Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 27 september 2012
I mål C-179/11, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Frankrike) genom beslut av den 7 april 2011, som inkom till domstolen den 18 april 2011, i målet
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.-C. Bonichot samt domarna A. Prechal, K. Schiemann, L. Bay Larsen (referent) och E. Jarašiūnas, generaladvokat: E. Sharpston, justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 mars 2012,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Cimade, genom P. Peugeot, företagets direktör, och P. Spinosi, avocat, Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI), genom P. Peugeot och C. Pouly, avocat, Frankrikes regering, genom G. de Bergues, J.-S. Pilczer och B. Beaupère-Manokha, samtliga i egenskap av ombud, Tjeckiens regering, genom M. Smolek och J. Vláčil, båda i egenskap av ombud, Greklands regering, genom M. Michelogiannaki och L. Kotroni, båda i egenskap av ombud, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av C. Gerardis, avvocato dello Stato, Polens regering, genom M. Szpunar, i egenskap av ombud, Schweiz regering, genom J. de Watteville, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom M. Condou-Durande, i egenskap av ombud,
och efter att den 15 maj 2012 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätten
Direktiv 2003/9
Förordning (EG) nr 343/2003
Direktiv 2005/85/EG
Förordning (EG) nr 1560/2003
Beslut nr 573/2007/EG
Fransk rätt
Lagen om utlänningars inresa och vistelse samt om asylrätt
Lagen om socialt arbete och familjer
Lagen om arbete
Cirkuläret av den 3 november 2009
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den andra frågan
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (EGT L 31, s. 18), och särskilt direktivets tillämpningsområde.
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Cimade och Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI), å ena sidan, och ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration (inrikesministern och tillika ministern för utomeuropeiska områden, för lokala och regionala myndigheter och för invandring), å andra sidan. Målet gäller lagenligheten av ett interministeriellt cirkulär av den 3 november 2009 om ett tillfälligt väntebidrag (nedan kallat cirkuläret av den 3 november 2009).
3. Skälen 5, 7 och 8 i direktiv 2003/9 har följande lydelse:
4. Syftet med direktiv 2003/9 är enligt artikel 1 att fastställa miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna.
5. I artikel 2 i direktivet, som har rubriken Definitioner, föreskrivs följande:
6. Under rubriken Räckvidd föreskrivs följande i artikel 3.1 i direktiv 2003/9:
7. Under rubriken Allmänna bestämmelser om materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård föreskrivs följande i artikel 13.1 i direktiv 2003/9:
8. Artikel 16 i samma direktiv, med rubriken Inskränkning eller indragning av mottagningsvillkoren, har följande lydelse:
9. I artikel 1 i rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, s. 1) föreskrivs följande:
10. I artikel 2 i samma förordning definieras begreppen asylansökan, sökande eller asylsökande. Definitionernas innehåll är i huvudsak identiskt med det som gäller för samma begrepp i direktiv 2003/9. I artikel 2 definieras dessutom följande uttryck:
11. Artikel 3 i förordning nr 343/2003 ingår i dess kapitel II, med rubriken Allmänna principer. I artikelns punkt 1 föreskrivs följande:
12. Artikel 4, som också återfinns i kapitel II i samma förordning, har följande lydelse:
13. I kapitel V i förordning nr 343/2003 föreskrivs detaljerade regler för övertagande och återtagande av den asylsökande. I artikel 16 i förordningen föreskrivs följande:
14. I artikel 17 i nämnda förordning stadgas vilka förfaranden som ska tillämpas för att anmoda en medlemsstat att överta den asylsökande. Artikel 17.1 och 17.2 har följande lydelse:
15. I artikel 18 i samma förordning föreskrivs följande:
16. I artikel 19 i förordning nr 343/2003 föreskrivs frister för att genomföra överföringen av den asylsökande. Artikeln har följande lydelse:
17. Villkoren för att återta en asylsökande fastställs i artikel 20 i nämnda förordning. I artikeln föreskrivs de uppgifter som en framställan om återtagande ska innehålla, villkoren för att besvara framställan, svarsfristen och på vilket sätt överföringen av den asylsökande ska äga rum.
18. Skäl 29 i rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (EUT L 326, s. 13) har följande lydelse:
19. I artikel 2 i nämnda direktiv definieras begreppen asylansökan och sökande eller asylsökande. Innehållet motsvarar i huvudsak innehållet i definitionen av samma begrepp i direktiv 2003/9 och förordning nr 343/2003. I artikel 2 k ges dessutom följande definition:
20. I kapitel II i direktiv 2005/85, med rubriken Grundläggande principer och garantier, ingår artikel 7 med rubriken Rätt att stanna kvar i medlemsstaten under prövningen av ansökan. I artikel 7.1 föreskrivs följande:
21. I artikel 35 i samma direktiv föreskrivs följande:
22. I artikel 8, med rubriken Samarbete vid överföring, i kommissionens förordning (EG) nr 1560/2003 av den 2 september 2003 om tillämpningsföreskrifter till förordning nr 343/2003 (EUT L 222, s. 3) föreskrivs följande:
23. Skäl 13 i Europaparlamentets och rådets beslut nr 573/2007/EG av den 23 maj 2007 om inrättande av Europeiska flyktingfonden för perioden 2008–2013 som en del av det allmänna programmet Solidaritet och hantering av migrationsströmmar och om upphävande av rådets beslut 2004/904/EG (EUT L 144, s. 1) har följande lydelse:
24. Artikel 2 i beslut nr 573/2007, med rubriken Fondens allmänna mål, har följande lydelse:
25. Artikel 3 i nämnda beslut har rubriken Stödberättigande åtgärder i medlemsstaterna. Artikel 3.1 har följande lydelse:
26. Enligt artikel L.723-1 i lagen om utlänningars inresa och vistelse samt om asylrätt (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) (nedan kallad Ceseda) gäller följande:
27. Artikel L.741-4 i nämnda lag har följande lydelse:
28. Artikel L. 742-1 i Ceseda har följande lydelse:
29. I artikel L.348-1 i lagen om socialt arbete och familjer (Code de l’action sociale et des familles) föreskrivs att utlänningar som har beviljats uppehållstillstånd enligt artikel L.742-1 i [Ceseda] har på begäran rätt till socialt bistånd för att inkvarteras i en mottagningsanläggning.
30. Artikel L.5423-8 i lagen om arbete (code du travail) föreskriver följande:
31. Enligt artikel L.5423-9 i denna lag gäller följande:
32. Artikel L.5423-11 i samma lag har följande lydelse:
33. Cirkuläret av den 3 november 2009 avser mottagare av tillfälligt väntebidrag och lyder som följer i den första delen:
34. Den 26 januari 2010 väckte CIMADE och GISTI talan vid Conseil d’État med yrkande om att cirkuläret av den 3 november 2009 skulle ogiltigförklaras. De gjorde gällande att cirkuläret strider mot syftet med direktiv 2003/9, eftersom det utesluter asylsökande från tillfälligt väntebidrag då Republiken Frankrike med tillämpning av förordning nr 343/2003 anmodar en annan medlemsstat som Frankrike anser ansvarig för de berörda asylsökandenas ansökningar att överta eller återta dem.
35. Conseil d’État ansåg att målet fordrar en tolkning av relevanta unionsrättsliga bestämmelser och beslutade därför att vilandeförklara målet och att hänskjuta följande tolkningsfrågor till domstolen:
36. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i om en medlemsstat, som emottagit en asylansökan vid sin gräns eller på sitt territorium, är skyldig att bevilja de minimivillkor för mottagande av asylsökande som fastställs i direktiv 2003/09 även för en asylsökande beträffande vilken nämnda medlemsstat, med tillämpning av förordning nr 343/2003, beslutat att anmoda en annan medlemsstat att överta eller återta i egenskap av medlemsstat med ansvar för att pröva asylansökan.
37. Domstolen påpekar inledningsvis att tillämpningsområdet för direktiv 2003/9 definieras i artikel 3 däri. Enligt artikel 3 ska direktivet tillämpas på alla tredjelandsmedborgare och statslösa personer som lämnar in en asylansökan vid gränsen till eller på en medlemsstats territorium, så länge de får uppehålla sig på territoriet i egenskap av asylsökande.
38. Det första villkoret som ska vara uppfyllt för att direktiv 2003/9 ska vara tillämpligt är således att en asylansökan har lämnats in vid gränsen till eller på en medlemsstats territorium. I detta avseende föreskrivs i artikel 2 b i samma direktiv att med asylansökan avses en ansökan från en tredjelandsmedborgare eller statslös person som kan betraktas som en begäran om internationellt skydd av en medlemsstat enligt Genèvekonventionen och att [e]n ansökan om internationellt skydd skall antas vara en asylansökan, om inte en tredjelandsmedborgare eller statslös person uttryckligen begär någon annan typ av skydd som det kan ansökas om i särskild ordning. Definitionen av asylansökan i artikel 2 c i förordning nr 343/2003 är i allt väsentligt identisk med ovannämnda definition.
39. Vad gäller den period under vilken de materiella mottagningsvillkoren – inbegripet inkvartering, mat och kläder samt en dagpenning – ska tillhandahållas de asylsökande så föreskrivs det i artikel 13.1 i direktiv 2003/9 att perioden börjar då de lämnar in sin asylansökan.
40. Vidare följer det av artiklarna 2 och 3 i direktiv 2003/9 att det endast föreskrivs en kategori asylsökande som omfattar tredjelandsmedborgare och statslösa personer som lämnar in en asylansökan. Direktivet innehåller inga bestämmelser om att en asylansökan endast kan anses inlämnad om den tillställts myndigheterna i den medlemsstat som är ansvarig för att pröva ansökan.
41. En sådan tolkning styrks även av artikel 4.1 i förordning nr 343/2003, enligt vilken förfarandet för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret enligt samma förordning inleds när en asylansökan första gången lämnas in i en medlemsstat. Bestämmelsen medför med nödvändighet att en asylansökan är inlämnad innan förfarandet för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret har påbörjats.
42. Tolkningen av bestämmelserna i direktiv 2003/9 ska även ske mot bakgrund av dess allmänna systematik och syfte samt, i enlighet med vad som sägs i skäl 5 i direktivet, i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i bland annat stadgan. Direktivet syftar enligt samma skäl särskilt till att säkerställa full respekt för den mänskliga värdigheten samt till att främja tillämpningen av artiklarna 1 och 18 i stadgan.
43. Kraven är således inte bara tillämpliga på asylsökande som befinner sig på den ansvariga medlemsstatens territorium i väntan på dess avgörande angående asylansökan, utan även på asylsökande som väntar på att den medlemsstat fastställs som är ansvarig för prövningen av ansökan.
44. Det kan inte med framgång hävdas att miniminormerna för mottagande av asylsökande inte är tillämpliga på dem som berörs av förfarandet för att fastställa den ansvariga medlemsstaten med motiveringen att förfarandet är snabbt. Det följer nämligen av artiklarna 17 och 18 i förordning nr 343/2003 att det vid ett normalt förfarande kan förflyta fem månader mellan tidpunkten då asylansökan ingavs och tidpunkten då den anmodade medlemsstaten avgör framställan om övertagande av den asylsökande. Härtill kommer den tid som krävs för att genomföra överföringen. Fristen härför är enligt artikel 19 i nämnda förordning vanligtvis sex månader efter det att framställan om övertagande godtogs.
45. Förfarandet i förordning nr 343/2003 kan i vissa fall utmynna i att den asylsökande aldrig överförs till den anmodade medlemsstaten, utan stannar kvar i den medlemsstat där han eller hon lämnat in sin asylansökan. De tidsfrister som fastställs i artiklarna 17–20 i den förordningen gäller endast då den anmodade medlemsstaten har godtagit att överta eller återta den asylsökande eller inte har besvarat den anmodande medlemsstatens framställan. För det fall den anmodade medlemsstaten ger ett nekande svar föreskrivs i de berörda bestämmelserna endast ett frivilligt samrådsförfarande. I sådana fall kan den asylsökandes tillfälliga vistelse i den anmodande medlemsstaten utsträckas till en mycket lång period. Att inte låta de asylsökande som berörs av förfarandet för att fastställa den ansvariga medlemsstaten komma i åtnjutande av miniminormer för mottagande av asylsökande finner således inget stöd i förfarandets längd.
46. Det andra villkoret för att direktiv 2003/9 ska vara tillämpligt är att de asylsökande får uppehålla sig på den berörda medlemsstatens territorium i egenskap av asylsökande. Den franska regeringen kan därför inte med framgång hävda, att – då det i skäl 29 i direktiv 2005/85 klart och tydligt slås fast att förfaranden som omfattas av förordning nr 343/2003 inte omfattas av sistnämnda direktivs tillämpningsområde – den rätt som en asylsökande ges i artikel 7.1 i direktivet att stanna i medlemsstaten under handläggningsförfarandet inte kan tillämpas på den sökande då han eller hon berörs av det förfarande som föreskrivs i denna förordning för att fastställa den ansvariga medlemsstaten.
47. Enligt artikel 2 k i direktiv 2005/85 ska uttrycket stanna kvar i medlemsstaten förstås som att stanna kvar på den medlemsstats territorium där asylansökan håller på att prövas eller där asylansökan har lämnats in, inbegripet vid gränsen eller i denna medlemsstats transitzoner.
48. Domstolen finner följaktligen att asylsökanden får stanna såväl på den medlemsstats territorium där asylansökan prövas som på den medlemsstats territorium där ansökan lämnades in, vilket föreskrivs i artikel 3.1 i direktiv 2003/9.
49. Nämnda tolkning ändras inte av skäl 29 i direktiv 2005/85, vilket endast hänvisar till att de förfaranden som fastställs i direktivet för att bevilja eller återkalla flyktingstatus i medlemsstaterna skiljer sig från de förfaranden som inrättas i förordning nr 343/2003 för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan.
50. Den första frågan ska följaktligen besvaras enligt följande. Direktiv 2003/09 ska tolkas så, att en medlemsstat som emottagit en asylansökan är skyldig att bevilja de minimivillkor för mottagande av asylsökande som fastställs i direktiv 2003/09 även för en asylsökande beträffande vilken nämnda medlemsstat, med tillämpning av förordning nr 343/2003, beslutat att anmoda en annan medlemsstat att överta eller återta i egenskap av medlemsstat med ansvar för att pröva asylansökan.
51. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i när skyldigheten upphör för en medlemsstat som emottagit en asylansökan att bevilja de minimivillkor för mottagande som fastställs i direktiv 2003/09 för en asylsökande beträffande vilken nämnda medlemsstat, med tillämpning av förordning nr 343/2003, beslutat att anmoda en annan medlemsstat att överta eller återta i egenskap av medlemsstat med ansvar för att pröva vederbörandes asylansökan. Vidare önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i vilken medlemsstat som ska stå för kostnaderna för att bevilja minimivillkoren för mottagande.
52. Vad gäller varaktigheten av skyldigheten att bevilja minimivillkor för mottagande, erinrar domstolen för det första om att den personkategori som direktiv 2003/9 är tillämpligt på omfattar – såsom påpekats i punkterna 37 och 38 i denna dom – alla asylsökande så snart de inlämnat en asylansökan för första gången i en medlemsstat.
53. Domstolen påpekar för det andra att en sökande eller asylsökande enligt artikel 2 c i direktiv 2003/9 och artikel 2 d i förordning nr 343/2003 är en tredjelandsmedborgare eller statslös person som har lämnat in en asylansökan som inte har slutligt avgjorts. Den sökande behåller således sin ställning som asylsökande i den mening som avses i detta direktiv så länge ett definitivt avgörande inte har fattats.
54. Det följer för det tredje av artiklarna 17–19 i förordning nr 343/2003 att enbart en framställan från den medlemsstat som emottagit en asylansökan om att en annan medlemsstat ska överta den sökande inte innebär att den anmodande statens prövning av ansökan upphör. Även i de fall då den anmodade medlemsstaten godtar att överta den sökande är det nämligen inte desto mindre så att ansvaret för att pröva asylansökan enligt artikel 19.4 åligger den medlemsstat som mottog asylansökan, om överföringen inte sker inom sex månader. För det fall den anmodade medlemsstaten ger ett nekande svar föreskrivs i de aktuella bestämmelserna – såsom påpekats i punkt 45 i denna dom – endast ett frivilligt samrådsförfarande. I ett sådant fall är det inte uteslutet att den asylsökande stannar i den anmodande medlemsstaten.
55. Det ovan anförda innebär att varken en medlemsstats beslut att anmoda en annan medlemsstat som den förstnämnda staten anser ansvarig för prövningen av asylansökan att överta den asylsökande, eller den anmodade medlemsstatens godkännande att överta den asylsökande, utgör ett definitivt beslut enligt direktiv 2003/9. Härav följer att endast en faktisk överföring av den asylsökande från den anmodande medlemsstaten innebär att nämnda stat avslutar prövningen av asylansökan. Det härmed sammanhängande ansvaret att bevilja minimivillkor för mottagande upphör samtidigt.
56. Den allmänna systematiken och syftet med direktiv 2003/9 samt iakttagande av grundläggande rättigheter, i synnerhet kravet i artikel 1 i stadgan att människans värdighet ska respekteras och skyddas, utgör – vilket domstolen påpekat i punkterna 42–45 i denna dom – hinder mot att en asylsökande fråntas skydd för de miniminormer som föreskrivs i detta direktiv, även under en tillfällig period efter det att en asylansökan ingetts och innan vederbörande faktiskt överförts till den ansvariga medlemsstaten.
57. Det är endast i de fall som räknas upp i artikel 16 i direktiv 2003/9 som de mottagningsvillkor som föreskrivs i direktivet kan begränsas eller återkallas i en situation då den asylsökande inte respekterar de mottagningsregler som den berörda medlemsstaten uppställt.
58. Härav följer att skyldigheten för en medlemsstat, som emottagit en asylansökan vid sin gräns eller på sitt territorium, att bevilja de minimivillkor som fastställs i direktiv 2003/09 för en asylsökande beträffande vilken nämnda medlemsstat, med tillämpning av förordning nr 343/2003, beslutat att anmoda en annan medlemsstat att överta eller återta i egenskap av medlemsstat med ansvar för att pröva asylansökan upphör först då den sökande faktiskt överförs av den anmodande medlemsstaten.
59. Vad gäller frågan om vilken medlemsstat som ska bära kostnaden för att bevilja dessa minimivillkor, påpekar domstolen att kostnaden för de krav som följer av nödvändigheten för en medlemsstat att följa unionsrätten normalt sett åligger den medlemsstat som är skyldig att uppfylla dessa krav. I ett mål som det som är aktuellt vid den hänskjutande domstolen är det den medlemsstat som är skyldig att garantera de minimivillkor för mottagande som föreskrivs i direktiv 2003/9, i enlighet med vad som sägs i föregående punkt, såvida inte något annat föreskrivs i unionslagstiftningen. I avsaknad av bestämmelser med motsatt innehåll i såväl direktiv 2003/9 som förordning nr 343/2003, finner domstolen att kostnaden för att tillhandahålla dessa minimivillkor åligger den medlemsstat på vilken skyldigheten ankommer.
60. Vidare konstaterar domstolen att för att möta nödvändigheten av att fördela ansvaret rättvist mellan medlemsstaterna såvitt avser den ekonomiska bördan för att genomföra den gemensamma asyl- och invandringspolitiken – en nödvändighet som kan uppkomma framför allt vid stora migrationsströmmar – så föreskriver Europeiska flyktingfonden, som inrättades genom beslut nr 573/2007 inom ramen för programmet Solidaritet och hantering av migrationsströmmar, att ekonomisk hjälp kan erbjudas medlemsstater bland annat vad gäller mottagningsvillkor och asylförfarandet.
61. Den andra frågan ska följaktligen besvaras enligt följande. Skyldigheten för en medlemsstat som emottagit en asylansökan att bevilja de minimivillkor som fastställs i direktiv 2003/09 för en asylsökande beträffande vilken nämnda medlemsstat, med tillämpning av förordning nr 343/2003, beslutat att anmoda en annan medlemsstat att överta eller återta i egenskap av medlemsstat med ansvar för att pröva ansökan upphör då denne sökande faktiskt överförs av den anmodande medlemsstaten. Kostnaden för att tillhandahålla dessa minimivillkor åligger sistnämnda medlemsstat, på vilken skyldigheten ankommer.
62. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) Rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna ska tolkas så, att en medlemsstat som emottagit en asylansökan är skyldig att bevilja de minimivillkor för mottagande av asylsökande som fastställs i direktiv 2003/09 även för en asylsökande beträffande vilken nämnda medlemsstat, med tillämpning av rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat, beslutat att anmoda en annan medlemsstat att överta eller återta i egenskap av medlemsstat med ansvar för att pröva asylansökan.
2) Skyldigheten för en medlemsstat som emottagit en asylansökan att bevilja de minimivillkor som fastställs i direktiv 2003/09 för en asylsökande beträffande vilken nämnda medlemsstat, med tillämpning av förordning nr 343/2003, beslutat att anmoda en annan medlemsstat att överta eller återta i egenskap av medlemsstat med ansvar för att pröva ansökan upphör då denne sökande faktiskt överförs av den anmodande medlemsstaten. Kostnaden för att tillhandahålla dessa minimivillkor åligger sistnämnda medlemsstat, på vilken skyldigheten ankommer.
1 Rättegångsspråk: franska.