Domstolens dom (tredje avdelningen) den 7 februari 2013

I mål C-454/11, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Augstākās Tiesas Senāts (Lettland) genom beslut av den 22 augusti 2011, som inkom till domstolen den 1 september 2011, i målet

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av domarna R. Silva de Lapuerta, tillförordnad ordförande på tredje avdelningen, K. Lenaerts, G. Arestis (referent), J. Malenovský och D. Šváby, generaladvokat: Y. Bot, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Gunārs Pusts, Lettlands regering, genom I. Kalniņš och I. Ņesterova, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom G. von Rintelen och A. Sauka, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätten

Lettisk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, s. 80), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1783/2003 av den 29 september 2003 (EUT L 270, s. 70) (nedan kallad förordning nr 1257/1999), av kommissionens förordning (EG) nr 817/2004 av den 29 april 2004 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning nr 1257/1999 (EUT L 153, s. 30, och rättelse i EUT L 231, 2004, s. 24), samt av kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare (EUT L 141, s. 18).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan jordbrukaren Gunārs Pusts och Lauku atbalsta dienests (lettiskt organ för landsbygdsstöd) (nedan kallat LAD). Målet rör återbetalning av stöd för miljövänligt jordbruk som lettiska myndigheter beviljat honom under den femåriga åtagandeperioden.

3. Artikel 22 i kapitel VI, med rubriken Miljövänligt jordbruk och djurens välbefinnande, i avdelning II i förordning nr 1257/1999 föreskriver följande:

4. Artikel 23 i förordning nr 1257/1999 föreskriver följande:

5. Artikel 24 i förordningen har följande lydelse:

6. Artikel 37.4 i förordningen föreskriver följande:

7. Artikel 66 i avsnitt 6, med rubriken Ansökningar, kontroller och påföljder, i kapitel II i förordning nr 817/2004 föreskriver följande:

8. Artikel 67 i förordning nr 817/2004 föreskriver följande:

9. Artikel 71.2 i förordning nr 817/2004 föreskriver följande:

10. Artikel 73 i förordning nr 817/2004 föreskriver följande:

11. Förordning nr 2419/2001 upphävdes genom förordning nr 796/2004. Enligt förordning nr 796/2004 ska den förordningen tillämpas på stödansökningar som avser regleringsår eller stödperioder som börjar den 1 januari 2005 eller senare. Hänvisningar till förordning nr 2419/2001 ska anses som hänvisningar till förordning nr 796/2004.

12. Artikel 73 i förordning nr 796/2004, som ersatte artikel 49 i förordning nr 2419/2001, har följande lydelse:

13. Ministerrådets dekret nr 255 av den 17 april 2007 om förfarandet för beviljande av nationellt stöd och stöd från Europeiska unionen för utveckling av landsbygden , i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (Latvijas Vēstnesis, 2007, nr 70), föreskriver följande. För att erhålla stöd för utveckling av ekologiskt jordbruk ska sökanden senast den 11 juni innevarande år ge in en komplett ansökan till LAD i form av ett formulär för ansökan om arealstöd och en karta över jordbruksskiften, som utfärdats av LAD, av vilken den exploaterade jordbruksarealen framgår. I dekretet anges vidare att sökanden ska åta sig att, under hela den femårsperiod som avses med åtagandena, varje år till LAD ge in en stödansökan avseende den verksamhet som uppgetts och att varken minska den uppgivna areal som avses med åtagandena eller ändra dess belägenhet. Om dessa krav inte uppfylls är sökanden enligt dekretet skyldig att till LAD återbetala det stöd som betalats ut.

14. I bilaga 10 till ministerrådets dekret nr 1002 av den 30 november 2004 om tillämpningsbestämmelser till handlingsplanen plan för utveckling av landsbygden i Lettland för genomförande av utvecklingsprogrammet för landsbygden under åren 2004–2006 (Latvijas Vēstnesis, 2004, nr 193), anges vilka handlingar som ska ges in till LAD för att erhålla stöd för utveckling av ekologiskt jordbruk. I denna bilaga anges särskilt att sökanden under åtagandeperioden för innevarande år ska ge in en ansökan och en karta över jordbruksskiftena.

15. Bilaga 11 till dekret nr 1002 föreskriver att allt stöd som tagits emot ska återbetalas till LAD om åtagandena inte har fullgjorts.

16. Dessutom ska det påpekas att det ansökningsformulär som avses i dekret nr 255 antogs genom ministerrådets dekret nr 269 av den 17 april 2007 om beviljande av nationellt stöd och stöd från Europeiska unionen inom ramen för systemet för direktstöd till jordbruket (Latvijas Vēstnesis, 2007, nr 69). Detta formulär gör det möjligt för sökanden att ge in en enda ansökan avseende både arealstöd och annat stöd, såsom stöd för miljövänligt jordbruk. I ansökningsformuläret görs inledningsvis en uttömmande uppräkning av de typer av stöd som sökanden kan erhålla. Sökanden uppmanas att ta del av vägledningen för ansökan om arealstöd för aktuellt år. Slutligen innehåller formuläret, ovanför utrymmet för underskrift, följande upplysning:

17. Gunārs Pusts gav den 21 april 2006 in en ansökan till LAD om arealstöd för år 2006 samt en ansökan om stöd för miljövänligt jordbruk som omfattades av ett femårigt åtagande för 18,85 hektar jordbruksskifte.

18. Den 9 maj 2007 ansökte Gunārs Pusts om arealstöd för år 2007. Till följd av denna ansökan meddelade LAD i en skrivelse, som Gunārs Pusts mottog den 11 juni 2007, att uppgifterna i ansökan noggrant skulle kontrolleras och att han skulle underrättas om eventuella felaktigheter i ansökan för att kunna rätta till dessa.

19. Den 3 juli 2007 beviljade LAD Gunārs Pusts stöd för miljövänligt jordbruk med beloppet 1826,77 LVL för år 2006 avseende en areal på 18,85 hektar jordbruksskifte som omfattades av att femårigt åtagande. Den 30 juli 2007 mottog Gunārs Pusts ett intyg avseende den ekonomiska bokföringen av jordbruksföretagets verksamhet under perioden för övergången till ekologisk produktion.

20. Genom beslut av den 25 april 2008 ombad LAD Gunārs Pusts att återbetala allt stöd för miljövänligt jordbruk som utbetalats för år 2006, eftersom den areal på 18,85 hektar jordbruksskifte som omfattades av det femåriga åtagandet hade minskats år 2007. Beslutet grundade sig på att LAD vid en undersökning av ansökan från år 2007 hade konstaterat att Gunārs Pusts, när han fyllde i ansökan om arealstöd för det året, inte hade angett att han också ansökte om stöd för miljövänligt jordbruk för de angivna skiftena, eftersom han inte hade fyllt i den nionde kolumnen i del C i nämnda ansökan i vilken skiftena ska anges och inte heller till denna ansökan bifogat bilagan med rubriken ansökan om stöd för åtgärder för miljövänligt jordbruk, vilket krävs enligt relevant nationell lagstiftning. LAD ansåg att detta inte kunde vara ett misstag från Gunārs Pusts sida. LAD gjorde därför bedömningen att Gunārs Pusts hade upphört att efterleva de åtaganden rörande miljövänligt jordbruk avseende nämnda 18,85 hektar som han gjort 2006. LAD ansåg att han därför var skyldig att återbetala det stöd som han redan erhållit i enlighet med denna lagstiftning.

21. LAD fastställde det ursprungliga beslutet genom beslut av den 11 juni 2008. LAD höll därför inne 1228,87 LVL vid följande utbetalningar av stöd och uppmanade Gunārs Pusts att återbetala det återstående beloppet på 597,90 LVL.

22. Gunārs Pusts väckte talan om ogiltigförklaring av beslutet av den 11 juni 2008 vid Administratīvā rajona tiesa (distriktsförvaltningsdomstol). Han yrkade att det belopp som LAD hade hållit inne och det stöd för miljövänligt jordbruk som nekats honom för år 2007 skulle betalas ut. Han medgav att han hade gett in en ofullständig ansökan, men hävdade att han uppfyllde kraven för att få stödet och att han varken i praktiken hade minskat den areal som avsågs med åtagandena rörande miljövänligt jordbruk eller hade ändrat dess belägenhet, utan av förbiseende hade gjort ett misstag i ansökan. Han gjorde gällande att han inte hade upphört att efterleva nämnda åtaganden. Han anser dessutom att LAD varken har informerat honom om oriktigheterna i hans ansökan eller efterfrågat kompletterande upplysningar.

23. Genom avgörande av den 19 november 2009 ogillades talan om ogiltigförklaring. Administratīvā rajona tiesa anförde att Gunārs Pusts i enlighet med relevant nationell lagstiftning hade åtagit sig att under en femårsperiod varje år ge in en ansökan om stöd för miljövänligt jordbruk avseende den verksamhet som uppgetts. Dessutom erinrade Administratīvā rajona tiesa om att Gunārs Pusts för att erhålla stöd för miljövänligt jordbruk var skyldig att för år 2007, liksom för år 2006, ge in en fullständigt ifylld stödansökan jämte en karta över berörda jordbruksskiften. Eftersom Gunārs Pusts i sin ansökan om arealstöd för år 2007 varken angav att han också ansökte om stöd för miljövänligt jordbruk för samma år eller gav in relevant bilaga, fastslog domstolen att LAD med rätta kommit till slutsatsen att Gunārs Pusts hade upphört att efterleva de åtaganden rörande miljövänligt jordbruk som han gjort 2006 och följaktligen var skyldig att återbetala mottaget stöd.

24. Dessutom påpekade Administratīvā rajona tiesa att den omständigheten att Gunārs Pusts ansökan var ofullständig inte kunde bero på ett misstag, utan snarare måste anses visa att han inte uppfyllt de villkor som uppställs i relevant nationell lagstiftning för beviljande av bidrag för miljövänligt jordbruk. Den omständigheten att dessa villkor inte har uppfyllts måste leda till att Gunārs Pusts ska återbetala det felaktigt mottagna beloppet, även om han har fortsatt att efterleva sina övriga åtaganden. Administratīvā rajona tiesa ansåg vidare att LAD inte var skyldigt att underrätta honom om oriktigheterna i hans ansökan. Det fanns inte heller någon anledning för LAD att fästa hans uppmärksamhet på detta, eftersom kolumn 9 i del C i ansökan inte nämnde något skifte och relevant bilaga inte hade bifogats. Slutligen påpekade Administratīvā rajona tiesa att LAD hade grundat sitt beslut på upplysningar som Gunārs Pusts lämnat, nämligen ansökningarna om stöd för åren 2006 och 2007. LAD hade sålunda tillgång till alla nödvändiga uppgifter för att fatta sitt beslut och Administratīvā rajona tiesa faststlog därför att LAD inte var skyldigt att låta Gunārs Pusts yttra sig, eftersom han inte kunde påverka innehållet i myndighetens beslut.

25. Gunārs Pusts överklagade Administratīvā rajona tiesas avgörande till Administratīvā apgabaltiesa (regional administrativ appellationsdomstol). Genom dom av den 8 november 2010 avslog Administratīvā apgabaltiesa överklagandet och fastställde skälen i Administratīvā rajona tiesas avgörande med det tillägget att Gunārs Pusts genom sina stödansökningar hade bekräftat att han kände till de krav som skulle vara uppfyllda enligt den relevanta nationella lagstiftningen för att det aktuella stödet för miljövänligt jordbruk skulle beviljas.

26. Gunārs Pusts överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen. I sitt överklagande gjorde han bland annat gällande att det i nämnda dom hade gjorts en felaktig bedömning av räckvidden av vissa bestämmelser i unionsrätten på området.

27. Augstākās Tiesas Senāts gjorde bedömningen att en tolkning av förordningarna nr 1257/1999, 817/2004 och 796/2004 var nödvändig för att avgöra det nationella målet. Mot denna bakgrund beslutade Augstākās Tiesas Senāts att vilandeförklara målet och att ställa följande frågor till domstolen:

28. Den nationella domstolen har ställt de tre frågorna, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida förordningarna nr 1257/1999, 817/2004 och 796/2004 ska tolkas på så sätt att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en stödmottagare som åtagit sig att under flera års tid bedriva ett miljövänligt jordbruk är skyldig att återbetala allt stöd som redan betalats ut för tidigare år – med hänvisning till att vederbörande inte har gett in en årlig ansökan i enlighet med tillämpliga nationella bestämmelser – i ett fall där stödmottagaren påstår sig ha fortsatt att uppfylla sina skyldigheter avseende användningen av de berörda arealerna, inte har hörts av behörig myndighet och en kontroll på plats av de berörda arealerna inte längre kan göras på grund av att året i fråga har löpt ut.

29. Domstolen påpekar inledningsvis att det inte i någon av dessa förordningar finns någon bestämmelse som uttryckligen utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning.

30. I artiklarna 22–24 i förordning nr 1257/1999 anges de allmänna villkoren för beviljande av stöd till produktionsmetoder inom jordbruket, som är utformade bland annat för att bevara landskapet. Av dessa bestämmelser följer att stöd för miljövänligt jordbruk utmärks av att de berörda jordbrukarna åtar sig att under fem år bedriva ett miljövänligt jordbruk. Som motprestation till miljöåtaganden som avser minst fem år beviljar staterna årligen stöd som beräknas på grundval av inkomstbortfall eller extrakostnader till följd av åtagandet (se dom av den 4 juni 2009 i mål C-241/07, JK Otsa Talu, REG 2009, s. I-4323, punkt 36, och av den 24 maj 2012 i mål C-188/11, Hehenberger, punkt 30).

31. I detta hänseende påpekar domstolen att artikel 37.4 i förordning nr 1257/1999 tillåter medlemsstaterna att införa ytterligare eller strängare krav för att bevilja stöd från unionen till landsbygdens utveckling, under förutsättning att sådana villkor står i överensstämmelse med målen och kraven i denna förordning.

32. När det gäller ansökningar om stöd för miljövänligt jordbruk som grundar sig på artiklarna 22–24 i förordning nr 1257/1999, föreskriver artikel 66.5 i förordning nr 817/2004 att för fleråriga stöd ska alla utbetalningar efter det år då ansökan lämnades in göras på grundval av en årlig ansökan om utbetalning, utom om medlemsstaten har fastställt ett förfarande som möjliggör en effektiv årlig kontroll i enlighet med artikel 67.1 i den förordningen. Det framgår av artikel 66.5 att vid avsaknad av ett sådant nationellt förfarande betalas inte något stöd ut till jordbrukarna om de inte ger in en årlig ansökan om utbetalning. Ingivandet av den årliga ansökan utgör sålunda ett villkor för beviljande av stöd för miljövänligt jordbruk som grundar sig på artiklarna 22–24.

33. Betydelsen av att ge in en årlig ansökan om utbetalning av stödet för miljövänligt jordbruk understryks också i artikel 67.1 i förordning nr 817/2004 som, i fråga om kontrollsystemet för flerårigt stöd till miljövänliga produktionsmetoder inom jordbruket, föreskriver att kontrollerna av de ursprungliga ansökningarna om anslutning till en stödordning och de efterföljande ansökningarna om utbetalning ska genomföras på ett sätt som säkerställer en effektiv kontroll av att villkoren för beviljande av stöd efterlevs. Ingivandet av en sådan årlig ansökan gör det sålunda möjligt att kontrollera om åtagandena om miljövänligt jordbruk har fullgjorts. Med stöd av denna årliga ansökan kan det utbetalande organet varje år effektivt kontrollera huruvida de fleråriga åtagandena har fullgjorts utan avbrott och eventuellt betala ut stödet.

34. Av detta följer att en nationell lagstiftning, enligt vilken ett av villkoren för beviljande av stöd för miljövänligt jordbruk är att stödsökanden åtar sig att under hela den femåriga åtagandeperioden varje år till det utbetalande organet ge in en ansökan avseende den verksamhet för miljövänligt jordbruk som uppgetts, är förenlig med ovannämnda bestämmelser i unionsrätten. En sådan nationell lagstiftning ryms följaktligen inom det handlingsutrymme som medlemsstaterna förfogar över enligt artikel 37.4 i förordning nr 1257/1999.

35. När det gäller de stöd för miljövänligt jordbruk som kännetecknas av ett flerårigt åtagande, erinrar domstolen om att villkoren för beviljande av stöd gäller under hela den åtagandeperiod för vilken stöden har beviljats (se domen i det ovannämnda målet Hehenberger, punkt 34). Följaktligen kan nämnda stöd inte beviljas om ett av villkoren för beviljandet, såsom det ingivande av en årlig ansökan om utbetalning som krävs enligt den nationella lagstiftningen i fråga, inte uppfylls, även om det bara sker en enda gång under hela den tid som projektet för miljövänligt jordbruk pågår och för vilken stödmottagaren har förpliktat sig.

36. Den omständigheten att mottagaren av stödet för miljövänligt jordbruk har fortsatt att efterleva övriga villkor för beviljande av detta stöd, bland annat sina skyldigheter avseende användningen av den berörda arealen, kan inte utgöra ett hinder för den avstängning av mottagaren från nämnda stöd som följer av att ett av dessa villkor inte har efterlevts. För beviljande av dessa stöd krävs nämligen att samtliga villkor för beviljande efterlevs under hela den tid som projektet för miljövänligt jordbruk pågår och för vilken stödmottagaren har förpliktat sig, vilket innebär att det är tillräckligt för avstängning att ett enda av dessa villkor inte har efterlevts.

37. När avstängning sker från stöd för miljövänligt jordbruk på grund av att villkoren för beviljande av stödet inte har efterlevts, följer det av artikel 71.2 i förordning nr 817/2004, vilken hänvisar till artikel 73 i förordning nr 796/2004, att mottagaren är skyldig att återbetala samtliga belopp som redan utbetalats och som avser det stöd som han utestängts ifrån (se domen i det ovannämnda målet Hehenberger, punkt 36).

38. En mottagare av stöd för miljövänligt jordbruk, som inte har gett in en ansökan om stöd i enlighet med nationella bestämmelser enligt vilka det för beviljande av stödet krävs en årlig ansökan, kan inte heller göra gällande en rätt att bli hörd. Det finns inte någon bestämmelse i förordningarna nr 1257/1999, 817/2004 och 796/2004 som föreskriver en sådan rätt för en jordbrukare som inte har gett in en korrekt ansökan om stöd för miljövänligt jordbruk. Även om det antogs att en jordbrukare som inte gett in en sådan ansökan kunde höras i detta hänseende, skulle ett sådant förhör i vilket fall som helst inte kunna påverka konsekvenserna av att jordbrukaren inte efterlevt de villkor för beviljande av stöd för miljövänligt jordbruk som han åtagit sig att efterleva. Jordbrukaren skulle nämligen inte kunna rättfärdiga att han inte efterlevt dessa villkor.

39. Den omständigheten att en kontroll på plats av den berörda arealen inte kan göras på grund av att året i fråga har löpt ut kan inte heller påverka vare sig den avstängning från stödet för miljövänligt jordbruk som blir följden av att villkoren för beviljande av stödet inte har efterlevts eller den återbetalningsskyldighet som följer av avstängningen. Även om det antogs att en sådan kontroll kunde genomföras är det tillräckligt för avstängning, och följaktligen återbetalning, att ett enda av dessa villkor inte har efterlevts.

40. Mot bakgrund av det ovan anförda ska de tre frågorna besvaras på följande sätt. Förordningarna nr 1257/1999, 817/2004 och 796/2004 ska tolkas på så sätt att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en stödmottagare som åtagit sig att under flera års tid bedriva ett miljövänligt jordbruk är skyldig att återbetala allt stöd som redan betalats ut för tidigare år – med hänvisning till att vederbörande inte har gett in en årlig ansökan i enlighet med tillämpliga nationella bestämmelser – i ett fall där stödmottagaren påstår sig ha fortsatt att uppfylla sina skyldigheter avseende användningen av de berörda arealerna, stödmottagaren inte har hörts av behörig myndighet och en kontroll på plats av de berörda arealerna inte längre kan göras på grund av att året i fråga har löpt ut.

41. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: lettiska.