Domstolens dom (andra avdelningen) den 4 juni 2009

EUGFJ Förordning (EG) nr 1257/1999 Gemenskapsstöd till utveckling av landsbygden Stöd till miljövänliga produktionsmetoder inom jordbruket I mål C-241/07, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Riigikohus (Estland) genom beslut av den 14 maj 2007, som inkom till domstolen den 21 maj 2007, i målet

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna K. Schiemann, J. Makarczyk (referent), L. Bay Larsen och C. Toader, generaladvokat: J. Mazák, justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 10 april 2008,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: JK Otsa Talu OÜ, genom K. Sild, advokaat, Estlands regering, genom L. Uibo, i egenskap av ombud, Greklands regering, genom S. Charitaki och V. Kontolaimos, båda i egenskap av ombud, Polens regering, genom T. Nowakowski, i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom E. Randvere, J. Schieferer och Z. Malůšková, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 23 oktober 2008 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

Den nationella lagstiftningen

Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, s. 80), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 2223/2004 av den 22 december 2004 (EUT L 379, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1257/1999).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan JK Otsa Talu OÜ (nedan kallat Otsa Talu), efterträdare till Agrofarm AS (nedan kallat Agrofarm), och Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) (registrerings- och informationsmyndighet för jordbruksfrågor) (nedan kallad PRIA) angående ett beslut att avslå en ansökan om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGJF) till miljövänlig produktion.

3. I förordning nr 1257/1999 fastställs ramarna för gemenskapens stöd till en hållbar utveckling av landsbygden.

4. För att stödja en hållbar utveckling i landsbygdsområden och tillmötesgå samhällets ökande behov av tjänster på miljöområdet bör miljöåtgärder inom jordbruket enligt skäl 29 i förordning nr 1257/1999 spela en framträdande roll under de kommande åren.

5. Enligt skäl 31 i nämnda förordning bör stödordningen för miljöåtgärder inom jordbruket fortsätta att uppmuntra jordbrukare att göra en samhällsnyttig insats genom att införa eller fortsätta att använda produktionsmetoder som är förenliga med det ökande behovet av att skydda och förbättra miljön och naturresurserna och att bevara naturen och landskapet.

6. I artikel 22 i nämnda förordning föreskrivs följande:

7. I artikel 23 i förordning nr 1257/1999 föreskrivs följande:

8. I artikel 24.1 i denna förordning föreskrivs följande:

9. I artikel 37.1 och 37.4 i förordningen föreskrivs följande:

10. I artikel 39 i förordningen föreskrivs följande:

11. I artikel 41 i förordning nr 1257/1999 föreskrivs följande:

12. Lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik (Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus), som antogs den 24 mars 2004 och trädde i kraft den 1 maj 2004 (RT I 2004, 24, 163), innehåller bestämmelser om förfarandet för beviljande av stöd till utveckling av landsbygden inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.

13. I artikel 42 i denna lag föreskrivs följande:

14. I artikel 43 i nämnda lag, vilken rör villkoren för att erhålla stöd till utveckling av landsbygden, föreskrivs följande:

15. I artikel 44.2 i samma lag, med rubriken Ansökningar om stöd till utveckling av landsbygden och deras behandling, föreskrivs följande:

16. Villkoren för beviljande av stöd till utveckling av landsbygden finns i jordbruksministerns förordning nr 51 av den 20 april 2004 (RT I 2004, 51, 879), vilken trädde i kraft den 1 maj 2004.

17. I artikel 3.1 i denna förordning, med rubriken Villkor för beviljande av stöd, föreskrivs följande:

18. Den 21 april 2005 ändrades nämnda förordning genom jordbruksministerns förordning nr 43, vilken är i kraft sedan den 1 maj 2005 (nedan kallad förordning nr 51 i ändrad lydelse).

19. I artikel 82.7 i förordning nr 51 i ändrad lydelse föreskrivs följande:

20. Enligt kapitel 9.2 punkt 1 i utvecklingsplanen ska miljövänlig produktion stödjas.

21. I punkt 12.6.2. i utvecklingsplanen, med rubriken Stöd till miljövänligt jordbruk, föreskrivs följande:

22. Den 26 maj 2005 lämnade Agrofarm in en ansökan om arealersättning och stöd till miljövänlig produktion till PRIA. Agrofarm hade redan år 2004 vidtagit de nödvändiga förberedelserna och var därmed beredd att åta sig att göra sin produktion miljövänlig för att erhålla stöd till utveckling av landsbygden.

23. PRIA:s generaldirektör avslog Agrofarms ansökan genom beslut nr 1-3134/74 av den 19 december 2005. Beslutet motiverades med att det sökta stödet inte beviljades för jordbruksskiften som inte redan omfattades av ett giltigt åtagande för miljövänlig produktion.

24. Agrofarm överklagade beslutet till Tartu halduskohus (förvaltningsdomstolen i Tartu) den 1 februari 2006. Agrofarm gjorde bland annat gällande att jordbruksministern hade åsidosatt proportionalitetsprincipen och principen om likabehandling genom att anta förordning nr 51 i ändrad lydelse. Tartu halduskohus ogillade överklagandet genom dom av den 28 april 2006. Förvaltningsdomstolen fann i huvudsak att förordning nr 51 i ändrad lydelse inte kunde ha haft en skadlig inverkan på Agrofarms rättigheter.

25. Otsa Talu, i egenskap av efterträdare till Agrofarm, överklagade domen till Tartu ringkonnakohus (distriktsdomstolen i Tartu). Otsa Talu erinrade om att det enligt rådets förordning nr 1257/1999 är förbjudet att anta bestämmelser som innebär att sökande av stöd till miljövänligt jordbruk behandlas olika. Därefter anförde Otsa Talu att principen om skydd för berättigade förväntningar och rättsstatsprincipen hade åsidosatts till följd av att förordning nr 51 i ändrad lydelse hade antagits för sent, närmare bestämt en månad innan ansökningstiden för ansökningar avseende år 2005 löpte ut. Tartu ringkonnakohus ogillade överklagandet genom dom av den 7 september 2006. I huvudsak anförde distriktsdomstolen att förordning nr 51 i ändrad lydelse inte stred mot gemenskapsrätten.

26. Otsa Talu väckte kassationstalan vid Riigikohus (nedan kallad den nationella domstolen). Otsa Talu gjorde gällande att förordning nr 51 i ändrad lydelse strider mot gemenskapsrätten, i synnerhet mot artikel 24.1 i rådets förordning nr 1257/1999. Enligt denna artikel ska stöd till åtaganden att bedriva miljövänligt jordbruk beviljas årligen. Otsa Talu anser dessutom att förordning nr 51 i ändrad lydelse strider mot punkt 12.6.2. i utvecklingsplanen. I denna punkt föreskrivs att om budgetmedlen inte räcker till, ska det göras en proportionerlig sänkning av det sammanlagda stöd till miljövänligt jordbruk som ska betalas ut till alla sökande som uppfyller de tillämpliga villkoren.

27. PRIA gjorde vid den nationella domstolen gällande att det aktuella stödet till utveckling av landsbygden inte utgör socialt stöd som ska beviljas på allmänna grunder, utan att det är fråga om stöd för vilket villkoren för beviljande styrs av behov och prioriteter inom ramen för statens jordbrukspolitik.

28. Den nationella domstolen anser att den grundläggande frågan i målet är huruvida det är rättsenligt att under en stödperiod ändra villkoren för beviljande av stöd till miljövänligt jordbruk på ett sätt som innebär att den grupp som kan beviljas stöd begränsas. Enligt den nationella domstolen innehåller de tillämpliga gemenskapsbestämmelserna ingen detaljreglering vad avser beviljandet av nämnda stöd.

29. Den nationella domstolen anser att det står i överensstämmelse med det i förordning nr 1257/1999 angivna målet med stödet till miljövänligt jordbruk att stöd varje år beviljas till nya sökande som är beredda att åta sig att bedriva sådant jordbruk. Detta synsätt överensstämmer med likabehandlingsprincipen och målet att säkerställa ett bättre skydd för miljön. Den nationella domstolen har dessutom anfört att begreppet årligen i artikel 24 i denna förordning måste tolkas så, att det är möjligt att ansluta sig till stödordningen för miljövänligt jordbruk varje år.

30. Den nationella domstolen tvivlar således på att villkoret enligt vilket stöd enbart beviljas sökande som redan under föregående budgetår har beviljats stöd till utveckling av landsbygden överensstämmer med förordning nr 1257/1999.

31. Enligt den nationella domstolen föreskrivs det dessutom i utvecklingsplanen att det ska göras en proportionerlig sänkning av stödet för samtliga sökande som uppfyller villkoren för att beviljas stöd till utveckling av landsbygden, när budgetmedlen inte räcker till.

32. Den nationella domstolen anser inte att åtgärden att begränsa den grupp som kan beviljas stöd utgör en proportionell åtgärd för att lösa problemet med otillräckliga budgetmedel. Det borde i stället ha gjorts en proportionerlig sänkning av stödet för samtliga sökande som inledningsvis uppfyllde villkoren för att beviljas stöd, såsom föreskrevs i utvecklingsplanen.

33. Mot denna bakgrund har den nationella domstolen beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

34. Den nationella domstolen har ställt sina två frågor, som ska prövas i ett sammanhang, för att få klarhet i huruvida bestämmelserna i artikel 24.1 i förordning nr 1257/1999, jämförd med artiklarna 37.4 och 39 i denna förordning, utgör hinder för att en medlemsstat, på grund av otillräckliga budgetmedel, ändrar villkoren för beviljande av stöd till utveckling av landsbygden på ett sätt som innebär att den grupp som kan beviljas stöd begränsas till jordbrukare som redan har beviljats sådant stöd under föregående budgetår.

35. Vad avser målen med de miljöåtgärder som föreskrivs i förordning nr 1257/1999 erinrar domstolen om att det följer av skälen 29 och 31 i förordningen att miljöåtgärder stöder en hållbar utveckling i landsbygdsområden och att syftet med stödordningen för miljöåtgärder inom jordbruket är att uppmuntra jordbrukare till att göra en samhällsnyttig insats genom att införa eller fortsätta att använda produktionsmetoder som är förenliga med det ökande behovet av att skydda miljön.

36. De allmänna villkoren för beviljande av stöd till produktionsmetoder inom jordbruket, som är utformade bland annat för att bevara landskapet, anges i artiklarna 22–24 i förordning nr 1257/1999. Av dessa artiklar följer att miljöåtgärder utmärks av att de berörda jordbrukarna åtar sig att under fem år bedriva ett miljövänligt jordbruk. Som motprestation till detta åtagande beviljar medlemsstaterna årligen stöd som beräknas på grundval av inkomstbortfall och extrakostnader till följd av åtagandet.

37. För att säkerställa insynen i de föreskrivna åtgärderna ska medlemsstaterna, i enlighet med artikel 41 i förordning nr 1257/1999, utarbeta planer för utveckling av landsbygden. Dessa ska bland annat innefatta en beskrivning av stödåtgärderna för landsbygdens utveckling, till exempel i form av miljöåtgärder, och en vägledande, finansiell översikt över de samlade finansiella resurser som ställts till förfogande, såväl nationellt som av gemenskapen. Nämnda program ska underställas kommissionen, som ska godkänna dem om de överensstämmer med nämnda förordning. Den omständigheten att program godkänts av kommissionen innebär emellertid inte att de ska anses utgöra gemenskapsrättsakter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 2002 i mål C-336/00, Huber, REG 2002, s. I-7699, punkterna 39 och 40).

38. Med hänsyn till målet med förordning nr 1257/1999, som syftar till att gynna utvecklingen på miljöområdet och på landsbygden i allmänhet, ska medlemsstaterna anstränga sig att förvalta sina finansiella resurser på ett korrekt sätt så att varje sökande som uppfyller villkoren för att beviljas stöd enligt samma förordning kan komma i åtnjutande av stöd till utveckling av landsbygden.

39. Det ska emellertid noteras att medlemsstaterna enligt artiklarna 37.4 och 39.3 i förordning nr 1257/1999 får införa ytterligare eller strängare krav för att bevilja stöd från gemenskapen till landsbygdens utveckling, under förutsättning att sådana villkor står i överensstämmelse med målen och kraven i denna förordning och att stödåtgärderna vid behov kan revideras i efterhand, så att förenligheten och överensstämmelsen kan säkerställas.

40. Då det är möjligt att utveckla stödordningen för miljöåtgärder inom jordbruket bör anpassningen av densamma ske med beaktande av målen i förordning nr 1257/1999.

41. Enligt rapporten från den övervakningskommitté som hade inrättats i enlighet med artikel 48.3 i förordning nr 1257/1999 var antalet ansökningar om stöd till utveckling av landsbygden år 2004 dubbelt så många som man hade räknat med i utvecklingsplanen.

42. Till följd av att ett stort antal ansökningar beviljades år 2004 räckte de medel som hade anslagits för stöd till utveckling av landsbygden inte till för att bevilja nya ansökningar åren 2005 och 2006.

43. I punkt 12.6.2 i den utvecklingsplan som hade utarbetats av Estlands jordbruksminister föreskrevs i och för sig att det kan göras en proportionerlig sänkning av nämnda stöd för samtliga sökande som uppfyller villkoren för att beviljas stöd, när budgetmedlen är otillräckliga.

44. En sådan sänkning utgör emellertid endast en möjlighet, vilket för övrigt uttryckligen framgår av utvecklingsplanen.

45. Såsom den estniska regeringen i huvudsak gjorde gällande vid förhandlingen skulle det dessutom, om Estland hade beslutat att göra en proportionerlig sänkning av stödet för jordbruk för såväl stödmottagarna år 2004 som de nya sökandena år 2005, ha varit omöjligt att kompensera den förstnämnda gruppen för extrakostnader och inkomstbortfall.

46. De nationella myndigheterna kunde således vidta en annan åtgärd än den som föreskrivs i utvecklingsplanen under förutsättning att den var förenlig och i överensstämmelse med målen och bestämmelserna i förordning nr 1257/1999 och att de allmänna principer i gemenskapsrätten som medlemsstaterna ska iaktta när de genomför gemenskapsrättsliga bestämmelser respekterades (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 september 2006 i de förenade målen C-181/04–C-183/04, Elmeka, REG 2006, s. I-8167, punkt 31 och där angiven rättspraxis). Exempel på sådana principer är principen om likabehandling, principen om skydd för berättigade förväntningar och proportionalitetsprincipen.

47. Det ska framhållas att syftet med det system för beviljande av stöd till utveckling av landsbygden som föreskrivs i förordning nr 51 i ändrad lydelse är att stödja jordbrukare som har åtagit sig att bedriva miljövänligt jordbruk, genom att bidra till att det beviljade stödet kontinuerligt betalas ut under hela programperioden.

48. Med beaktande av att Estland inte förfogade över de budgetmedel som behövdes för år 2005, omfattades den nationella lagstiftarens beslut att begränsa den kategori av jordbrukare som kunde beviljas stöd till utveckling av landsbygden till jordbrukare som redan föregående budgetår hade åtagit sig att bedriva miljövänligt jordbruk av det handlingsutrymme som medlemsstaterna förfogar över enligt förordning nr 1257/1999.

49. Vad avser principen om likabehandling ska det dessutom noteras att en jordbrukare som ansöker om stöd till utveckling av landsbygden för första gången inte befinner sig i samma situation som en jordbrukare som, enligt ett redan antaget beslut om beviljande av stöd, är skyldig att uppfylla ett visst antal åtaganden inom ramen för sitt åtagande att bedriva miljövänligt jordbruk. Såsom framgår av artiklarna 23 och 24 i förordning nr 1257/1999 sträcker sig ett sådant åtagande utöver normal tillämpning av god lantbrukspraxis och kan medföra extrakostnader och inkomstbortfall som medlemsstaten åtar sig att kompensera.

50. Principen om likabehandling utgör således inget hinder mot att en medlemsstat antar en bestämmelse som förordning nr 51 i ändrad lydelse. Enligt denna princip får lika situationer inte behandlas olika och olika situationer inte behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (dom av den 6 december 2005 i de förenade målen C-453/03, C-11/04, C-12/04 och C-194/04, ABNA m.fl., REG 2005, s. I-10423, punkt 63).

51. Vad avser principen om skydd för berättigade förväntningar, som medlemsstaterna ska iaktta när de genomför gemenskapsrättsliga bestämmelser (se den rättspraxis som anges i punkt 46 ovan), ska det erinras om att näringsidkare, på området för den gemensamma jordbrukspolitiken, inte med fog kan förvänta sig att rådande förhållanden ska bestå när de behöriga myndigheterna inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning kan ändra dessa (se, för ett liknande resonemang, vad avser den gemensamma organisationen av marknaden, dom av den 7 september 2006 i mål C-310/04, Spanien mot rådet, REG 2006, s. I-7285, punkt 81).

52. Otsa Talu kunde följaktligen inte med fog förvänta sig att stödordningen för miljöåtgärder inom jordbruket inte skulle förändras under hela dess giltighetsperiod.

53. Slutligen ska det noteras att proportionalitetsprincipen inte utgör hinder för en åtgärd som förordning nr 51 i ändrad lydelse. Efter att ha gjort en helhetsbedömning av följderna av att budgetmedlen inte räckte till för år 2005 kunde Republiken Estland nämligen anta en bestämmelse som den aktuella i syfte att förverkliga det mål som eftersträvas i gemenskapsbestämmelserna, det vill säga miljövänlig utveckling av landsbygden, utan att gå utöver vad som var nödvändigt för att uppnå detta mål.

54. Med beaktande av vad som har anförts ovan ska de ställda frågorna besvaras på följande sätt. Bestämmelserna i artikel 24.1 i förordning nr 1257/1999, jämförda med artiklarna 37.4 och 39 i denna förordning, utgör inte hinder för att en medlemsstat, på grund av otillräckliga budgetmedel, ändrar villkoren för beviljande av stöd till utveckling av landsbygden på ett sätt som innebär att den grupp som kan beviljas stöd begränsas till jordbrukare som redan har beviljats sådant stöd under föregående budgetår.

55. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: estniska.