Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 7 juni 2012

I mål C-27/11, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarien) genom beslut av den 27 december 2010, som inkom till domstolen den 17 januari 2011, i målet

DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Prechal samt domarna C. Toader (referent) och E. Jarašiūnas, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Nederländernas regering, genom C. Wissels och B. Koopman, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom R. Troosters och V. Savov, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Protokoll nr 7

Unionsrätten

Konventionen om kördiskvalifikationer

Samarbetsavtalet

Rambeslutet

Bulgarisk rätt

Civilprocesslagen

Vägtrafiklagen

Dekretet angående körkort med kontrollpoäng

Lag om administrativa överträdelser och administrativa straffavgifter

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Domstolens behörighet

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2 i protokoll nr 7 till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknat i Strasbourg den 22 november 1984 (nedan kallat protokoll nr 7), artiklarna 47 och 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad rättighetsstadgan) samt artiklarna 67 FEUF, 82 FEUF och 91.1 c FEUF, av konventionen om kördiskvalifikationer upprättad på grundval av artikel K.3 i fördraget om Europeiska unionen, vilken medlemsstaterna har rekommenderats att anta i rådets akt av den 17 juni 1998 (EGT C 216, s. 2) (nedan kallad konventionen om kördiskvalifikationer), av avtalet om samarbete i samband med förfaranden avseende vägtrafikbrott och verkställighet av härför ådömda böter, antaget den 28 april 1999 av den verkställande kommitté som inrättats genom konventionen om tillämpning av Schengenavtalet (EGT L 239, 2000, s. 428) (nedan kallat samarbetsavtalet), och av rådets rambeslut 2005/214/RIF av den 24 februari 2005 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff (EUT L 76, s. 16) (nedan kallat rambeslutet).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan den bulgariske medborgaren Anton Vinkov och Nachalnik Administrativno-nakazatelna deynost. Målet rör den bulgariska trafikpolisens beslut att ålägga Anton Vinkov böter på 20 BGN och att dra av flera kontrollpoäng från hans körkort.

3. I artikel 2 i protokoll nr 7, om rätt till överklagande i brottmål, föreskrivs följande:

4. I artikel 2 i konventionen om kördiskvalifikationer föreskrivs följande:

5. I artikel 3.1 i konventionen stadgas följande:

6. Enligt artikel 8.1 i konventionen ska denna underrättelse åtföljas av information om bland annat de tillämpliga bestämmelser i gärningsstaten som ligger till grund för kördiskvalifikationen, och om diskvalifikationens verkställighet.

7. I artikel 8.3 föreskrivs följande:

8. Artikel 2.1 i samarbetsavtalet har följande lydelse:

9. I artikel 6.1 i avtalet föreskrivs följande:

10. Enligt artikel 1 a i rambeslutet avses med beslut ett slutgiltigt beslut om bötesstraff för en fysisk eller juridisk person, om beslutet fattas … av en domstol i den utfärdande staten med avseende på en brottslig gärning enligt lagen i den utfärdande staten.

11. I artikel 4.1 i rambeslutet föreskrivs att ett sådant beslut om straff får översändas till de behöriga myndigheterna i en medlemsstat där den fysiska eller juridiska person mot vilken beslutet har meddelats har egendom eller inkomst, normalt är bosatt eller, när det gäller en juridisk person, har sitt säte.

12. I artikel 5.1 i rambeslutet stadgas att beslut om överträdelser av vägtrafikbestämmelserna skall enligt detta rambeslut medföra erkännande och verkställighet … utan kontroll av dubbel straffbarhet, om de är straffbara i den utfärdande staten enligt den utfärdande statens lagstiftning.

13. I artikel 20.3 i rambeslutet föreskrivs därför följande:

14. I artikel 628.1 i civilprocesslagen föreskrivs följande:

15. Enligt artikel 629 i civilprocesslagen är högsta instans skyldig att begära ett förhandsavgörande som avser tolkning när detta är nödvändigt för att döma i saken. Om fråga är om giltighet, är samtliga domstolar skyldiga att begära ett förhandsavgörande från domstolen.

16. I artikel 157.4 i vägtrafiklagen föreskrivs följande:

17. I enlighet med artikel 157.5 kan den som förlorar rätten att köra genomgå ett prov sex månader efter det att körkortet lämnats in, för att på nytt få rätt att köra.

18. Bland de i artikel 171 i vägtrafiklagen förtecknade administrativa tvångsåtgärder som är tillämpliga för att säkerställa trafiksäkerheten anges återkallelse av körkort när körkortsinnehavaren inte uppfyller sina skyldigheter enligt artikel 157.4.

19. I artikel 189.5 i vägtrafiklagen föreskrivs följande:

20. I artikel 2.1 i dekret nr IЗ–1959 av den 27 december 2007 om fastställande av det högsta antal kontrollpoäng som en förare av motorfordon inledningsvis kan tilldelas, villkor och regler för avdrag av poäng och om förteckningen över de överträdelser av trafikregler som föranleder att kontrollpoäng dras av, föreskrivs följande:

21. Artikel 3.1 och 3.2 i dekretet har följande lydelse:

22. I artikel 4.2 i dekretet stadgas följande:

23. I artikel 63.1 och 63.2 i lagen om administrativa överträdelser och administrativa straffavgifter (Zakon za administrativnite narusheniya i nakazaniya) föreskrivs följande:

24. Anton Vinkov orsakade skador på ett annat fordon när han backade med sin bil på en parkeringsplats i Sofia (Bulgarien).

25. Med anledning av olyckan slog Nachalnik Administrativno-nakazatelna deynost v otdel Patna politsiya na Stolichna direktsiya na vatreshnite raboti (chefen för administrativa ingripanden inom trafikpolisen på huvudstadens direktion för inrikesfrågor) i ett beslut fast att Anton Vinkov hade vållat en mindre allvarlig trafikolycka. Genom beslutet påfördes han böter med 20 BGN och fråntogs fyra kontrollpoäng från sitt körkort.

26. Anton Vinkov överklagade beslutet till Sofiyski rayonen sad (distriktsdomstol i Sofia), som avvisade överklagandet genom beslut. Distriktsdomstolen fann med stöd av tillämpliga bestämmelser, bland annat artikel 189.5 i vägtrafiklagen, att ett beslut om böter som understiger 50 BGN inte kan överklagas.

27. Anton Vinkov överklagade beslutet till Administrativen sad Sofia-grad (förvaltningsdomstol i Sofia), som enligt artikel 63 i vägtrafiklagen är högsta instans för mål beträffande beslut om böter.

28. Administrativen sad Sofia-grad har i sitt beslut om hänskjutande påpekat att det följer av tillämpliga nationella bestämmelser – såsom Varhoven administrativen sad (högsta förvaltningsdomstolen) har tolkat dem – att talan mot beslut om att dra av kontrollpoäng från körkortet kan avvisas om det inte finns något berättigat intresse av att få saken prövad. Enligt praxis från Varhoven administrativen sad definieras avdrag av kontrollpoäng från körkortet i bulgarisk lagstiftning varken som en självständig administrativ sanktion eller som en administrativ tvångsåtgärd, utan som en åtgärd som polisen – som endast har en normbunden behörighet på området – ska vidta direkt. Ett beslut om en sådan sanktion, vilket fattas som en följd av brott mot vägtrafiklagstiftningen, kan överklagas endast om beslutet dessutom påför böter som överstiger 50 BGN.

29. Administrativen sad Sofia-grad har emellertid understrukit att för det fall samtliga kontrollpoäng dras av från körkortet – vilket kan ske genom flera beslut om avdrag som inte kan överklagas – fråntas föraren i enlighet med artikel 157.4 i vägtrafiklagen automatiskt rätten att köra och måste lämna in sitt körkort till behöriga nationella myndigheter.

30. Med beaktande av dessa omständigheter undrar Administrativen sad Sofia-grad om unionsbestämmelserna på området med frihet, säkerhet och rättvisa – som bland annat slår fast principen om ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden (nedan kallad principen om ömsesidigt erkännande) – och unionsbestämmelser på transportområdet utgör hinder för tillämpningen av bulgarisk lagstiftning, enligt vilken beslut om att dra av kontrollpoäng från körkort inte kan överklagas.

31. Administrativen sad Sofia-grad har påpekat att myndighetsbeslut att påföra en sådan sanktion som den i det nationella målet betraktas som ett domstolsavgörande enligt fast praxis från nationella domstolar och bulgarisk doktrin. De organ som antar sådana beslut fungerar nämligen som domstolar, även om de inte ingår i domstolssystemet.

32. Vad avser unionsrätten har Administrativen sad Sofia-grad påpekat att artikel 6.1 i samarbetsavtalet och artikel 8.3 i konventionen om kördiskvalifikationer föreskriver att en medlemsstat får vägra att erkänna en annan medlemsstats beslut om straff för brott mot vägtrafiklagstiftningen när det saknas möjlighet att överklaga i medlemsstaten.

33. Administrativen sad Sofia-grad har understrukit att avtalet och konventionen inte är tillämpliga i Bulgarien, eftersom avtalet inte återfinns bland de rättsakter i Schengenregelverket som är bindande för Republiken Bulgarien, och att konventionen ännu inte trätt i kraft. De ovannämnda bestämmelserna bör emellertid anses uttrycka en internationell sedvanerättslig regel och bör enligt domstolens praxis sålunda vara tillämpliga på ett beslut som det i det nationella målet. I detta hänseende har Administrativen sad Sofia-grad hänvisat till domstolens dom av den 24 november 1992 i mål C-286/90, Poulsen och Diva Navigation (REG 1992, s. I-6019; svensk specialutgåva, volym 13, s. I-189).

34. Administrativen sad Sofia-grad har dessutom erinrat om att det bland annat i artikel 20.1 i rambeslutet föreskrivs att beslut om straff som inte kan överklagas till en brottmålsdomstol inte behöver erkännas. Eftersom den aktuella bulgariska lagstiftningen enligt Administrativen sad Sofia-grad avviker från de nationella bestämmelser genom vilka rambeslutet har införlivats, undrar den domstolen således om ett sådant avsteg är tillåtet och, om frågan besvaras jakande, om det borde tolkas restriktivt.

35. Vad gäller Administrativen sad Sofia-grads behörighet att ställa en fråga om tolkningen av rambeslutet, har den domstolen påpekat att den är sista instans i det nationella målet. Även om Republiken Bulgarien inte har avgett någon uttrycklig förklaring om att den godtar domstolens behörighet avseende förhandsavgöranden, i den mening som avses i artikel 35.2 EU, anser Administrativen sad Sofia-grad att artikel 628 i civilprocesslagen, som trädde i kraft den 24 juli 2007 och i vilken artikel det föreskrivs att nationella domstolar som dömer i sista instans är behöriga att begära ett förhandsavgörande, bör tolkas som ett underförstått godtagande av domstolens behörighet, i den mening som avses i artikel 35 EU.

36. Vad beträffar bestämmelserna i EUF-fördraget om området med frihet, säkerhet och rättvisa, har den hänskjutande domstolen angett att det följer av artiklarna 67.1 FEUF och 82.1 FEUF att principen om ömsesidigt erkännande, som det straffrättsliga samarbetet vilar på, enbart kan tillämpas om de grundläggande rättigheterna och således rätten till ett effektivt rättsmedel i artiklarna 47 och 48 i rättighetsstadgan samt i artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen) iakttas.

37. I detta hänseende har Administrativen sad Sofia-grad erinrat om att Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, i sin dom Öztürk mot Tyskland av den 21 februari 1984 (serie A nr 73), fann att artikel 6 i Europakonventionen inte utgör hinder för avkriminaliseringen av sådana ringa förseelser som dem som är i fråga i det nationella målet, men att påföljderna för förseelserna omfattas av artikeln när de behåller sin karaktär av straff. I förevarande fall har Administrativen sad Sofia-grad angett att det visserligen hade varit möjligt att tillämpa undantaget från rätten till domstolsprövning i artikel 2.2 i protokoll nr 7 vad avser påföljderna för ringa överträdelser av vägtrafiklagstiftningen, men att det enligt bulgarisk rätt inte är möjligt att beteckna en sådan gärning som den i det nationella målet som mindre grov. I enlighet med artikel 189.5 i vägtrafiklagen är det bötesbelopp som påförs nämligen det enda kriteriet för att fastställa om ett beslut att påföra böter är att hänföra till en allvarlig gärning och, därmed, kan bli föremål för ett överklagande. Kriteriet beaktar emellertid inte de rättsliga följderna av att kontrollpoäng dras av från körkortet, vilket kan innebära att föraren fråntas rätten att köra.

38. Slutligen har Administrativen sad Sofia-grad hänvisat till vissa unionsbestämmelser på området för den gemensamma transportpolitiken. Den har angett att det är förbjudet enligt unionsrätten att påföra påföljder som inte är proportionerliga till de begångna gärningarnas allvar, om påförandet hindrar den fria rörligheten, även om den gemensamma transportpolitiken är ett område där unionen och medlemsstaterna har delade befogenheter och även om straffprocessbestämmelserna, såsom de avseende straff för brott mot vägtrafiklagstiftningen, i princip omfattas av medlemsstaternas befogenheter.

39. Mot bakgrund av det ovan angivna beslutade Administrativen sad Sofia-grad att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till domstolen:

40. Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor för att få klarhet i huruvida artiklarna 67 FEUF, 82 FEUF och 91.1 c FEUF samt sekundärrättsakter på området med frihet, säkerhet och rättvisa ska tolkas så, att de utgör hinder för tillämpningen av nationell lagstiftning, såsom den som är tillämplig i Bulgarien, enligt vilken det inte är möjligt att överklaga ett beslut om straff för brott mot vägtrafiklagstiftningen, som kvalificerats som mindre grova, även när dessa beslut inte enbart innebär att böter med ett mindre belopp påförs, utan även att kontrollpoäng dras av från körkortet.

41. Domstolen konstaterar att alla de bestämmelser i EUF-fördraget som den nationella domstolen har begärt tolkning av enbart riktar sig till unionsinstitutionerna och ingen av dem avser systemet för påföljder och sanktioner för brott mot vägtrafiklagstiftningen. Dessa bestämmelser är således inte tillämpliga i målet vid den nationella domstolen.

42. Artikel 67 FEUF inleder nämligen kapitel 1, med rubriken Allmänna bestämmelser, i avdelning V i EUF-fördraget om området med frihet, säkerhet och rättvisa. Artikeln slår fast föremålet för, syftet med och de grundläggande bestämmelserna för unionsinstitutionernas handlingar, vilka syftar till att förverkliga detta område fullt ut. I artikel 82 FEUF, som återfinns i kapitel 4 i samma avdelning och som avser det straffrättsliga samarbetet, föreskrivs även de åtgärder som unionslagstiftaren ska vidta för att uppnå ett fullständigt samarbete mellan medlemsstaterna på straffrättens område, och fastslås att detta samarbete ska bygga på principen om ömsesidigt erkännande.

43. Vad avser artikel 91 FEUF, som finns under avdelning VI i EUF-fördraget och rör transporter, föreskriver den i punkt 1 de åtgärder som unionsinstitutionerna ska vidta för att införa en gemensam transportpolitik. I artikeln föreskrivs inget om straff för brott mot vägtrafiklagstiftningen.

44. Såsom framgår av domstolens fasta praxis är den inte behörig att meddela ett förhandsavgörande när den tolkning av bestämmelserna i unionsrätten som den nationella domstolen har begärt inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten vid den nationella domstolen och när de nämnda bestämmelserna inte kan tillämpas i det nationella målet (se, bland annat, dom av den 1 oktober 2009 i mål C-567/07, Woningstichting Sint Servatius, REG 2009, s. I-9021, punkt 43, och av den 22 december 2010 i mål C-245/09, Omalet, REU 2010, s. I-1377, punkt 11).

45. Begäran om förhandsavgörande ska således avvisas i den del den avser artiklarna 67 FEUF, 82 FEUF och 91.1 c FEUF.

46. Vad avser sekundärrättsakterna har den hänskjutande domstolen i skälen till sitt beslut hänvisat till samarbetsavtalet, konventionen om kördiskvalifikationer och rambeslutet.

47. I detta hänseende ska det emellertid erinras om att dessa rättsakter har sin rättsliga grund i bestämmelserna i avdelning VI i EU-fördraget, i dess lydelse före Lissabonfördraget.

48. Såsom framgår av artikel 35.1 EU och 35.2 EU, är domstolen behörig att meddela ett förhandsavgörande rörande tolkningen av rambeslut samt av beslut och konventioner som har upprättats i enlighet med nämnda avdelning endast om den berörda medlemsstaten har förklarat att den godtar denna behörighet.

49. Republiken Bulgarien har inte avgett en sådan förklaring. En nationell bestämmelse såsom den i artikel 628.1 i civilprocesslagen, som den hänskjutande domstolen hänvisar till och vilken bestämmelse för övrigt återger lydelsen i artikel 267 FEUF, kan inte under några omständigheter likställas med en sådan förklaring.

50. Det framgår dessutom av artikel 10 i protokoll nr 36 om övergångsbestämmelser, som utgör bilaga till EUF-fördraget, när det gäller sådana unionsakter på området polissamarbete och straffrättsligt samarbete som har antagits före dagen för Lissabonfördragets ikraftträdande, att domstolens befogenheter enligt nämnda avdelning VI i EU-fördraget, i den lydelse som var i kraft före ikraftträdandet av Lissabonfördraget, ska vara oförändrade under en period om fem år från denna dag, också när de har godkänts enligt artikel 35.2 i nämnda fördrag.

51. Mot denna bakgrund saknar domstolen behörighet att meddela det förhandsavgörande som den hänskjutande domstolen har begärt, i den mån begäran avser samarbetsavtalet, konventionen om kördiskvalifikationer och rambeslutet.

52. Administrativen sad Sofia-grad har i skälen för beslutet om hänskjutande även angett principen om ömsesidigt erkännande av en annan medlemsstats beslut om överträdelser av vägtrafikbestämmelserna när den drog sin slutsats att unionsrätten utgör hinder för tillämpningen av en nationell lagstiftning som inte gör det möjligt att överklaga beslut om avdrag av kontrollpoäng från körkort.

53. Därvid räcker det emellertid att ange att en sådan princip, även hypotetiskt sett, endast avser gränsöverskridande förfaranden om erkännande och verkställande av ett beslut i en annan medlemsstat än i den som beslutet har meddelats.

54. I förevarande fall rör målet vid den nationella domstolen rent interna förhållanden. Det avser nämligen en person som bor i Republiken Bulgarien och som har angripit bulgariska myndigheters beslut om straff efter en trafikolycka i samma medlemsstat. En tolkning om principen om ömsesidigt erkännande saknar således betydelse för utgången i målet.

55. Den hänskjutande domstolen undrar dessutom om unionsrätten utgör hinder för tillämpningen av de bulgariska bestämmelser som är i fråga i den nationella domstolen i den mån de innebär ett åsidosättande av rätten till effektivt rättsmedel i artikel 6 i Europakonventionen samt i artiklarna 47 och 48 i rättighetsstadgan.

56. Det framgår härvid av fast rättspraxis att de krav som följer av skyddet för de grundläggande rättigheterna binder medlemsstaterna när de tillämpar unionsrätten (se beslut av den 12 november 2010 i mål C-339/10, Asparuhov Estov m.fl., REU 2010, s. I-11465, punkt 13, av den 1 mars 2011 i mål C-457/09, Chartry, REU 2011, s. I-819, punkt 25, och av den 14 december 2011 i de förenade målen C-483/11 och C-484/11, Boncea m.fl., punkt 29).

57. Det föreskrivs dessutom i artikel 51.1 i rättighetsstadgan att bestämmelserna i denna riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten, och – enligt artikel 6.1 FEU som tilldelar rättighetsstadgan samma rättsliga värde som fördragen – att rättighetsstadgan inte utökar unionens befogenheter på något sätt.

58. I samband med en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF ska domstolen således – när den nationella lagstiftningen omfattas av unionsrättens tillämpningsområde – lämna samtliga tolkningsfakta som är nödvändiga för att den nationella domstolen ska kunna avgöra dessa bestämmelsers förenlighet med de grundläggande rättigheterna såsom de framgår i synnerhet av rättighetsstadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 maj 1997 i mål C-299/95, Kremzow, REG 1997, s. I-2629, punkt 15, och av den 15 november 2011 i mål C-256/11, Dereci m.fl., REU 2011, s. I-11315, punkt 72).

59. I förevarande fall framgår det inte av beslutet om hänskjutande att den nationella lagstiftningen utgör en åtgärd för att tillämpa unionsrätten eller att beslutet på annat sätt anknyter till unionsrätten. Domstolen saknar följaktligen behörighet att besvara förevarande begäran om förhandsavgörande i den mån den avser den grundläggande rätten till ett effektivt rättsmedel (se beslutet i de ovannämnda målen Asparuhov Estov m.fl., punkt 14, Chartry, punkterna 25 och 26, och Boncea m.fl., punkt 34).

60. Det följer av det ovan anförda att den begäran om förhandsavgörande som Administrativen sad Sofia-grad har framställt ska avvisas.

61. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: bulgariska.