Domstolens dom (tredje avdelningen) den 14 april 2011

I mål C-327/09, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tyskland) genom beslut av den 1 juli 2009, som inkom till domstolen den 14 augusti 2009, i målet

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna E. Juhász (referent), G. Arestis, J. Malenovský och T. von Danwitz, generaladvokat: N. Jääskinen, justitiesekreterare: handläggaren B. Fülöp,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 9 september 2010,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Mensch und Natur AG, genom H. Schmidt, Rechtsanwalt, Greklands regering, genom E. Leftheriotou och A. Vasilopoulou, båda i egenskap av ombud, Polens regering, genom M. Dowgielewicz, i egenskap av ombud, Sveriges regering, genom A. Falk, A. Engman och S. Johannesson, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom L. Pignataro-Nolin och T. Scharf, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 23 november 2010 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätten

Förordning nr 258/97

Beslut 2000/196

Nationell rätt

Målet vid den nationella domstolen och giltighetsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 249 fjärde stycket EG, av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 258/97 av den 27 januari 1997 om nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser (EGT L 43, s. 1), samt av kommissionens beslut 2000/196/EG av den 22 februari 2000 om att neka tillstånd för saluföring av Stevia rebaudiana Bertoni: växter och torkade blad som nytt livsmedel eller ny livsmedelsingrediens enligt Europaparlamentets och rådets förordning nr 258/97 (EGT L 61, s. 14).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan Mensch und Natur AG (nedan kallat Mensch und Natur) och Freistaat Bayern (delstaten Bayern) angående ett förbud mot att i Tyskland släppa ut vissa produkter på marknaden som saluförs av nämnda bolag, eftersom sammansättningen av dessa produkter innehåller Stevia rebaudiana Bertoni (nedan kallad Stevia).

3. Skälen 1 och 2 i förordning nr 258/97 har följande lydelse:

4. I artikel 1 i nämnda förordning föreskrivs följande:

5. I artikel 3 i förordningen föreskrivs följande:

6. Enligt artikel 4 i förordning nr 258/97 gäller följande:

7. I artikel 6 i nämnda förordning föreskrivs följande:

8. I artikel 7 i förordningen föreskrivs följande:

9. I artikel 13 i förordning nr 258/97 föreskrivs följande:

10. Enligt artikel 15 i förordning nr 258/97 trädde denna i kraft 90 dagar efter det att den offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

11. I tredje beaktandeledet i beslut 2000/196 nämns den begäran som professor J. Geuns vid Koninklijke Universiteit Leuven, Laboratoriet för växtfysiologi, lämnade in till de behöriga belgiska myndigheterna den 5 november 1997 om tillstånd att få saluföra [Stevia]: växter och torkade blad som nytt livsmedel eller ny livsmedelsingrediens.

12. Skälen i beslut 2000/196 har följande lydelse:

13. I artiklarna 1 och 2 i beslut 2000/196 föreskrivs följande:

14. Enligt artikel 2.1.1 i delstaten Bayerns lag om kontroll av livsmedel (Bayerischen Lebensmittelüberwachungsgesetz) av den 11 november 1997 får myndigheterna, vid fullgörandet av sina uppgifter, fatta individuella beslut i syfte att förebygga eller förhindra brott mot livsmedelslagstiftningen.

15. I artikel 3.1 i förordningen om nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser (Neuartige Lebensmittel- und Lebensmittelzutaten-Verordnung) föreskrivs att livsmedel och livsmedelsingredienser i den mening som avses i artikel 1.2 i förordning nr 258/97 inte får släppas ut på marknaden av den person som är ansvarig för saluföringen, innan denne har beviljats tillstånd genom det förfarande som avses i artikel 3.2 i nämnda förordning.

16. Mensch und Natur framställer och saluför olika tesorter. I vissa tesorter används extrakt av blad från Stevia som sötningsmedel.

17. I beslut 2000/196 slog kommissionen fast att Stevia inte fick släppas ut på unionsmarknaden som livsmedel eller livsmedelsingrediens. Detta beslut fattades till följd av den ansökan som ingetts av professor Geuns, som beslutet är riktat till.

18. Genom beslut av den 8 april 2003, som riktades till Mensch und Natur, förbjöd Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen (förvaltningsmyndighet i distriktet Bad-Tölz-Wolfratshausen) saluföring av flera tesorter, vid äventyr av en administrativ straffavgift.

19. Landratsamt konstaterade i sitt beslut att kommissionen i beslut 2000/196 hade avslagit ansökan om tillstånd för Stevia som nytt livsmedel, och att detta beslut medförde att alla medlemsstater var skyldiga att förbjuda saluföring av ifrågavarande produkt. Mensch und Natur hade enligt Landratsamt inte heller visat att de aktuella tesorterna hade saluförts för konsumtion inom Europeiska unionen i någon större utsträckning redan innan förordning nr 258/97 trädde i kraft den 15 maj 1997.

20. Mensch und Natur överklagade Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausens beslut av den 8 april 2003 hos Verwaltungsgericht München (förvaltningsdomstol i München), och gjorde därvid gällande att produkter som innehöll Stevia hade utvecklats sedan början av 1990-talet av bolagets föregångare och att mycket stora kvantiteter av produkten hade saluförts inom unionen före den 15 maj 1997 via postorderförsäljning och i hälsokostaffärer. Mensch und Natur hävdade vidare att beslut 2000/196 inte hade någon bindande verkan för bolaget.

21. Verwaltungsgericht München biföll överklagandet i dom av den 13 maj 2004.

22. Freistaat Bayern överklagade denna dom hos Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (förvaltningsdomstol i Bayern).

23. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof ansåg att vissa klargöranden angående tolkningen av unionsrätten var nödvändiga för att avgöra målet och beslutade därför att vilandeförklara detsamma och ställa följande frågor till domstolen:

24. Den nationella domstolen har ställt sina två frågor, vilka ska prövas i ett sammanhang, för att domstolen ska precisera rättsverkningarna av ett beslut att inte tillåta utsläppande på unionsmarknaden av en produkt som livsmedel eller livsmedelsingrediens. vilket kommissionen fattat med stöd av artikel 7 i förordning nr 258/97.

25. Enligt artikel 249 fjärde stycket EG ska [e]tt beslut … till alla delar vara bindande för dem som det är riktat till. Numera återfinns denna bestämmelse i artikel 288 fjärde stycket FEUF, där det föreskrivs att [e]tt beslut är till alla delar bindande. Om ett beslut anger till vem eller vilka det riktar sig, är det bindande endast för dessa.

26. Det förfarande som föreskrivs i förordning nr 258/97 är sådant att det även utesluter extensiva tolkningar i fråga om vilka personer ett beslut som fattas med stöd av denna rättsakt riktas till.

27. Härvid gäller å ena sidan att denna förordning endast är tillämplig på nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser i den mening som avses i artikel 1.2 däri. Denna kvalificering avgörs av huruvida dessa livsmedel eller livsmedelsingredienser konsumerats i någon större utsträckning eller ej inom unionen före nämnda förordnings ikraftträdande.

28. I artikel 1.3 i förordning nr 258/97 föreskrivs endast en möjlighet att i förekommande fall bestämma huruvida ett visst livsmedel eller en viss livsmedelsingrediens omfattas av tillämpningsområdet för nämnda förordning, enligt det kommittéförfarande som föreskrivs i artikel 13 i förordningen (se dom av den 15 januari 2009 i mål C-383/07, M-K Europa, REG 2009, s. I-115, punkt 40). Det åligger dock inte näringsidkaren att inleda det förfarande som avses i denna artikel 13 (domen i det ovannämnda målet M-K Europa, punkt 43).

29. Å andra sidan grundar sig ett beslut av kommissionen att inte tillåta utsläppande av en produkt på marknaden huvudsakligen på en persons ansökan om utsläppande på marknaden av den berörda produkten och de upplysningar som vederbörande lämnar, vilket framgår av artiklarna 4.1 och 6.1 i förordning nr 258/97.

30. Av lydelsen i beslut 2000/196 framgår inte med säkerhet att kommissionen prövade frågan huruvida den aktuella produkten hade konsumerats i någon större utsträckning eller ej inom unionen före förordningens ikraftträdande.

31. Däremot är medlemsstaterna – som är bundna av den skyldighet till lojalt samarbete som föreskrivs i artikel 10 EG, numera i artikel 4.3 FEU – skyldiga att iaktta förordning nr 258/97 och följaktligen tillse att inte ett nytt livsmedel eller en ny livsmedelsingrediens i den mening som avses i artikel 1.2 i förordningen, vilken i denna egenskap omfattas av förordningens tillämpningsområde, saluförs inom medlemsstaterna, utan konstaterande av den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten att det i enlighet med artikel 4 i förordningen inte behövs något tillstånd och, i förekommande fall, utan kommissionens tillstånd enligt artikel 7 däri.

32. Enligt artikel 7.3 i förordning nr 258/97 ska beslut som fattas med stöd av denna artikel offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning.

33. Under dessa förhållanden gäller följande. När myndigheterna i en medlemsstat har tillgång till upplysningar om att produkter saluförs i den medlemsstaten och att dessa produkters kännetecken förefaller motsvara kännetecknen hos de produkter som enligt kommissionen inte får släppas ut på unionsmarknaden, är nämnda myndigheter skyldiga att kontrollera omständigheterna för saluföringen med stöd av bestämmelserna i denna förordning och, i förekommande fall, hindra saluföringen av dessa produkter.

34. Myndigheternas uppgift består för det första i att bestämma huruvida den aktuella produkten utgör ett nytt livsmedel eller en ny livsmedelsingrediens, i den mening som avses i artikel 1.2 i förordning nr 258/97, genom att ge den berörda personen tillfälle att bevisa att denna produkt har saluförts i större utsträckning inom unionen innan förordningen trädde i kraft.

35. Om det därefter konstateras att produkten utgör ett nytt livsmedel eller en ny livsmedelsingrediens ska den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten vidta nödvändiga åtgärder för att bestämmelserna i förordning nr 258/97 verkligen tillämpas, vilket kan inbegripa ett föreläggande för den berörda personen att lämna in en ansökan i enlighet med artikel 4 i förordningen för att kunna fortsätta med saluföringen av nämnda produkt.

36. Mot bakgrund av det ovan redovisade ska de frågor som ställts besvaras enligt följande. Ett beslut av kommissionen med stöd av artikel 7 i förordning nr 258/97 att inte tillåta utsläppande på unionsmarknaden av ett livsmedel eller en livsmedelsingrediens är inte bindande för andra personer än den eller de personer till vilka beslutet är riktat. De behöriga myndigheterna i en medlemsstat är dock skyldiga att kontrollera huruvida en produkt som saluförs i denna medlemsstat, och vars kännetecken förefaller motsvara kännetecknen hos den produkt som var föremål för kommissionens beslut, utgör ett nytt livsmedel eller en ny livsmedelsingrediens i den mening som avses i artikel 1.2 i förordningen, och de är, i förekommande fall, skyldiga att ålägga den berörda personen att rätta sig efter bestämmelserna i nämnda förordning.

37. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: tyska.