Domstolens dom (första avdelningen) den 25 november 2010
I mål C-47/09, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 30 januari 2009,
DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Tizzano samt domarna J.-J. Kasel, M. Ilešič, E. Levits och M. Berger (referent), generaladvokat: Y. Bot, justitiesekreterare: handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 10 juni 2010,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätten
Direktiv 2000/36
Direktiv 2000/13
Nationell rätt
Det administrativa förfarandet
Prövning av talan
Parternas argument
Domstolens bedömning
Huruvida de skyldigheter som följer av artikel 3.1 i direktiv 2000/36 och artikel 2.1 a i direktiv 2000/13 har åsidosatts
Huruvida de skyldigheter som följer av artikel 3.5 i direktiv 2000/36 har åsidosatts
Rättegångskostnader
1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt dels artikel 3.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/36/EG av den 23 juni 2000 om kakao- och chokladvaror avsedda som livsmedel (EGT L 197, s. 19), dels artikel 3 i direktiv 2000/36 jämförd med artikel 2.1 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG av den 20 mars 2000 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel (EGT L 109, s. 29), genom att föreskriva en möjlighet att lägga till adjektivet ren eller uttrycket ren choklad i märkningen av chokladvaror som inte innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör.
2. Märkning av kakao- och chokladvaror regleras genom ett så kallat horisontellt direktiv, nämligen direktiv 2000/13, och av ett så kallat vertikalt eller sektoriellt direktiv, nämligen direktiv 2000/36. Direktiv 2000/36 utgör lex specialis i förhållande till direktiv 2000/13.
3. Direktiv 2000/36 syftar dels till att fastställa gemensamma regler för tillsättning av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör i kakao- och chokladvaror, dels att genomföra en harmonisering av försäljningsnamnen.
4. Vad beträffar användningen av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör anges i skälen 5, 6, 9 och 10 i direktiv 2000/36 följande:
5. Vad beträffar försäljningsnamn anges följande i skäl 7 i direktiv 2000/36:
6. I artikel 2.1 och 2.2 i direktivet föreskrivs följande:
7. Artikel 3 i direktiv 2000/36 har följande lydelse:
8. Artikel 4 i direktiv 2000/36 har följande lydelse:
9. Rådets direktiv 79/112/EEG av den 18 december 1978 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning, presentation och reklam i fråga om livsmedel (EGT L 33, 1979, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 130) har upphävts och ersatts av direktiv 2000/13. Hänvisningar till det upphävda direktivet ska således förstås som hänvisningar till direktiv 2000/13.
10. I artikel 2.1 i direktiv 2000/13 föreskrivs följande:
11. I artikel 28.1 i lag nr 39 av den 1 mars 2002 om bestämmelser för utförande av skyldigheter som följer av Italiens medlemskap i Europeiska gemenskaperna – Gemenskapslag 2001 (Ordinarie tillägg till GURI nr 72, av den 26 mars 2002) (nedan kallad lag nr 39/2002), föreskrivs följande:
12. I artikel 6.1 i lagstiftningsdekret nr 178 av den 12 juni 2003 om genomförande av direktiv 2000/36/EG om kakao- och chokladvaror avsedda som livsmedel (GURI nr 165, av den 18 juli 2003) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 178/2003), föreskrivs följande:
13. Artikel 7.8 i lagstiftningsdekretet har följande lydelse:
14. Genom skrivelse av den 22 mars 2004 fäste kommissionen de italienska myndigheternas uppmärksamhet på att lag nr 39/2002 och lagstiftningsdekret nr 178/2003 var oförenliga med direktiven 2000/13 och 2000/36. De italienska myndigheterna svarade genom skrivelse av den 23 april 2004 från ministeriet för produktionsverksamhet.
15. Kommissionen fann inte svaret tillfredsställande och inledde därför ett fördragsbrottsförfarande med stöd av artikel 226 EG och tillställde därvid Republiken Italien en formell underrättelse den 13 oktober 2004.
16. Då de italienska myndigheterna inte svarade skickade kommissionen den 5 juli 2005 ett motiverat yttrande till nämnda medlemsstat och uppmanade den att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter yttrandet inom två månader från delgivningen av detsamma.
17. Som svar meddelade de italienska myndigheterna genom skrivelse av den 21 oktober respektive den 4 november 2005 sin avsikt att ändra artiklarna 6 och 7 i lagstiftningsdekret nr 178/2003 och begärde med stöd härav att förevarande förfarande skulle avslutas.
18. Sedan kommissionen konstaterat att situationen förblev oförändrad trots ytterligare skriftväxling, beslutade den att väcka förevarande talan.
19. Kommissionen har gjort gällande att genom att införa en möjlighet att, med tillämpning av artikel 28.1 i lag nr 39/2002 och artikel 6 i lagstiftningsdekret nr 178/2003, komplettera märkningen av chokladprodukter och i synnerhet de försäljningsnamn som avses i bilaga I till nämnda dekret med adjektivet ren eller med uppgiften ren choklad för varor som inte innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör, så har man i italiensk lagstiftning infört ytterligare en benämning på chokladvaror beroende på om de kan anses som rena eller inte rena. Denna åtskillnad utgör i sak ett åsidosättande av artikel 3.1 och 3.5 i direktiv 2000/36 och strider mot domstolens praxis. Domstolen har nämligen slagit fast att chokladvaror som innehåller maximalt 5 procent av vissa vegetabiliska fetter är identiska (dom av den 16 januari 2003 i mål C-14/00, kommissionen mot Italien, REG 2003, s. I-513, punkt 87).
20. Kommissionen har erinrat om att användningen av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör är strikt reglerad. Sådan användning är inte bara begränsad till de sex substanser som finns upptagna på en uttömmande förteckning i bilaga II till direktiv 2000/36, utan användningen av dessa substanser får inte heller överstiga 5 procent av slutprodukten. Såsom framgår av skäl 9 i direktivet krävs vidare en korrekt, neutral och objektiv information – som inte vilseleder konsumenten – om att produkten innehåller vegetabiliskt fett. Följaktligen föreskrivs i artikel 2.2 i nämnda direktiv att upplysningen innehåller förutom kakaosmör även annat vegetabiliskt fett ska befinna sig i närheten av men inte i försäljningsnamnet. Gemenskapslagstiftaren har haft för avsikt att informera konsumenten om huruvida annat vegetabiliskt fett än kakaosmör förekommer eller inte i chokladvaran genom märkningen och inte genom ett särskilt försäljningsnamn.
21. Den distinktion som görs i den italienska lagstiftningen är enligt kommissionen dubbelt vilseledande för genomsnittskonsumenten, då användningen av adjektivet ren varken är korrekt, neutral eller objektiv, varför den i sig är vilseledande.
22. För det första medför begreppet ren automatiskt en negativ bibetydelse för de produkter som inte är försedda med denna upplysning.
23. Det förhållandet att det skapats två kategorier av chokladvaror när det endast föreskrivs en sådan kategori i lagen är också vilseledande för konsumenten, genom att det leder honom till att tro att de finns två kategorier av choklad.
24. Upplysningen ren choklad är dessutom inte tillräckligt uttrycklig för att upplysa konsumenten om att den aktuella chokladen endast innehåller kakaosmör, utan tillsats av annat vegetabiliskt fett.
25. Republiken Italien har inte bestritt att de försäljningsnamn som avses i bilaga I till direktiv 2000/36 är bindande och uttömmande uppräknade. Nämnda medlemsstat har emellertid gjort gällande att försäljningsnamnet inte är det enda innehållet i märkningen. Det är uppenbart att medlemsstaterna får lägga till andra upplysningar i märkningen, särskilt i syfte att informera konsumenterna om att inget annat fett än kakaosmör har använts. Det är således möjligt att infoga alla sådana upplysningar i märkningen som inte leder till förväxling med försäljningsnamnet, vilket ska vara det som avses i bilaga I.
26. Den italienske lagstiftaren ville inte införa vare sig något nytt försäljningsnamn eller något kvalitetskriterium som inte grundas på en kakaohalt som överstiger den föreskrivna minimigränsen utan på en exklusiv användning av kakaosmör. Adjektivet ren ska inte ses som en hänvisning till kvalitén utan är rent beskrivande. Det tjänar således endast till att ange den aktuella produktens sammansättning utan att avgöra om produkten är av högre eller lägre kvalité. Enligt Republiken Italien överensstämmer artikel 6 i lagstiftningsdekret nr 178/2003 således med artikel 3.1 och 3.5 i direktiv 2000/36.
27. Republiken Italien har anfört att syftet med att lägga till adjektivet ren är att ange att det vegetabiliska fett som använts endast utgörs av kakaosmör och inget annat. Detta förklarar varför tillägget av adjektivet ren till försäljningsnamnet inte påverkar detsamma som förblir oförändrat. Av detta skäl saknas det stöd för påståendet att det införts ett nytt försäljningsnamn som inte föreskrivs i bilaga I till direktiv 2000/36.
28. Uttrycket ren choklad är enligt samma medlemsstat rent beskrivande då det endast förmedlar en upplysning till konsumenten som konsumenten har rätt till enligt skäl 10 i direktiv 2000/36 och direktiv 2000/13. Utifrån denna information beslutar konsumenten sedan fritt vilken produkt han föredrar att köpa. I en situation där konsumenten är fullt informerad om att annat vegetabiliskt fett än kakaosmör kan förekomma i chokladvaror, uppfattas upplysningar av denna typ just som information om huruvida sådana vegetabiliska fetter förekommer eller inte.
29. I likhet med vad kommissionen påpekat konstaterar domstolen inledningsvis – beträffande frågan om de skyldigheter som följer av artikel 3.1 i direktiv 2000/36 och artikel 2.1 a i direktiv 2000/13 har åsidosatts – att det genom artikel 3 i direktiv 2000/36 genomfördes en fullständig harmonisering av försäljningsnamnen på kakao- och chokladvaror avsedda som livsmedel. Denna harmonisering syftar till att säkerställa den inre marknadens enhetlighet. De försäljningsnamn som avses i bilaga I till direktiv 2000/36 är enligt artikel 3.1 däri såväl bindande som reserverade för de varor som avses i nämnda bilaga. För att lägga till adjektiv som avser kvalitén krävs att de särskilda villkor som föreskrivs i artikel 3.5 i direktiv 2000/36 är uppfyllda. I artikel 4 i nämnda direktiv föreskrivs dessutom att medlemsstaterna inte får anta nationella bestämmelser som inte fastställs i direktiv 2000/36 för de varor som definieras i bilaga I. Härav följer att det genom artikel 3 i nämnda direktiv har genomförts en fullständig harmonisering av försäljningsnamnen för chokladvaror. Republiken Italien har aldrig bestritt att dessa försäljningsnamn är bindande.
30. Denna tolkning finner dessutom stöd i historiken till nämnda direktiv. I sjunde skälet i rådets direktiv 73/241/EEG av den 24 juli 1973 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kakao- och chokladvaror avsedda som livsmedel (EGT L 228, s. 23; svensk specialutgåva, område 13, volym 3, s. 153) anges att [a]nvändning av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör i chokladvaror är tillåten i vissa medlemsstater och denna möjlighet utnyttjas i stor utsträckning. Ett beslut om möjligheterna och formerna för en vidgad användning av dessa fetter inom hela gemenskapen kan emellertid inte fattas för närvarande, eftersom nu tillgängliga ekonomiska och tekniska data inte är tillräckliga för ett slutligt ställningstagande. Frågan måste därför omprövas mot bakgrund av utvecklingen i framtiden.
31. Med hänsyn till skillnaderna mellan medlemsstaternas lagstiftningar hade gemenskapslagstiftaren inte, då direktiv 73/241 antogs, möjlighet att slutligt ta ställning till frågan om följderna, i fråga om försäljningsnamn och märkning, av att annat vegetabiliskt fett än kakaosmör används i chokladvaror. Europeiska unionens råd nöjde sig följaktligen med att införa en tillfällig ordning i fråga om användningen av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör, varvid denna ordning skulle omprövas i enlighet med artikel 14.2 a i direktiv 73/241 efter tre år.
32. Gemenskapslagstiftaren föreskrev i direktiv 2000/36 att tillsats av vegetabiliskt fett som ersättning inte medför att andra försäljningsnamn för dessa produkter ska användas, utan att ytterligare upplysningar ska ges i märkningen. Vad gäller chokladvaror som tillförts annat vegetabiliskt fett än kakaosmör, garanterar artikel 2 i direktiv 2000/36 jämförd med skäl 9 i samma direktiv konsumenten tillgång till korrekt, neutral och objektiv information om den aktuella produkten. Denna information är mer omfattande än produktens innehållsförteckning genom användningen av formuleringen innehåller förutom kakaosmör även annat vegetabiliskt fett.
33. I skäl 10 i direktiv 2000/36 stadgas, utan att krav ställs på att någon särskild upplysning ska ges, att det i märkningen får anges att annat vegetabiliskt fett än kakaosmör inte har tillförts, förutsatt att informationen är korrekt, neutral och objektiv och inte vilseledande för konsumenten.
34. När det gäller bedömningen av om den italienska lagstiftningen är förenlig med bestämmelserna i direktiv 2000/36, vilka domstolen just har erinrat om och satt in i deras sammanhang, finner domstolen för det första att det i artikel 6 i lagstiftningsdekret nr 178/2003 föreskrivs att vissa chokladvaror som inte innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör får innehålla ordet ren tillsammans med ordet choklad i märkningen, som tillägg eller inbegripet i försäljningsnamnet. Om tillägg av orden mjölk, vit eller fylld till uttrycket choklad emellertid ska betraktas som lika många nya försäljningsnamn, gäller detsamma även beträffande tillägg av ordet ren.
35. Det ska dock konstateras att i direktiv 2000/36 föreskrivs varken försäljningsnamnet ren choklad eller att en nationell lagstiftare får införa ett sådant namn.
36. Genom att tillåta en sådan ändring av försäljningsnamnen strider artikel 6 i lagstiftningsdekret nr 178/2003 under dessa omständigheter mot det bindande och uttömmande system med försäljningsnamn som skapats i artikel 3.1 i direktiv 2000/36 och som regleras i artikel 4 i samma direktiv.
37. Domstolen anmärker för det andra, i likhet med vad kommissionen påpekat, att det system med dubbla försäljningsnamn som den italienska lagstiftaren infört inte heller uppfyller kraven i artikel 2.1 a i direktiv 2000/13. Enligt denna bestämmelse ska konsumenten ha rätt till korrekt, neutral och objektiv information som inte är vilseledande.
38. Republiken Italien har förvisso med rätta betonat konsumenternas rätt till korrekt information. För att uppnå denna målsättning är en sådan ändring av försäljningsnamnen som är aktuell i detta mål emellertid inte ett lämpligt tillvägagångssätt.
39. Domstolen erinrar om att den redan slagit fast att tillsats av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör i kakao- och chokladvaror som iakttar föreskrivna minimihalter enligt direktiv 73/241, vilket numera ersatts av direktiv 2000/36, inte innebär en sådan väsentlig förändring av produkternas egenskaper som medför att de omvandlas till andra produkter (se dom av den 16 januari 2003 i mål C-12/00, kommissionen mot Spanien, REG 2003, s. I-459, punkt 92, samt domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 87).
40. Det följer av nämnda rättspraxis att användning av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör inom de gränser som fastställs i artikel 2.1 i direktiv 2000/36 inte i sig medför en tillräcklig ändring av dessa produkter som motiverar att de ges olika försäljningsnamn.
41. En neutral och objektiv uppgift någon annanstans i märkningen som upplyser konsumenterna om att produkten inte innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör är däremot tillräcklig för att ge konsumenterna korrekt information (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Spanien, punkt 93, och kommissionen mot Italien, punkt 88).
42. Härav följer att även om användningen av adjektivet ren enligt den italienska lagstiftningen inte är obligatorisk, låter ett tillstånd att införa andra försäljningsnamn än de som föreskrivs i direktiv 2000/36 antyda att det föreligger en skillnad mellan de aktuella produkternas karakteristiska egenskaper.
43. I den mån bestämmelsen i artikel 6 i lagstiftningsdekret nr 178/2003 gör det möjligt att behålla två kategorier försäljningsnamn som huvudsakligen avser samma produkt, kan nämnda bestämmelse vilseleda konsumenten och härigenom inverka menligt på dennes rätt till korrekt, neutral och objektiv information.
44. Av det ovan anförda följer att nämnda artikel 6 inte beaktar de krav som föreskrivs i artikel 3.1 i direktiv 2000/36 och artikel 2.1 a i direktiv 2000/13. Den första anmärkningen ska således godtas.
45. För att ta ställning till förevarande anmärkning som kommissionen har gjort, konstaterar domstolen, såsom påpekats i punkterna 29–36 i förevarande dom, att det genom artikel 3 i direktiv 2000/36, såsom denna regleras genom artikel 4 i samma direktiv, infördes en fullständig harmonisering av försäljningsnamnen för chokladvaror. Inom ramen för detta obligatoriska och uttömmande system krävs det att de särskilda villkor som föreskrivs i artikel 3.5 i nämnda direktiv är uppfyllda för att man ska kunna lägga till adjektiv avseende kvalitén.
46. Domstolen konstaterar emellertid att artikel 6 i lagstiftningsdekret nr 178/2003 inte alls uppfyller nämnda villkor utan i stället föreskriver en möjlighet att beträffande vissa chokladvaror, bland annat dem som avses i artikel 3.5 i direktiv 2000/36, lägga till eller integrera ordet ren i uttrycket choklad i försäljningsnamnen när dessa produkter inte innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör.
47. Genom att tillåta komplettering av försäljningsnamnen för de produkter som anges i nämnda artikel 3.5 i direktiv 2000/36 med en sådan upplysning avseende kvalitetskriterier, uppfyller artikel 6 i lagstiftningsdekret nr 178/2003 följaktligen inte de krav som stadgas i artikel 3.5 i direktiv 2000/36.
48. Den andra anmärkningen ska således också godtas.
49. Mot bakgrund av samtliga ovan anförda skäl fastställer domstolen att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt dels artikel 3.5 i direktiv 2000/36, dels bestämmelserna i artikel 3.1 i nämnda direktiv jämförda med artikel 2.1 a i direktiv 2000/13, genom att föreskriva en möjlighet att lägga till adjektivet ren i försäljningsnamnet på chokladvaror som inte innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör.
50. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1) Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt dels artikel 3.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/36/EG av den 23 juni 2000 om kakao- och chokladvaror avsedda som livsmedel, dels bestämmelserna i artikel 3.1 i nämnda direktiv jämförda med artikel 2.1 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG av den 20 mars 2000 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel, genom att föreskriva en möjlighet att lägga till adjektivet ren i försäljningsnamnet på chokladvaror som inte innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör.
2) Republiken Italien ska ersätta rättegångskostnaderna.
1 Rättegångsspråk: italienska.