Domstolens dom (stora avdelningen) den 6 december 2011

I mål C-329/11, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Cour d’appel de Paris (Frankrike) genom beslut av den 29 juni 2011, som inkom till domstolen den 5 juli 2011, i målet

DOMSTOLEN (stora avdelningen) sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, J. Malenovský, U. Lõhmus och M. Safjan samt domarna A. Borg Barthet, M. Ilešič (referent), A. Arabadjiev, C. Toader och J.-J. Kasel, generaladvokat: J. Mazák, justitiesekreterare: handläggaren R. Şereş,

med hänsyn till domstolens ordförandes beslut av den 30 september 2011 att begäran om förhandsavgörande ska handläggas skyndsamt i enlighet med förfarandet i artikel 23a i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 104a första stycket i domstolens rättegångsregler,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 25 oktober 2011,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Alexandre Achughbabian, genom C. Papazian och P. Spinosi, avocats, Frankrikes regering, genom E. Belliard, G. de Bergues och B. Beaupère-Manokha, samtliga i egenskap av ombud, Danmarks regering, genom C. Vang, i egenskap av ombud, Tysklands regering, genom T. Henze och N. Graf Vitzthum, båda i egenskap av ombud, Estlands regering, genom M. Linntam, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom M. Condou Durande, i egenskap av ombud,

och efter att ha hört generaladvokaten,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Direktiv 2008/115

Den nationella lagstiftningen

Lagen om utlänningars inresa och vistelse och om asyl (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile)

Straffprocesslagen (code de procédure pénale)

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, s. 98).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan Alexandre Achughbabian och Préfet du Val-de-Marne som rör Alexandre Achughbabians olagliga vistelse i Frankrike.

3. Skälen 4, 5 och 17 i direktiv 2008/115 har följande lydelse:

4. Artikel 1 i direktiv 2008/115 har rubriken Syfte. Där föreskrivs följande:

5. I artikel 2 i direktivet, som bär rubriken Tillämpningsområde, föreskrivs följande:

6. Artikel 3 i direktivet har rubriken Definitioner och innehåller följande bestämmelser:

7. Artiklarna 6–9 i direktiv 2008/115 innehåller följande bestämmelser:

8. Artiklarna 15 och 16 i direktiv 2008/115 har följande lydelse:

9. Enligt artikel 20 i direktiv 2008/115 skulle medlemsstaterna senast den 24 december 2010 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet.

10. I artikel L. 211-1 i den franska lagen om utlänningars inresa och vistelse och om asyl (nedan kallad lagen om inresa, vistelse och asyl) föreskrivs följande: En utlänning som reser in i Frankrike ska vara försedd … med de handlingar och visum som krävs enligt gällande internationella konventioner och bestämmelser …

11. Det föreskrivs i artikel L. 311-1 i samma lag att [e]n utlänning som är över 18 år gammal och som önskar uppehålla sig i Frankrike … senast tre månader efter sin inresa i Frankrike [ska] inneha ett uppehållstillstånd.

12. Vid tiden för omständigheterna i målet hade artikel L. 551-1 i lagen om inresa, vistelse och asyl följande lydelse:

13. Vid tiden för omständigheterna i målet föreskrevs enligt den dåvarande lydelsen av artikel L. 552-1 första meningen i lagen om inresa, vistelse och asyl, att [f]yrtioåtta timmar efter det att beslutet om förvar har fattats ska Juge des libertés et de la détention (domstol med behörighet att pröva frihetsberövanden) ta ställning till en förlängning av förvaret.

14. I artikel L. 621-1 i lagen om inresa, vistelse och asyl föreskrivs följande:

15. Vissa av dessa bestämmelser i lagen om inresa, vistelse och asyl har ändrats genom lag nr 2011-672 av den 16 juni 2011 om invandring, integration och medborgarskap (loi no 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité) (JORF av den 17 juli 2011, s. 10290) som trädde i kraft den 18 juli 2011. Artikel L. 621-1 i lagen om inresa, vistelse och asyl ingår inte bland dessa ändrade bestämmelser.

16. Artikel 62-2 i straffprocesslagen hade följande lydelse vid tiden för omständigheterna i målet:

17. Den 24 juni 2011 utförde polisen identitetskontroller på allmän väg i Maisons-Alfort (Frankrike). En av de personer som kontrollerades uppgav sig heta Alexandre Achughbabian och vara född i Armenien den 9 juli 1990.

18. Det framgår av polisrapporten att Alexandre Achughbabian också uppgav att han var armenisk medborgare. Han bestrider dock att han skulle ha lämnat sådana uppgifter.

19. Alexandre Achughbabian misstänktes för att ha begått, och för att fortfarande begå, brott enligt artikel L. 621-1 i lagen om inresa, vistelse och asyl, och det beslutades därför att han skulle placeras i polisarrest.

20. Den fortsatta utredningen av Alexandre Achughbabians situation gav vid handen att vederbörande hade rest in i Frankrike den 9 april 2008 och där hade ansökt om uppehållstillstånd. Ansökan hade avslagits den 28 november 2008. Préfet du Val-d’Oise hade den 27 januari 2009 efter omprövning beslutat att inte ändra det tidigare beslutet, och dessutom ålagt Alexandre Achughbabian en skyldighet att lämna landet inom en månad genom ett beslut som delgavs vederbörande den 14 februari 2009.

21. Den 25 juni 2011 beslutade Préfet du Val-de-Marne att Alexandre Achughbabian skulle utvisas och hållas i administrativt förvar. Besluten delgavs vederbörande.

22. Den 27 juni 2011 förordnade Tribunal de grande instance de Créteil (Juge des libertés et de la détention), med stöd av artikel L. 552-1 i lagen om inresa, vistelse och asyl, om att förvaret efter 48 timmar skulle förlängas. Domstolen ogillade samtidigt de invändningar om ogiltighet som framställts av Alexandre Achughbabian mot, bland annat, det då just meddelade beslutet om polisarrest.

23. En av invändningarna baserades på domen av den 28 april 2011 i mål C-61/11 PPU, El Dridi (REU 2011, s. I-3015), där EU-domstolen slog fast att direktiv 2008/115 utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat enligt vilken en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet ska dömas till fängelse enbart på den grunden att denne utan giltiga skäl har kvarstannat i landet i strid med ett föreläggande om att lämna landet inom viss tid. Enligt Alexandre Achughbabian följer det av den domen att det fängelsestraff som föreskrivs i artikel L. 621-1 i lagen om inresa, vistelse och asyl är oförenligt med unionsrätten. Med hänsyn till detta och till den regel som säger att polisarrest endast får förekomma när det föreligger misstanke om ett brott på vilket fängelse kan följa, är förfarandet i det förevarande fallet rättsstridigt.

24. Alexandre Achughbabian överklagade beslutet från Tribunal de grande instance de Créteil (Juge des libertés et de la détention) till Cour d’appel de Paris den 28 juni 2011. Cour d’appel konstaterade att Alexandre Achughbabian var armenisk medborgare, att han först hade blivit föremål för polisarrest och därefter hållits i förvar på grund av olaglig vistelse och att han hade gjort gällande att artikel L. 621-1 i lagen om inresa, vistelse och asyl var oförenlig med direktiv 2008/115, såsom det tolkades i domen i det ovannämnda målet El Dridi.

25. Mot denna bakgrund beslutade Cour d’appel de Paris att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:

26. Den hänskjutande domstolen upphävde för övrigt beslutet att Alexandre Achughbabian skulle hållas i förvar.

27. På den hänskjutande domstolens begäran tog denna avdelning ställning till huruvida det var nödvändigt att i det aktuella fallet tillämpa förfarandet för brådskande mål enligt artikel 104b i rättegångsreglerna. Avdelningen beslutade, efter att ha hört generaladvokaten, att inte bifalla denna begäran.

28. Domstolen konstaterar inledningsvis att direktiv 2008/115 endast handlar om återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat och att det således inte syftar till någon harmonisering av samtliga nationella regler om utlänningars vistelse. Följaktligen utgör direktivet inte något hinder för att i den nationella rätten i en medlemsstat kvalificera olaglig vistelse som ett brott och föreskriva straffrättsliga påföljder för att avskräcka och motverka sådana överträdelser av de nationella reglerna angående vistelse.

29. Eftersom de normer och förfaranden som har införts genom direktiv 2008/115 endast avser antagandet av beslut om återvändande och verkställighet av sådana beslut, konstaterar domstolen också att direktivet inte utgör hinder för frihetsberövande i avvaktan på att det ska fastställas huruvida en tredjelandsmedborgares vistelse är laglig eller olaglig.

30. Den bedömningen stöds av skäl 17 i direktivet, av vilket det framgår att villkoren för det inledande gripandet av tredjelandsmedborgare som misstänks uppehålla sig olagligt i en medlemsstat även fortsättningsvis regleras i nationell rätt. Dessutom är det riktigt såsom den franska regeringen har påpekat att det skulle undergräva syftet med direktiv 2008/115 – det vill säga att tillämpa en effektiv återvändandepolitik för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna – om medlemsstaterna saknade möjligheten att vidta en frihetsberövande åtgärd såsom polisarrest för att se till att en person som misstänks för olaglig vistelse inte avviker innan hans eller hennes fall har utretts färdigt.

31. Den tid som de behöriga myndigheterna har till sitt förfogande för att identifiera den kontrollerade personen och göra efterforskningar för att kunna bedöma huruvida personen är en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet måste visserligen vara kort, men ändå rimlig. Om den berörde inte samarbetar kan det bli svårt att fastställa namn och nationalitet. Det kan också visa sig vara svårt att utreda huruvida det rör sig om en olaglig vistelse, framför allt när den berörda åberopar ställning som asylsökande eller flykting. För att inte undergräva syftet med direktiv 2008/115, vilket det erinrades om i föregående punkt, är de behöriga myndigheterna emellertid skyldiga att agera skyndsamt och att utan dröjsmål ta ställning till om vistelsen är olaglig eller inte. Om myndigheterna finner att vistelsen är olaglig ska de enligt artikel 6.1 i direktivet – och utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som föreskrivs i direktivet – utfärda ett beslut om återvändande.

32. Det följer av det ovan anförda att direktiv 2008/115 inte utgör hinder för nationell lagstiftning, såsom artikel L. 621-1 i lagen om inresa, vistelse och asyl, som kvalificerar en tredjelandsmedborgares olagliga vistelse som ett brott på vilket straffrättsliga påföljder – inklusive fängelsestraff – kan följa, i syfte att motverka sådana vistelser. Det innebär heller inget hinder för att frihetsberöva en tredjelandsmedborgare i syfte att fastställa huruvida han eller hon uppehåller sig olagligt i landet. Domstolen ska dock undersöka om direktivet utgör hinder för en sådan lagstiftning som artikel L. 621-1 i lagen om inresa, vistelse och asyl, i den mån den kan leda till att en person sätts i fängelse under loppet av det återvändandeförfarande som regleras i nämnda direktiv.

33. Domstolen har i detta sammanhang redan slagit fast att även om strafflagstiftningen och de straffprocessuella bestämmelserna i princip omfattas av medlemsstaternas behörighet, kan detta rättsområde likväl påverkas av unionsrätten. Av detta följer att oaktat den omständigheten att varken artikel 63 första stycket punkt 3 b EG, som återges i artikel 79.2 c FEUF, eller direktiv 2008/115, som antogs bland annat med stöd av nämnda bestämmelse i EG-fördraget, utesluter medlemsstaternas behörighet på straffrättsområdet vad gäller olaglig invandring och olaglig vistelse i landet, måste medlemsstaterna ändå utforma sin lagstiftning på detta område på ett sådant sätt att respekten för unionsrätten säkerställs. Dessa stater får inte tillämpa straffrättslig lagstiftning som kan äventyra fullgörandet av målen med direktivet och därmed förta direktivet dess ändamålsenliga verkan (domen i det ovannämnda målet El Dridi, punkterna 53–55 och där angiven rättspraxis).

34. För att besvara frågan huruvida direktiv 2008/115, av liknande skäl som dem som domstolen hänvisade till i domen i det ovannämnda målet El Dridi, utgör hinder för lagstiftning såsom artikel L. 621-1 i lagen om inresa, vistelse och asyl, konstaterar domstolen inledningsvis att sökanden i det nationella målet befinner sig i en situation som omfattas av artikel 8.1 i direktivet.

35. Det framgår nämligen av handlingarna i målet och av den hänskjutande domstolens svar på en begäran om förtydligande från EU-domstolen, att Alexandre Achughbabian den 14 februari 2009 hade delgetts ett föreläggande om att lämna Frankrike med en frist på en månad för frivillig avresa, och att han inte följde föreläggandet. Eftersom återvändandebeslutet inte längre gällde den 24 juni 2011, då Alexandre Achughbabian kontrollerades och placerades i polisarrest, fattades ett nytt återvändandebeslut den 25 juni 2011. Denna gång utfärdades beslutet i form av ett utvisningsbeslut utan någon frist för frivillig avresa. Följaktligen omfattas situationen under alla omständigheter av artikel 8.1 i direktiv 2008/115, oavsett om sökanden i målet vid den nationella domstolen ska betraktas som en person som inte har hörsammat åläggandet att återvända inom den frist som beslutats för frivillig avresa, eller som en person som är föremål för ett beslut om återvändande utan frist för frivillig avresa. Det betyder att det uppstår en skyldighet enligt denna artikel för den berörda medlemsstaten att vidta alla nödvändiga åtgärder för att genomföra avlägsnandet av personen i fråga, det vill säga – enligt artikel 3.5 i direktivet – den faktiska transporten ut ur medlemsstaten.

36. Vidare framhåller domstolen att det tydligt framgår av artikel 8.1 och 8.4 i direktiv 2008/115 att orden åtgärder och tvångsmedel i dessa bestämmelser hänför sig till samtliga ingripanden som, på ett effektivt och proportionerligt sätt, leder till att den berörda personen återvänder. I artikel 15 i direktivet förskrivs att den berörda personen endast får hållas i förvar för att förbereda och möjliggöra avlägsnandet, och att detta frihetsberövande får pågå i högst sex månader. En förlängning på högst tolv månader får ske endast i sådana fall då återvändandebeslutet inte har kunnat verkställas under de ovannämnda sex månaderna på grund av bristande samarbete från den berörda tredjelandsmedborgarens sida, eller beroende på att införskaffandet av nödvändiga handlingar från tredjeländer har dragit ut på tiden.

37. Det är dock uppenbart att utdömandet och verkställandet av ett fängelsestraff under loppet av det återvändandeförfarande som föreskrivs i direktiv 2008/115 inte bidrar till att genomföra det avlägsnande som är syftet med förfarandet, det vill säga den faktiska transporten ut ur medlemsstaten. En sådan påföljd utgör således inte någon åtgärd eller något tvångsmedel i den mening som avses i artikel 8 i direktiv 2008/115.

38. Det är slutligen utrett att den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet – enligt vilken fängelse kan dömas ut när en tredjelandsmedborgare som är över 18 år gammal uppehåller sig olagligen i Frankrike tre månader efter sin inresa i landet – kan leda till fängelse, trots att en sådan tredjelandsmedborgare, enligt de gemensamma normer och förfaranden som anges i artiklarna 6, 8, 15 och 16 i direktiv 2008/115, i första hand ska vara föremål för ett återvändandeförfarande och – vad gäller frihetsberövande – på sin höjd kan hållas i förvar.

39. En sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen kan således motverka tillämpningen av de gemensamma normer och förfaranden som uppställs i direktiv 2008/115 och göra att återvändandet försenas. Den nu aktuella lagstiftningen undergräver således, i likhet med den lagstiftning som var i fråga i det ovannämnda målet El Dridi, direktivets ändamålsenliga verkan.

40. Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten, som den franska regeringen har framhållit, att de påföljder som föreskrivs i nationell lagstiftning och som är i fråga i det nationella målet i enlighet med anvisningarna i vissa domstolscirkulär sällan döms ut, förutom i sådana fall där den person som uppehåller sig olagligt i landet också har begått ett annat brott. Det faktum, vilket också har åberopats av den franska regeringen, att Alexandre Achughbabian inte har dömts till någon sådan påföljd, föranleder inte heller någon annan bedömning.

41. Det är viktigt att i detta sammanhang påpeka att det framgår av artikel 2.2 b i direktiv 2008/115 att en tredjelandsmedborgare som har begått ett eller flera brott utöver den olagliga vistelsen i förekommande fall kan undantas från direktivets tillämpningsområde. Det finns dock ingenting i den akt som lämnades till domstolen som tyder på att Alexandre Achughbabian skulle ha begått något annat brott än att uppehålla sig olagligen på franskt territorium. Således kan den situation i vilken sökanden i det nationella målet befinner sig inte undantas från tillämpningsområdet för direktiv 2008/115. Det är nämligen uppenbart att artikel 2.2 b i direktivet inte kan tolkas så att det står medlemsstaterna fritt att underlåta att tillämpa de gemensamma normer och förfaranden som föreskrivs i direktivet på sådana tredjelandsmedborgare som inte har begått något annat brott än att uppehålla sig olagligt i landet, eftersom det skulle innebära att direktivet förlorade sitt syfte och sin tvingande verkan.

42. När det gäller den omständigheten att Alexandre Achughbabian inte, hittills, har dömts till fängelse eller böter enligt artikel L. 621-1 i lagen om inresa, vistelse och asyl gör domstolen följande bedömning. Det är ostridigt att beslutet om utvisning fattades på grundval av ett konstaterande av brottet olaglig vistelse enligt ovannämnda artikel och att det, oberoende av innehållet i de cirkulär som den franska regeringen har nämnt, kan leda till utdömande av nämnda påföljder. Följaktligen är artikel L. 621-1 i lagen om inresa, vistelse och asyl, liksom frågan om bestämmelsens förenlighet med unionsrätten, av relevans i målet vid den nationella domstolen. Varken den hänskjutande domstolen eller den franska regeringen har heller nämnt något om en eventuell nedläggning av utredningen eller, mer allmänt, något beslut som definitivt utesluter alla möjligheter att åtala Alexandre Achughbabian för nämnda brott.

43. För övrigt ska det framhållas, såsom det erinrades om ovan i punkt 33, att medlemsstaterna har en skyldighet enligt artikel 4.3 FEU, som det erinrades om i punkt 56 i domen i det ovannämnda målet El Dridi, att vidta alla åtgärder som behövs för att se till att de skyldigheter som följer av direktiv 2008/115 fullgörs och att avstå från att vidta åtgärder som kan äventyra förverkligandet av målen med direktivet. Det är viktigt att de tillämpliga nationella bestämmelserna inte kan äventyra en korrekt tillämpning av de gemensamma normer och förfaranden som infördes genom direktivet.

44. Slutligen kan den tyska och den estniska regeringens argument inte godtas. De har gjort gällande att även om artiklarna 8, 15 och 16 i direktiv 2008/115 förvisso utgör hinder för att döma ut ett fängelsestraff under loppet av det avlägsnandeförfarande som föreskrivs i dessa artiklar, hindrar de inte att en medlemsstat dömer ut ett fängelsestraff för en tredjelandsmedborgare som uppehåller sig olagligt i landet, innan avlägsnande av personen i fråga påbörjas enligt bestämmelserna i direktivet.

45. Det räcker att konstatera att det följer såväl av medlemsstaternas lojalitetsplikt som av kraven på effektivitet, vilka bland annat nämns i skäl 4 i direktiv 2008/115, att den skyldighet som medlemsstaterna har enligt artikel 8 i direktivet, att i de fall som anges i punkt 1 i artikeln avlägsna personen i fråga, ska fullgöras snarast möjligt. Det är uppenbart att det inte skulle vara fallet om den berörda medlemsstaten efter att ha konstaterat att en tredjelandsmedborgare uppehöll sig olagligt i landet lät verkställigheten av återvändandebeslutet – eller till och med själva antagandet av beslutet – föregås av åtal, i förekommande fall följt av ett fängelsestraff. Ett sådant tillvägagångssätt skulle försena avlägsnandet (domen i det ovannämnda målet El Dridi, punkt 59) och nämns för övrigt inte bland de grunder för att skjuta upp verkställigheten av avlägsnandet som anges i artikel 9 i direktiv 2008/115.

46. Det framgår visserligen av det ovan anförda att medlemsstaterna är bundna av direktiv 2008/115 och att de inte får föreskriva fängelsestraff för tredjelandsmedborgare som uppehåller sig olagligt i landet i sådana fall där tredjelandsmedborgarna – enligt de gemensamma normer och förfaranden som har upprättats genom direktivet – ska avlägsnas och, på sin höjd, får hållas i förvar för att förbereda eller genomföra avlägsnandet. Detta utesluter dock inte att medlemsstaterna har möjlighet att anta eller behålla bestämmelser, i förekommande fall straffrättsliga sådana, som reglerar det fallet att de trots tvångsåtgärder inte har lyckats avlägsna en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, med iakttagande av principerna i och syftet med direktivet (domen i det ovannämnda målet El Dridi, punkterna 52 och 60).

47. Med hänsyn till denna möjlighet konstaterar domstolen att det saknas grund för det synsätt som har gjorts gällande av de regeringar som inkommit med yttranden till domstolen, det vill säga att en sådan tolkning som den ovan anförda sätter stopp för medlemsstaternas möjlighet att avskräcka från olaglig vistelse.

48. Framför allt utgör direktiv 2008/115 inget hinder för att straffrättsliga påföljder döms ut för tredjelandsmedborgare, i enlighet med nationella straffprocessuella bestämmelser, när återvändandeförfarandet enligt direktivet har tillämpats på dem och de uppehåller sig olagligt i en medlemsstat utan att det föreligger något giltigt skäl för att inte återvända.

49. Vad gäller tillämpningen av nämnda straffprocessuella bestämmelser ska det understrykas att grundläggande rättigheter till fullo ska iakttas när sådana påföljder som dem som nämns i föregående punkt utdöms, däribland de som stadgas i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950.

50. Mot denna bakgrund ska frågan besvaras enligt följande. Direktiv 2008/115 ska tolkas så, att

51. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: franska.