Domstolens dom (stora avdelningen) den 6 november 2012
I mål C-245/11, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Asylgerichtshof (Österrike) genom beslut av den 20 maj 2011, som inkom till domstolen den 23 maj 2011, i målet
DOMSTOLEN (stora avdelningen) sammansatt av ordföranden V. Skouris, vice ordföranden K. Lenaerts, avdelningsordförandena A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, L. Bay Larsen (referent), A. Rosas, M. Berger och E. Jarašiūnas, samt domarna E. Juhász, J.-C. Bonichot, D. Šváby, A. Prechal och C.G. Fernlund, generaladvokat: V. Trstenjak, justitiesekreterare: handläggaren R. Şereş,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 maj 2012,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: K, genom A. Egger, Rechtsanwalt, Österrikes regering, genom C. Pesendorfer och P. Cede, båda i egenskap av ombud, Tjeckiens regering, genom M. Smolek, i egenskap av ombud, Frankrikes regering, genom G. de Bergues och B. Beaupère-Manokha, båda i egenskap av ombud, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av G. Palatiello, avvocato dello Stato, Ungerns regering, genom Z. Fehér och K. Veres, båda i egenskap av ombud, Polens regering, genom M. Szpunar, i egenskap av ombud, Förenade kungarikets regering, genom S. Ossowski, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom M. Condou-Durande och W. Bogensberger, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 27 juni 2012 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Förordning nr 343/2003
Förordning (EG) nr 1560/2003
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den andra frågan
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av för det första artikel 15 i rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, s. 1), och för det andra artikel 3.2 i förordningen.
2. Begäran har framställts i ett mål mellan tredjelandsmedborgaren K och Bundesasylamt (federala myndigheten för asylfrågor). Målet rör Bundesasylamts beslut att avslå den asylansökan som K lämnat in i Österrike, med motiveringen att Republiken Polen är den medlemsstat som har ansvaret för att pröva asylansökan.
3. Skälen 3 och 4 i förordning nr 343/2003 har följande lydelse:
4. Skälen 6 och 7 i förordningen lyder enligt följande:
5. Det framgår av skäl 15 i förordning nr 343/2003, mot bakgrund av artikel 6.1 FEU, att förordningen följer de rättigheter, friheter och principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Förordningen syftar särskilt till att med stöd av artiklarna 1 och 18, trygga full respekt för den mänskliga värdigheten och för de asylsökandes rätt till asyl.
6. I artikel 1 i förordning nr 343/2003 anges att det i förordningen fastställs kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat.
7. Det framgår av artikel 2 c, 2 d, 2 e och 2 i att följande beteckningar i förordningen används med de betydelser som anges nedan:
8. Artikel 3 i förordningen ingår i kapitel II som har rubriken Allmänna principer. I artikel 3.1 och 3.2 anges följande:
9. Artiklarna 6–14 i kapitel III i förordning nr 343/2003 innehåller en lista med objektiva och rangordnade kriterier som ska användas för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig i den mening som avses i artikel 3.1 i förordningen.
10. Kapitel IV har rubriken Humanitär klausul och innehåller endast en artikel, nämligen artikel 15. Den lyder enligt följande:
11. Kapitel V i förordning nr 343/2003 har rubriken Övertagande och återtagande och innehåller bland annat artikel 16. I artikel 16.1 föreskrivs följande:
12. Artikel 11 i kommissionens förordning (EG) nr 1560/2003 av den 2 september 2003 om tillämpningsföreskrifter till förordning nr 343/2003 (EUT L 222, s. 3) har rubriken Beroendeställning och innehåller följande bestämmelse:
13. K reste olovligen in i Polen från ett tredje land och lämnade där in en första asylansökan.
14. Innan prövningen av hennes asylansökan hade avslutats lämnade hon, senare, Polen och reste olovligen in i Österrike. Där förenade hon sig med en av sina vuxna söner som tillsammans med sin maka och sina tre underåriga barn redan hade beviljats asylstatus i Österrike.
15. Under april månad 2008 lämnade K in en andra asylansökan i Österrike.
16. Enligt Asylgerichtshof var det visat att K:s svärdotter befinner sig i en beroendeställning i förhållande till K på grund av sitt nyfödda barn, samt även på grund av att svärdottern lider av en svår sjukdom och ett allvarligt funktionshinder till följd av en allvarlig traumatisk händelse som ägt rum i ett tredje land. Om denna händelse uppdagades skulle svärdottern, på grund av kulturella traditioner avseende upprättande av familjens heder, riskera att utsättas för omfattande misshandel utförd av manliga personer i familjens bekantskapskrets. K har, sedan hon förenades med sin svärdotter i Österrike, blivit svärdotterns vägledare och närmaste vän. Det beror inte endast på deras familjeband utan också på att K besitter relevant yrkeserfarenhet.
17. De österrikiska myndigheterna fann att det var Republiken Polen som hade ansvaret för att pröva K:s asylansökan och anmodade nämnda medlemsstat att överta den asylsökande.
18. De polska myndigheterna samtyckte till att återta K i enlighet med artikel 16.1 c i förordning nr 343/2003 och gjorde ingen framställan till de österrikiska myndigheterna om att dessa skulle överta K med stöd av artikel 15 i förordning nr 343/2003.
19. Mot denna bakgrund avslog Bundesasylamt, genom beslut av den 16 juli 2008, den asylansökan som K hade lämnat in i Österrike, med motiveringen att Republiken Polen var den medlemsstat som hade ansvaret för att pröva den aktuella asylansökan.
20. K överklagade avslagsbeslutet till Asylgerichtshof.
21. Asylgerichtshof konstaterade att det i princip är Republiken Polen som är ansvarig för att pröva K:s asylansökan, eftersom det var denna stats gräns som K först passerade genom olovlig inresa från tredje land. Asylgerichtshof fann således att det i det aktuella fallet kunde komma i fråga att tillämpa artikel 15 i förordning nr 343/2003 eller artikel 3.2 i samma förordning. Om endera av dessa bestämmelser tillämpades skulle det dock ge Republiken Österrike behörighet att pröva den aktuella ansökan.
22. Asylgerichtshof anser dessutom att artikel 15 i förordning nr 343/2003 i egenskap av lex specialis har företräde framför de allmänna reglerna i artiklarna 6–14 i förordningen.
23. Asylgerichtshof bedömde att artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 har en underordnad ställning i förhållande till artikel 15 i förordningen, vilket innebär att Republiken Österrike borde använda sig av sin rätt att självmant ta på sig ansvaret för prövningen av asylansökan av sådana humanitära skäl som avses i sistnämnda artikel.
24. Det framgår slutligen av den hänskjutande domstolens resonemang beträffande tolkningen av artikel 15 att den anser att det, under sådana omständigheter som de i målet föreliggande, först bör prövas huruvida det är möjligt att tillämpa artikel 15.2 innan man undersöker huruvida artikel 15.1 skulle kunna tillämpas i andra hand.
25. Mot denna bakgrund beslutade Asylgerichtshof att vilandeförklara målet och att ställa följande frågor till domstolen:
26. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 15 i förordning nr 343/2003 ska tolkas så, att en medlemsstat som inte enligt kriterierna i kapitel III i förordningen är ansvarig för att pröva en asylansökan automatiskt kan bli ansvarig av humanitära skäl, under sådana omständigheter som dem som föreligger i det nationella målet, nämligen när svärdottern till den asylsökande är beroende av stöd från den personen på grund av ett nyfött barn eller därför att svärdottern lider av en svår sjukdom eller ett allvarligt funktionshinder. Om frågan besvaras jakande önskar den hänskjutande domstolen få klargjort huruvida den tolkningen gäller även om den medlemsstat som är ansvarig enligt de ovan nämnda kriterierna inte har gjort någon framställan enligt artikel 15.1 andra meningen i förordningen.
27. Artikel 15.1 i förordning nr 343/2003 är en fakultativ bestämmelse som tillerkänner medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid beslut om att sammanföra familjemedlemmar och andra släktingar i beroendeställning av humanitära skäl, särskilt familjeskäl eller kulturellt betingade faktorer. Bestämmelsen i artikel 15.2 begränsar dock det utrymmet såtillvida att om de villkor som anges i bestämmelsen är uppfyllda ska medlemsstaterna normalt hålla samman den asylsökande och en annan släkting.
28. Den första frågan har således ställts framför allt för att erhålla en tolkning av artikel 15.2 i förordning nr 343/2003.
29. Domstolen konstaterar inledningsvis, i likhet med vad den österrikiska och den tjeckiska regeringen har gjort gällande, att den omständigheten att den asylsökande inte längre vistas i den ansvariga medlemsstaten, utan redan befinner sig i den medlemsstat där han eller hon har försökt att få en familjeåterförening till stånd med åberopande av humanitära skäl, inte i sig är tillräckligt för att anse att artikel 15.2 i förordning nr 343/2003 inte kan tillämpas.
30. Artikel 15.2 handlar nämligen inte endast om de situationer då medlemsstaterna sammanför den asylsökande med en annan släkting, utan också de fall där de håller samman dem, då de berörda personerna redan vistas i en annan medlemsstat än den som är ansvarig enligt kriterierna i kapitel III i förordning nr 343/2003.
31. Den här tolkningen stämmer väl överens med artikel 3.2 i förordning nr 343/2003, där det föreskrivs att varje medlemsstat får pröva en asylansökan som lämnas in av en tredjelandsmedborgare, även om det inte föreligger någon sådan skyldighet enligt de kriterier som anges i denna förordning. Dessutom är det denna tolkning som bäst kan säkerställa att artikel 15.2 får en ändamålsenlig verkan.
32. Vidare ska det för det första undersökas huruvida artikel 15.2 kan tillämpas i ett fall där det föreligger en sådan beroendeställning som i målet vid den nationella domstolen, det vill säga när det inte är den asylsökande själv som är beroende av stöd från en släkting som redan befinner sig i en annan medlemsstat än den som är ansvarig enligt kriterierna i kapitel III i förordning nr 343/2003, utan det är den släkting som befinner sig i denna andra medlemsstat som är beroende av stöd från den asylsökande.
33. Artikel 15.2 i förordning nr 343/2003 hänför sig inte uttryckligen till fallet att en asylsökande är beroende av stöd från en annan person. Tvärtom har unionslagstiftaren, genom att i nämnda bestämmelse uttrycka sig i allmänna ordalag – till exempel används uttrycket den berörda personen för att referera till den som är beroende av stöd från den andre i denna bestämmelses mening – låtit förstå att såväl beteckningarna den berörda personen som den andre kan avse den asylsökande.
34. Den här tolkningen kan inte underkännas endast därför att lagstiftaren i artikel 15.1 andra meningen har använt orden den berörda personens asylansökan och, därigenom, i just denna bestämmelse har skapat en koppling mellan den asylsökande och uttrycket den berörda personen. Det ska nämligen framhållas att i tredje meningen i artikel 15.1 betecknas både den asylsökande och den andra personen som berörda personer.
35. Den ovan beskrivna tolkningen är tvärtom förenlig med syftet med artikel 15 i förordning nr 343/2003, som enligt skäl 7 är att göra det enklare för medlemsstaterna att sammanföra familjemedlemmar när detta är nödvändigt av humanitära skäl.
36. Syftet med artikel 15.2 i förordning nr 343/2003 uppnås både när det är den asylsökande som är beroende av stöd från en släkting som befinner sig i en annan medlemsstat än den som är ansvarig enligt kriterierna i kapitel III i förordningen, och när det tvärtom är släktingen som är beroende av stöd från den asylsökande.
37. På samma sätt anges i artikel 11.1 i förordning nr 1560/2003, inom ramen för den verkställighetsbefogenhet som getts genom förordning nr 343/2003, att uttrycket den berörda personen som förekommer i artikel 15.2 i den sistnämnda förordningen ska förstås så, att det också avser en sådan beroendeställning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen.
38. För det andra ska det preciseras att trots att man med familjemedlemmar i den mening som avses i artikel 2 i i förordning nr 343/2003, inte avser en asylsökandes svärdotter eller barnbarn, ska artikel 15 i förordningen tolkas så, att uttrycket annan släkting i artikel 15.2 omfattar sådana personer.
39. Det föreligger skillnader mellan orden i de olika språkversionerna av artikel 15.2 i förordning nr 343/2003. I vissa av dem, till exempel i den engelska språkversionen, används andra – och mer allmänna – ord än dem som används i artikel 2 i i förordningen.
40. Mot bakgrund av att förordning nr 343/2003, i artiklarna 6–8, innehåller bindande bestämmelser som syftar till att hålla samman familjer i enlighet med skäl 6 i förordningen, måste den humanitära klausulen i artikel 15 – vars mål ju är att göra det möjligt för medlemsstaterna att frångå kriterierna för fördelningen av behörighet mellan dessa stater för att underlätta sammanförandet av släktingar när detta är nödvändigt av humanitära skäl – kunna tillämpas i andra situationer än dem som avses i artiklarna 6–8, trots att de personer som berörs i dessa situationer inte omfattas av definitionen av familjemedlemmar i artikel 2 i.
41. Den grupp av släktingar som i artikel 15.2 i förordning nr 343/2003 avgränsas med hjälp av ett kriterium som avser beroende – till exempel på grund av svår sjukdom eller allvarligt funktionshinder – måste med hänsyn till bestämmelsens humanitära syfte vara större än den grupp som definieras i artikel 2 i i förordningen.
42. Om familjebanden fanns i ursprungslandet ska det undersökas om den asylsökande eller den person till vilken han eller hon har familjeband verkligen har ett behov av stöd och, i förekommande fall, om den som ska ge den andra personen stöd är i stånd att göra det.
43. Således är artikel 15.2 i förordning nr 343/2003 tillämplig när de humanitära skäl som nämns där föreligger beträffande en person som är beroende i den bestämmelsens mening och som – utan att vara en familjemedlem i den mening som avses i artikel 2 i i förordningen – har familjeband till den asylsökande, vilken är i stånd att verkligen ge den förstnämnda personen det stöd som behövs i enlighet med artikel 11.4 i förordning nr 1560/2003.
44. För det tredje konstaterar domstolen att om det föreligger en sådan beroendeställning som kan omfattas av artikel 15.2 i förordning nr 343/2003, såsom den bestämmelsen har tolkats ovan i punkterna 33–43, och de berörda personerna befinner sig i en annan medlemsstat än den som har ansvaret enligt kriterierna i kapitel III i förordningen, är den medlemsstaten normalt skyldig att hålla samman dessa personer, förutsatt att familjebanden fanns i ursprungslandet.
45. Domstolen konstaterar vad beträffar det sistnämnda villkoret att det framgår av beslutet om hänskjutande att det i det nationella målet är utrett att familjebanden mellan den asylsökande och dennas svärdotter redan fanns i ursprungslandet.
46. Vad gäller själva skyldigheten att normalt hålla samman den asylsökande och den andra släktingen i den mening som avses i artikel 15.2 i förordning nr 343/2003, slår domstolen fast att den ska uppfattas så, att en medlemsstat inte får åsidosätta denna skyldighet att hålla samman de berörda personerna annat än om ett sådant åsidosättande är motiverat på grund av exceptionella omständigheter. Det ska dock framhållas att den hänskjutande domstolen i sin begäran om förhandsavgörande inte har angett att några sådana exceptionella omständigheter skulle föreligga.
47. Om villkoren i artikel 15.2 är uppfyllda innebär det att den medlemsstat som, av sådana humanitära skäl som anges i den bestämmelsen, är skyldig att överta den asylsökande blir ansvarig för prövningen av asylansökan.
48. Det ska tilläggas att de behöriga nationella myndigheterna är skyldiga att försäkra sig om att genomförandet av förordning nr 343/2003 går till på ett sådant sätt att det garanterar faktisk tillgång till förfarandena för fastställande av flyktingstatus och inte äventyrar målet att asylansökningar ska behandlas snabbt.
49. Detta skyndsamhetsmål, som framgår av skäl 4 i förordning nr 343/2003, behöver också lyftas fram när domstolen nu slutligen, med anledning av den andra delen av den första frågan, ska tydliggöra vilka skäl som gör att det – i ett fall som det nationella målet – är befogat att tillämpa artikel 15.2 i förordning nr 343/2003 trots att den ansvariga medlemsstaten inte har gjort någon framställan därom i enlighet med artikel 15.1 andra meningen i förordningen.
50. Flera regeringar som har yttrat sig i målet har intagit ståndpunkten att det under alla omständigheter är ett nödvändigt villkor för att artikel 15.2 i förordning nr 343/2003 ska kunna tillämpas att den ansvariga medlemsstaten har gjort en sådan framställan. Härvid ska det framhållas att den bestämmelsen, till skillnad från artikel 15.1 andra meningen, inte innehåller något omnämnande av någon framställan från en annan medlemsstat.
51. Domstolen bedömer att när en asylsökande och en släkting, som vistas tillsammans i en annan medlemsstat än den som är ansvarig enligt kriterierna i kapitel III i förordning nr 343/2003, har styrkt att det är fråga om en sådan beroendeställning som avses i artikel 15.2 i förordningen, kan de behöriga myndigheterna i den medlemsstaten inte anses sakna kännedom om denna speciella situation. Det finns då inte längre någon anledning att göra en sådan framställan som avses i artikel 15.1 andra meningen. Under dessa förhållanden skulle ett sådant krav vara av ren formell karaktär.
52. I en sådan situation som den som föreligger i det nationella målet, där det inte är fråga om att sammanföra släktingar i den mening som avses i artikel 15.2 i förordning nr 343/2003, utan om att hålla samman dem i den medlemsstat där de befinner sig, skulle kravet på en framställan från den ansvariga medlemsstaten kollidera med skyndsamhetsplikten, eftersom det skulle leda till en onödig fördröjning av förfarandet för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig.
53. Således kan artikel 15.2 i förordning nr 343/2003, i en sådan situation som den i målet vid den nationella domstolen, vara tillämplig, även om den medlemsstat i vilken asylansökan har lämnats in inte har erhållit någon framställan från den ansvariga medlemsstaten i detta syfte.
54. Med hänsyn till det som anförts ovan ska den första frågan besvaras enligt följande. Under sådana omständigheter som i målet vid den nationella domstolen ska artikel 15.2 i förordning nr 343/2003 tolkas så, att en medlemsstat som inte är ansvarig för att pröva en asylansökan enligt kriterierna i kapitel III i förordningen blir ansvarig. Det ankommer på den medlemsstat som har blivit ansvarig i förordningens mening att överta de skyldigheter som följer av detta ansvar. Den ska underrätta den tidigare ansvariga medlemsstaten. Denna tolkning av artikel 15.2 är också tillämplig när den medlemsstat som var ansvarig enligt kriterierna i kapitel III i förordningen inte har gjort någon framställan med denna innebörd i enlighet med artikel 15.1 andra meningen.
55. Mot bakgrund av svaret på den första frågan saknas anledning att i detta förhandsavgörande besvara den hänskjutande domstolens andra fråga.
56. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: tyska.