FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT JÄÄSKINEN – MÅL C-327/09 MENSCH UND NATUR
I – Inledning
1. Begäran om förhandsavgörande som framställts av Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (förvaltningsdomstol i andra instans i delstaten Bayern) (Tyskland) rör det system som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 258/97 av den 27 januari 1997 om nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser, samt kommissionens beslut 2000/196/EG av den 22 februari 2000 om att neka tillstånd för saluföring av Stevia rebaudiana Bertoni: växter och torkade blad som nytt livsmedel eller ny livsmedelsingrediens enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 258/97.
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Mensch und Natur AG (nedan kallat bolaget Mensch und Natur) och Freistaat Bayern (delstaten Bayern). Målet rör ett förbud mot försäljning i Tyskland av vissa varor som detta bolag saluför, på grund av att de innehöll Stevia rebaudiana Bertoni: växter och torkade blad (nedan kallad stevia). I beslut 2000/196, som inte var riktat till bolaget Mensch und Natur, konstaterade kommissionen att stevia var ett nytt livsmedel och att det inte fick saluföras på gemenskapsmarknaden, eftersom det inte uppfyllde kraven i förordning nr 258/97.
3. Ingen part har i de yttranden som har inkommit i förevarande mål bestritt att ett kommissionsbeslut saknar allmän giltighet och att det således i princip är bindande endast för dem som det är riktat till. Den fråga som har ställts till domstolen rör de rättsverkningar som förordning nr 258/97, och de beslut som antas med stöd av den, har för administrativa myndigheter och domstolar i medlemsstaterna.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätten
1. EG-fördraget
4. I artikel 249 första stycket EG föreskrivs att [f]ör att fullgöra sina uppgifter och enligt bestämmelserna i detta fördrag skall Europaparlamentet och rådet gemensamt, rådet eller kommissionen … fatta beslut … Enligt fjärde stycket i denna artikel ska [e]tt beslut … till alla delar vara bindande för dem som det är riktat till.
2. Förordning nr 258/97
5. Skälen 1 och 2 i förordning nr 258/97 har följande lydelse:
6. I artikel 1 i förordning nr 258/97 föreskrivs följande:
7. I artikel 3.1 i förordningen föreskrivs följande:
8. Förfarandet för godkännande för försäljning av varor som omfattas av förordningens tillämpningsområde innefattar, bland annat, följande etapper, för vilka föreskrifter ges i artiklarna 4, 6 och 7 i förordning nr 258/97:
9. Artikel 13 i förordning nr 258/97 innehåller följande föreskrifter:
3. Beslut 2000/196
10. Tredje beaktandeledet i beslut 2000/196 har följande lydelse:
11. Skälen i beslut 2000/196 har följande lydelse:
12. I artiklarna 1 och 2 i beslut 2000/196 föreskrivs följande:
13. Titeln på beslut 2000/196 åtföljs av angivelsen [e]ndast den nederländska texten är giltig.
B – Nationell rätt
14. Enligt artikel 2.1.1 i den bayerska lagen om kontroll av livsmedel (Bayerischen Lebensmittelüberwachungsgesetz) av den 11 november 1997 föreskrivs att myndigheterna, vid fullgörandet av sina uppgifter, får anta individuella beslut för att förebygga eller förhindra överträdelser av livsmedelslagstiftningen.
15. I 3 § första stycket i förordningen om nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser (Neuartige Lebensmittel- und Lebensmittelzutaten-Verordnung) föreskrivs att livsmedel och livsmedelsingredienser i den mening som avses i artikel 1.2 i förordning nr 258/97 inte får släppas ut på marknaden av den person som är ansvarig för saluföringen, innan denne har beviljats tillstånd genom det förfarande som avses i artikel 3.2 i nämnda förordning.
III – Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
16. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att bolaget Mensch und Natur framställer och saluför olika tesorter. I vissa tesorter används extrakt av blad från den sydamerikanska växten stevia som sötningsmedel.
17. I beslut 2000/196 slog kommissionen fast att stevia inte fick släppas ut på gemenskapsmarknaden som livsmedel eller livsmedelsingrediens. Detta beslut antogs till följd av den ansökan som ingetts av professor Geuns, som beslutet är riktat till.
18. Genom beslut av den 8 april 2003, som riktades till bolaget Mensch und Natur, förbjöd Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen (förvaltningsmyndighet i distriktet Bad-Tölz-Wolfratshausen) saluföring av flera tesorter, vid äventyr av vite om 500 euro.
19. Landratsamt konstaterade i sitt beslut av den 8 april 2003 att kommissionen i beslut 2000/196 hade avslagit ansökan om tillstånd för stevia som nytt livsmedel, och att detta beslut medförde att alla medlemsstater var skyldiga att förbjuda saluföring av ifrågavarande produkt. Bolaget Mensch und Natur hade enligt Landratsamt inte visat att de aktuella tesorterna hade saluförts för konsumtion inom gemenskapen i någon större utsträckning redan innan förordning nr 258/97 trädde i kraft den 15 maj 1997.
20. Bolaget Mensch und Natur överklagade beslutet av den 8 april 2003 till Bayerisches Verwaltungsgericht München (förvaltningsdomstol i München), och gjorde därvid gällande att produkter som innehöll stevia hade utvecklats redan i början av 1990-talet av bolagets föregångare och att hundratusentals exemplar av produkten hade saluförts i gemenskapen före den 15 maj 1997 via postorderförsäljning och i hälsokostaffärer. Bolaget Mensch und Natur hävdade vidare att beslut 2000/196 inte hade någon som helst bindande verkan för bolaget.
21. Bayerisches Verwaltungsgericht München biföll överklagandet genom dom av den 13 maj 2004.
22. Freistaat Bayern överklagade denna dom till Bayerischer Verwaltungsgerichtshof.
23. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof ansåg att vissa klargöranden angående tolkningen av unionsrätten var nödvändiga för att avgöra målet och beslutade därför att vilandeförklara detsamma och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
IV – Bedömning
A – Inledande anmärkningar
24. Förordning nr 258/97 har två syften, dels att säkerställa att den inre marknaden för nya livsmedel fungerar, dels att skydda folkhälsan mot de risker som kan uppkomma på grund av användningen av dessa livsmedel.
25. Förordningen syftar nämligen till att fastställa gemensamma standarder inom gemenskapen på området för nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser. Såsom framgår av skäl 2 i förordningen sker detta bland annat genom att livsmedlen och livsmedelsingredienserna blir föremål för en enda säkerhetsutvärdering genom ett gemenskapsförfarande innan de släpps ut på gemenskapsmarknaden.
26. För att ett nytt livsmedel eller en ny livsmedelsingrediens i den mening som avses i artikel 1.2 i förordning nr 258/97 ska få släppas ut på marknaden, krävs antingen tillstånd eller ett beslut riktat till tillståndssökanden i vilket fastslås att tillstånd inte krävs. Den person som är ansvarig för utsläppandet av produkterna på gemenskapsmarknaden ska i detta syfte lämna in en ansökan till den medlemsstat där produkten först ska släppas ut på marknaden. Sökanden ska samtidigt sända en kopia av ansökan till kommissionen.
27. En första utvärdering ska göras i enlighet med vad som anges i artikel 6 i förordning nr 258/97. När det förfarande som avses i artikel 6.4 är avslutat, ska medlemsstaten utan dröjsmål informera sökanden om
28. En anmälan kan leda till antingen ett nationellt beslut eller ett kommissionsbeslut, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.
29. Enligt det nuvarande systemet är varje beslut att tillåta eller förbjuda ett nytt livsmedel eller en ny livsmedelsingrediens ett individuellt beslut som, beroende på omständigheterna, fattas av en medlemsstat eller av kommissionen. Det förefaller dessutom som om beslutet fattas på grundval av de uppgifter som finns i de handlingar som sökanden inger utan att berörda utomstående ges tillfälle att yttra sig.
B – Tolkningsfrågorna
30. Efter att ha gjort en bedömning av begäran om förhandsavgörande och de yttranden som inkommit anser jag inte att det behövs någon djupgående analys av begreppet beslut i den mening som avses i artikel 249 fjärde stycket EG för att besvara tolkningsfrågorna på ett ändamålsenligt sätt. Svaren kan härledas ur en bedömning av det system för kontroll av utsläppande på marknaden som föreskrivs i förordning nr 258/97.
31. De båda tolkningsfrågorna kan prövas gemensamt. Den nationella domstolen har ställt frågorna för att få klarhet i huruvida ett sådant kommissionsbeslut som beslutet av den 22 februari 2000, som antogs enligt förordning nr 258/97 och som innebär att tillstånd till utsläppande på marknaden inte beviljas, utgör hinder för att myndigheten i en medlemsstat i ett senare administrativt eller rättsligt förfarande prövar huruvida det livsmedel eller den livsmedelsingrediens som omfattas av nämnda individuella beslut har saluförts i större utsträckning av en annan person innan förordningen trädde i kraft, i syfte att fastställa huruvida livsmedlet eller livsmedelsingrediensen omfattas av förordningens tillämpningsområde eller ej.
1. Det system som inrättats genom förordning nr 258/97
32. Enligt det system som inrättats genom förordning nr 258/97 krävs ett tillstånd enligt artikel 4.1 innan sådana livsmedel som anges i artikel 1.2 får släppas ut på marknaden. I praktiken motsvarar denna anmälningsskyldighet och skyldighet att ansöka om tillstånd ett underförstått förbud mot att utan tillstånd släppa ut ett nytt livsmedel eller en ny livsmedelsingrediens på marknaden.
33. För närvarande föreskrivs inte något uttryckligt förbud mot saluföring av nya livsmedel eller nya livsmedelsingredienser som saknar tillstånd i förordning nr 258/97 i säg, utan snarare i nationell lagstiftning med tillämpningsföreskrifter för förordningen. Kommissionen har i ett förslag till ett framtida system infört ett sådant förbud.
34. I detta avseende ska två omständigheter påpekas. För det första krävs inte någon anmälan eller ansökan enligt förordning nr 258/97 om ett livsmedel eller en livsmedelsingrediens inte omfattas av förordningens tillämpningsområde (exempelvis därför att det har använts för konsumtion i större utsträckning innan förordningen trädde i kraft). För det andra får ett livsmedel eller en livsmedelsingrediens inte släppas ut på marknaden utan tillstånd eller utan att det fattats ett beslut i vilket det konstateras att tillstånd inte behövs om livsmedlet eller livsmedelsingrediensen motsvarar definitionen i förordning nr 258/97.
35. En ansökan om tillstånd kan leda till ett administrativt beslut att bevilja tillstånd eller att inte göra det. Om tillstånd inte beviljas gäller den allmänna regeln enligt förordning nr 258/97, det vill säga att det är förbjudet att släppa ut en produkt som omfattas av förordningen på marknaden. Det har dessutom ringa betydelse huruvida kommissionen har fattat ett positivt eller ett negativt beslut i fråga om en ansökan rörande samma livsmedel eller livsmedelsingrediens som ingetts av en annan sökande. Bolaget Mensch und Natur skulle fortfarande behöva inge en egen ansökan om tillstånd enligt förordning nr 258/97.
36. Av detta följer att bolaget Mensch und Naturs rättsliga ställning inte förändras utifrån det positiva eller negativa resultatet av ett kommissionsbeslut som är riktat till en annan person. Om däremot den nationella myndigheten eller kommissionen, efter det förfarande som föreskrivs i förordning nr 258/97, hade konstaterat att stevia inte är ett nytt livsmedel, skulle bolaget Mensch und Natur ha kunnat åberopa detta faktum vid de nationella myndigheterna.
37. Härefter ska det undersökas vilka frågor som avgjorts genom kommissionens beslut. Såsom ofta är fallet vid administrativa beslut redogör kommissionen för de faktiska omständigheterna och fastställer genom sin bedömning följderna härav mot bakgrund av den tillämpliga lagstiftningen.
38. Att stevia utgör ett nytt livsmedel i den mening som avses i förordning nr 258/97 fastställdes i skäl 4 i beslut 2000/196.
39. Det var mot denna bakgrund som kommissionen prövade ansökan om tillstånd till utsläppande på marknaden av den aktuella produkten och konstaterade att tillstånd inte kunde beviljas i avsaknad av tillräcklig information om produktens säkerhet.
2. Rättsverkningarna av beslut 2000/196
40. Den viktigaste rättsverkningen av beslut 2000/196 är att det inte föreligger ett positivt beslut om tillstånd att släppa ut den aktuella produkten på marknaden. Den person som detta beslut är riktat till får alltså fortfarande inte släppa ut den aktuella produkten på marknaden som nytt livsmedel. Den direkta följden av att det inte föreligger ett positivt beslut är att det förbud som fastställs i förordning nr 258/97 gäller fullt ut för den aktuella produkten.
41. Den omständigheten att kommissionen har avslagit en persons ansökan hindrar emellertid inte denna person från att inge en ny ansökan. Detta gäller även för en ansökan som inges av en annan person. Att kommissionen antar ett negativt beslut innebär nämligen inte att frågan är slutligt avgjord.
42. Alla parter är överens om att kommissionens beslut är ett individuellt beslut. Det står klart att detta beslut enligt artikel 249 fjärde stycket EG och enligt beslutets egna ordalydelse är bindande endast för den som det är riktat till. Genom detta beslut nekades sökanden ett tillstånd som utgör ett undantag från förbudet att släppa ut ett nytt livsmedel eller en ny livsmedelsingrediens på marknaden. Frågan i förevarande fall gäller emellertid huruvida detta beslut likväl kan ha verkningar gentemot en annan person och gentemot de myndigheter i en medlemsstat som prövar en ansökan av denna andra person.
43. När kommissionen antar ett negativt beslut är medlemsstaterna enligt lojalitetsprincipen skyldiga att tillse att den produkt som avses i detta negativa beslut inte släpps ut på marknaden av sökanden, det vill säga den person som beslutet är riktat till. Det ankommer dessutom på medlemsstaterna att tillse att det aktuella livsmedlet betraktas som otillåtet inom ramen för kontrollen av livsmedelsmarknaderna, liksom när en nationell myndighet prövar en eventuell ny anmälan rörande samma produkt som ingetts av en annan sökande. De nationella myndigheterna ska ta vederbörlig hänsyn till kommissionens beslut som innehåller en sådan slutsats.
44. Om kommissionen däremot antog ett beslut att bevilja en person tillstånd, skulle en i huvudsak likvärdig produkt kunna bli föremål för nya tillstånd som beviljades andra personer enligt det förenklade förfarandet.
3. Konstateranden rörande de faktiska omständigheterna har inte bindande verkan
45. Bolaget Mensch und Natur har emellertid gjort gällande att stevia inte är ett nytt livsmedel eller en ny livsmedelsingrediens.
46. I det administrativa förfarande som inrättats genom förordning nr 258/97 deltar sökanden, medlemsstaterna och kommissionen. Om jag inte misstar mig har utomstående inte några processuella rättigheter i detta förfarande. Det är varken nödvändigt eller möjligt att en utomstående får yttra sig formellt, och en utomstående som inte är direkt berörd har inte rätt att väcka talan mot kommissionens beslut, som inte är riktat till denne.
47. Eftersom den rättsakt som kommissionen antagit är ett beslut och inte en förordning har de nationella myndigheterna rätt att pröva huruvida det i en senare ansökan verkligen rör sig om ett nytt livsmedel eller en ny livsmedelsingrediens. Detta gäller även de administrativa och straffrättsliga förfaranden som syftar till att kontrollera saluföringen av ett livsmedel vars klassificering som nytt livsmedel ifrågasätts. Detta beror på att den administrativa myndighetens konstateranden rörande de faktiska omständigheterna endast har bindande verkan avseende den fråga som myndigheten har prövat i samband med att den till följd av en ansökan fattar ett individuellt beslut.
48. I artikel 1.3 i förordning nr 258/97 föreskrivs det att det, enligt förfarandet i artikel 13, kan bestämmas om ett visst livsmedel eller en viss livsmedelsingrediens omfattas av förordningens tillämpningsområde, vilket anges i artikel 1.2 i förordning nr 258/97. En enskild kan dock inte inleda detta förfarande.
49. Den rättsliga situation som uppkommer till följd av detta tillvägagångssätt är problematisk för den inre marknaden, särskilt som tillstånd beviljas separat för varje nytt livsmedel eller ny livsmedelsingrediens och för varje sökande. Det verkar som om kommissionen har konstaterat dessa problem och att dess ovannämnda förslag skulle kunna bringa klarhet i systemet. I förhållande till det nuvarande systemet har kommissionen bland annat föreslagit att alla tillstånd ska meddelas genom förordning och att tillstånd ska utfärdas i en persons namn endast i undantagsfall. Dessutom är avsikten att ett enhetligt tillståndsförfarande ska tillämpas, vilket redan är fallet beträffande vissa andra substanser.
50. Av det ovan anförda drar jag den slutsatsen att kommissionens beslut 2000/196 inte utgör hinder för att myndigheten i en medlemsstat i ett administrativt eller rättsligt förfarande prövar huruvida ett livsmedel eller en livsmedelsingrediens har saluförts i större utsträckning av en annan person före den 15 maj 1997, i syfte att fastställa huruvida denna produkt omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 258/97 eller ej.
V – Förslag till avgörande
51. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar frågorna från Bayerischer Verwaltungsgerichtshof på följande sätt:
1 Originalspråk: franska.
2 EGT L 43, s. 1.
3 EGT L 61, s. 14.
4 Eftersom målet vid den nationella domstolen rör ett nationellt beslut som fattades den 8 april 2003 följer hänvisningarna till EG-fördraget den numrering som gällde innan fördraget om Europeiska unionens funktionssätt trädde i kraft.
5 GVBl. s. 738, i den lydelse som gällde till den 31 december 2002 (se artikel 2 i lag av den 24 december 2002 (GVBl. s. 981)).
6 I den lydelse som offentliggjorts den 14 februari 2000 (BGBl. 2000I, s. 123), senast ändrad genom lag av den 6 augusti 2002 (BGBl. 2002 I, s. 3082, 3099).
7 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2003, i mål C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia m.fl. (REG 2003, s. I-8105), punkt 74.
8 Dom av den 15 januari 2009 i mål C-383/07, M-K Europa (REG 2009, s. I-115), punkt 23.
9 Se Gerstberger, I., The Proposal for a revised Novel Food Regulation – An Improvement for the Worse?, European Food and Feed Law Review, 2008, nr 4, s. 215.
10 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om nya livsmedel och om ändring av förordning (EG) nr [1331/2008] (KOM(2007) 872 slutlig).
11 Se dom av den 9 juni 2005 i de förenade målen C-211/03, C-299/03 och C-316/03–C-318/03, HLH Warenvertrieb och Orthica (REG 2005, s. I-5141, punkt 88).
12 Genom artikel 1.3 i förordning nr 258/97 inrättas en mekanism som gör det möjligt att klargöra huruvida ett visst livsmedel eller en viss livsmedelsingrediens omfattas av förordningens tillämpningsområde. Av rättspraxis följer emellertid att en enskild inte kan inleda det förfarandet (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet M-K Europa, punkt 43).
13 Det är tydligen bara i tre fall som gemenskapsförfarandet har utmynnat i ett kommissionsbeslut om förbud mot att en produkt som nytt livsmedel eller ny livsmedelsingrediens släpps ut på marknaden, däribland stevia som avses i beslut 2000/196. Vad gäller de två andra fallen, se kommissionens beslut 2001/17/EG av den 19 december 2000 om ett förbud mot att nangai-nötter (Canarium indicum L.) släpps ut på marknaden som ett nytt livsmedel eller en ny livsmedelsingrediens i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 258/97 (EGT L 4, 2001, s. 35), och kommissionens beslut 2005/580/EG av den 25 juli 2005 om att inte tillåta att betain släpps ut på marknaden som ett nytt livsmedel eller en ny livsmedelsingrediens enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 258/97 (EUT L 199, s. 89).