enligt denna förordning utses den huvudsaklige användaren, nämligen de behöriga viseringsmyndigheterna och de myndigheter som utför gränskontroller i de medlemsstater som deltar i den ovannämnda viseringspolitiken. Detta system innehåller visserligen sekundära mål, såsom målet att bidra till att förebygga hot mot någon av medlemsstaternas inre säkerhet, men VIS-förordningen säkerställer att polismyndigheternas åtkomst till information är förenlig med systemets allmänna ändamål. Beslut 2008/633 omfattas således av den rättsliga ramen för den ovannämnda förordningen, med vilken det bildar en helhet som utgör en utveckling i syfte att bibehålla enhetligheten hos Schengenregelverket på viseringsområdet, såsom anges i artikel 1 B i beslut 1999/437.

40. Rådet har vidare gjort gällande att det kriterium för att avgöra huruvida en rättsakt avser utveckling av Schengenregelverket som domstolen har angett i sin praxis visserligen är av samma slag som det kriterium som används för att fastställa den rättsliga grunden för en av unionens rättsakter. Dessa kriterier är emellertid inte identiska, eftersom det i det förstnämnda kriteriet måste beaktas att det är nödvändigt att bevara enhetligheten i Schengenregelverket. Genom att betona det kriterium som använts för valet av den rättsliga grunden för rättsakten och som är helt inriktat på rättsaktens ändamål och innehåll, har Förenade kungariket inte beaktat denna nödvändighet.

41. Kommissionen delar rådets bedömning beträffande valet av rättslig grund och påvisandet av att beslut 2008/633 är så intimt förbundet med VIS-förordningen att det måste anses utgöra en utveckling av Schengenregelverket på viseringsområdet, eftersom det utvidgar och kompletterar denna förordning genom att göra det möjligt för de utsedda myndigheterna och Europol att få åtkomst till VIS i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott. Kommissionen har hävdat att artikel 3 i VIS-förordningen, som innebär att det är möjligt att få tillgång till uppgifter i VIS för de ovannämnda syftena och som innehåller en hänvisning till beslut 2008/633, inte är tillämplig på Förenade kungariket. Härav följer att inte heller det ovannämnda beslutet är tillämpligt på Förenade kungariket.

42. Det är utrett att Förenade kungariket i överensstämmelse med artikel 4 i Schengenprotokollet begärde att få delta och, med stöd av beslut 2000/365, tilläts delta i vissa bestämmelser i Schengenregelverket. Det är även utrett att Förenade kungariket visserligen deltar i en del av bestämmelserna i Schengenregelverket som avser polissamarbete, men inte i de bestämmelser i detta regelverk som avser avskaffande av kontroller vid gränserna och om personers rörlighet, inbegripet den gemensamma viseringspolitiken.

43. Det följer av skäl 13 i beslut 2008/633 att rådet ansåg att detta beslut utgjorde en utveckling av bestämmelser i Schengenregelverket i vilka Förenade kungariket inte deltar och att Förenade kungariket därför inte skulle delta i antagandet av detta beslut. I yrkandet om ogiltigförklaring av detta beslut har Förenade kungariket först och främst hävdat att rådet härvid gjorde en felaktig rättstillämpning.

44. Domstolen ska därför avgöra huruvida beslut 2008/633 ingår bland de förslag och initiativ som grundar sig på Schengenregelverket som avses i artikel 5.1 första stycket i Schengenprotokollet och som Förenade kungariket inte deltar i.

45. Domstolen har funnit att avgörandet av huruvida en av unionens rättsakter ska kvalificeras som ett förslag eller ett initiativ som grundar sig på Schengenregelverket i den mening som avses i artikel 5.1 första stycket i Schengenprotokollet, i analogi med vad som gäller i fråga om valet av rättslig grund för en sådan rättsakt, ska ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll (se dom av den 18 december 2007 i mål C-77/05, Förenade kungariket mot rådet, REG 2007, s. I-11459, punkt 77).

46. Såsom domstolen uttryckligen har angett ska detta resonemang emellertid endast tillämpas analogt och det begränsas därför av den specifika karaktären hos det närmare samarbetet enligt Schengenregelverket som innebär att även det system som detta utgör en del av måste beaktas i sin helhet.

47. Systemet för närmare samarbete enligt Schengenregelverket är tillämpligt endast på en del av medlemsstaterna och innebär att förslag eller initiativ som grundar sig på Schengenregelverket i den mening som avses i artikel 5.1 första stycket i Schengenprotokollet ska vara förenliga med de bestämmelser som de är avsedda att genomföra eller av vilka de utgör en utveckling, så att förslaget eller initiativet kan godtas i enlighet med såväl dessa bestämmelser som de principer som ligger till grund för dessa (domen i det ovannämnda målet Förenade kungariket mot rådet, punkt 61).

48. Härav följer att det, när det slås fast att en rättsakt hänför sig till Schengenregelverket eller utgör en utveckling av detta, ska beaktas att det är nödvändigt att detta regelverk är enhetligt och att denna enhetlighet bibehålls vid en möjlig utveckling.

49. Att Schengenregelverket och en framtida utveckling av detta är enhetliga innebär att när de medlemsstater som deltar i detta regelverk utvecklar och fördjupar det närmare samarbete som de har bemyndigats att upprätta enligt artikel 1 i Schengenprotokollet, är dessa medlemsstater inte skyldiga att föreskriva särskilda anpassningsbestämmelser för de medlemsstater som inte deltog när bestämmelser antogs i tidigare skeden av denna utveckling.

50. Det framgår av skälen 2, 3, 4 och 6 samt artiklarna 1 och 5.1 i beslut 2008/633 att detta syftar till att ge medlemsstaternas myndigheter med ansvar för inre säkerhet och Europol åtkomst till VIS för att förebygga, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott. Redan på denna grund syftar det ovannämnda beslutet till att uppnå mål som i sig avser polissamarbete.

51. Innehållet i beslut 2008/633 avser både den metod som medlemsstaterna ska tillämpa för att utse myndigheter med ansvar för inre säkerhet som har behörighet att göra sökningar i VIS och villkoren för åtkomst, meddelande och lagring av uppgifter för de ovannämnda syftena. Bestämmelserna i det ovannämnda beslutet kan härvid i princip anses utgöra en grundval för polissamarbete.

52. Det är emellertid utrett att dessa bestämmelser även innehåller villkor som begränsar åtkomsten till VIS, såsom dem som anges i artikel 5.1 i beslut 2008/633 och artikel 3 i VIS-förordningen. Av dessa framgår att de huvudsakligen utgör grundvalen för en underordnad användning av en databas avseende viseringar, vars huvudsakliga användning avser gränskontroll och inresekontroll. Denna databas är således genom sökningar tillgänglig för polissamarbete endast i andra hand och endast i den mån detta inte påverkar den huvudsakliga användningen.

53. Beslut 2008/633 är intimt förbundet med VIS-förordningen som i detta avseende började tillämpas genom detta beslut. Beslut 2008/633 är således intimt förbundet även med den gemensamma viseringspolitiken som grundas på avdelning IV i EG-fördraget.

54. Det samarbete som införts genom beslut 2008/633 kan ur funktionell och materiell synvinkel inte existera oberoende av VIS. Det har inte bestritts att VIS, liksom beslut 2004/512 och VIS-förordningen, som utgör grunden för VIS, omfattas av Schengenregelverket om den gemensamma viseringspolitiken.

55. Det ska härvid konstateras att direkt åtkomst till VIS, som enligt beslut 2008/633 är tillåten för medlemsstaternas myndigheter med ansvar för inre säkerhet, i materiellt hänseende är möjlig endast för de medlemsstater som förfogar över sådana centrala åtkomstpunkter för åtkomst till VIS som avses i artikel 3.2 i VIS-förordningen, det vill säga myndigheter hos endast de medlemsstater som deltar i de bestämmelser i Schengenregelverket som avser den gemensamma viseringspolitiken.

56. Den omständigheten att Förenade kungariket deltar genom direkt åtkomst till systemet för sökningar, som är tillåten enligt VIS-förordningen och för vilken beslut 2004/512 utgör grundvalen, har, såsom även framgår av skäl 15 i beslut 2008/633, nödvändiggjort vissa särskilda bestämmelser med avseende på denna medlemsstat, eftersom den inte har deltagit i VIS och inte förfogar över det nationella gränssnitt som möjliggör för varje medlemsstat som deltar i VIS att kommunicera med detta system.

57. Beslut 2008/633 ska därför anses utgöra en åtgärd som omfattas av Schengenregelverket avseende den gemensamma viseringspolitiken.

58. Om beslut 2008/633 inte skulle anses utgöra en del av denna gemensamma politik, utan endast skulle betraktas som en åtgärd för polissamarbete, skulle det ge samtliga medlemsstater möjlighet att delta i den närmare utformningen av sökningar i VIS, trots att vissa medlemsstater inte deltog när de principer fastställdes som låg bakom införandet av denna databas på viseringsområdet, trots att de inte är skyldiga att föra in uppgifter om samtliga inkomna visumansökningar i systemet och trots att de inte bidrar till driften och finansieringen av systemet. Ett sådant tillvägagångssätt skulle dessutom medföra att Republiken Island, Konungariket Norge och Schweiziska edsförbundet uteslöts från den möjlighet att göra sökningar i VIS som föreskrivs i beslut 2008/633, trots att dessa stater har deltagit i genomförandet av, godtagit principerna för och bidrar till finansieringen av databasen. Under dessa förhållanden måste det ovannämnda beslutet anses vara intimt förbundet med den gemensamma viseringspolitiken och det kan inte kvalificeras på annat sätt utan att enhetligheten i VIS äventyras.

59. Av vad anförts följer att även om det inte kan bestridas att beslut 2008/633 har ändamål som syftar till polissamarbete utgör denna omständighet, med beaktande av alla övriga objektiva beståndsdelar i detta beslut, inte hinder mot att beslutet ska anses utgöra en åtgärd som utvecklar bestämmelserna i Schengenregelverket om den gemensamma viseringspolitiken.

60. Såsom domstolen angett ovan i punkt 42, är det för övrigt utrett att Förenade kungariket inte deltar i bestämmelser i Schengenregelverket som avser avskaffande av kontroller vid gränserna och om personers rörlighet, inbegripet den gemensamma viseringspolitiken.

61. En medlemsstats deltagande i beslut om en åtgärd som vidtas med tillämpning av artikel 5.1 i Schengenprotokollet är, med beaktande av systemet för närmare samarbete enligt Schengenregelverket som beskrivs ovan i punkt 47, möjligt endast om denna stat är bunden av den del av Schengenregelverket i vilken den åtgärd som ska beslutas ingår eller som den utgör en utveckling av (domen i det ovannämnda målet Förenade kungariket mot rådet, punkt 62).

62. Rådet gjorde sig därför inte skyldigt till felaktig rättstillämpning när det fann att beslut 2008/633 utgjorde en utveckling av bestämmelser i Schengenregelverket i vilka Förenade kungariket inte deltog och att Förenade kungariket därför inte skulle delta när detta beslut antogs.

63. I sin ansökan har Förenade kungariket i andra hand gjort gällande att beslut 2008/633 bör ogiltigförklaras även för det fall detta beslut skulle anses utgöra en utveckling av den gemensamma viseringspolitiken. Det antogs nämligen i sådant fall felaktigt, på grundval av artiklarna 30.1 b EU och 34.2 c EU, som ingår i avdelning VI i EU-fördraget och reglerar de gemensamma insatserna på polissamarbetets område.

64. Frågan huruvida en åtgärd utgör en utveckling av Schengenregelverket är emellertid skild från frågan vilken rättslig grund som lagligen ska användas för denna utveckling. Samtliga unionens rättsakter måste nämligen grundas på en bestämmelse i fördragen som ger unionens institutioner befogenhet att anta rättsakten i fråga.

65. Enligt fast rättspraxis ska valet av rättslig grund för en rättsakt inom unionen ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll (se dom av den 23 oktober 2007 i mål C-440/05, kommissionen mot rådet, REG 2007, s. I-9097, punkt 61, och av den 10 februari 2009 i mål C-301/06, Irland mot parlamentet och rådet, REG 2009, s. I-593, punkt 60).

66. De argument som Förenade kungariket har anfört till stöd för sin andrahandsgrund kan härvid leda till framgång för talan endast om kriterierna för att avgöra vilken rättslig grund som ska väljas för en av unionens rättsakter överensstämmer exakt med kriterierna för att avgöra huruvida rättsakten utgör ett förslag eller ett initiativ som grundar sig på Schengenregelverket. Av vad anförts ovan i punkterna 47–49 följer emellertid att detta inte är fallet.

67. Härav följer att rådet, eftersom det hade för avsikt att utveckla Schengenregelverket genom att tillåta att VIS under bestämda förhållanden används för polissamarbete, inte kunde göra detta annat än med stöd av bestämmelser i EU-fördraget som ger rådet befogenhet att lagstifta på polissamarbetets område.

68. Såsom följer av punkterna 50 och 51 ovan framgår, med beaktande av det syfte och innehåll som beslut 2008/633 har, således inte att rådet begick ett misstag när det, särskilt med avseende på valet av rättslig grund, fann att detta beslut omfattades av polissamarbetets område. De argument som Förenade kungariket har utvecklat till stöd för huvudgrunden bekräftar för övrigt riktigheten i detta val.

69. Med beaktande av de enda argument som Förenade kungariket har anfört till stöd för andrahandsgrunden kan talan därför inte bifallas på denna grund.

70. Förenade kungarikets yrkande om ogiltigförklaring av beslut 2008/633 kan således inte bifallas. Det saknas följaktligen anledning för domstolen att pröva denna medlemsstats yrkande om att beslutets rättsverkningar ska bestå.

71. Under dessa omständigheter ska Förenade kungarikets talan ogillas.

72. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att Förenade kungariket ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förenade kungariket har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas. Med tillämpning av artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna ska de medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1) Talan ogillas.

2) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska ersätta rättegångskostnaderna.

3) Konungariket Spanien och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

1 Rättegångsspråk: engelska.