Domstolens dom (fjärde avdelningen) 27 februari 2014

I mål C‑79/13, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Arbeidshof te Brussel (Belgien) genom beslut av den 7 februari 2013, som inkom till domstolen den 15 februari 2013, i målet

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen (referent) samt domarna M. Safjan, J. Malenovský, A. Prechal och K. Jürimäe, generaladvokat: P. Mengozzi, justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 27 november 2013,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Belgiens regering, genom C. Pochet och T. Materne, båda i egenskap av ombud, biträdda av S. Ishaque, advocaat, Frankrikes regering, genom D. Colas, F.‑X. Bréchot och B. Beaupère-Manokha, samtliga i egenskap av ombud, Polens regering, genom B. Majczyna, K. Pawłowska och B. Czech, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom M. Condou-Durande och R. Troosters, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Belgisk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första och den andra frågan

Den tredje frågan

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 13.5 i rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (EGT L 31, s. 18), jämförd med artiklarna 13.1, 13.2, 14.1, 14.3, 14.5 och 14.8 i samma direktiv.

2. Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers (nationell myndighet för flyktingmottagande) (nedan kallad Fedasil) och å andra sidan Selver Saciri och Danijela Dordevic, i eget namn samt som förmyndare för deras minderåriga barn Danjel Saciri, Denis Saciri och Sanela Saciri (nedan kallad familjen Saciri), och Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn van Diest (socialvårdsinrättningen i Diest, nedan kallad socialvårdsinrättningen). Målet gäller Fedasils beslut att neka familjen Saciri socialt bistånd på grund av att det var omöjligt att ta emot familjen i en förläggning avsedd för mottagande av asylsökande.

3. Skäl 7 i direktiv 2003/9 har följande lydelse:

4. I artikel 1 i nämnda direktiv föreskrivs följande:

5. Enligt artikel 2 används i direktivet följande beteckningar med nedan angivna betydelser:

6. Artikel 5.1 i samma direktiv har följande lydelse:

7. Artikel 13 i direktiv 2003/9 innehåller allmänna bestämmelser om materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård och lyder som följer:

8. Artikel 14 i nämnda direktiv har följande lydelse:

9. I artikel 17.1 i direktivet föreskrivs följande:

10. I artikel 18.1 i direktivet föreskrivs följande:

11. Bestämmelserna i direktiv 2003/9 införlivades med belgisk rätt genom lag av den 12 januari 2007 om mottagande av asylsökande och vissa andra kategorier av utlänningar (Belgisch Staatsblad, 7 maj 2007, s. 24027) (nedan kallad lagen om mottagande av asylsökande).

12. I artikel 3 i lagen om mottagande föreskrivs följande:

13. Enligt artikel 9 i lagen om mottagande av asylsökande föreskrivs följande:

14. Enligt artikel 10 i den nämnda lagen anvisar Fedasil en obligatorisk registreringsplats för utlänningar.

15. Vid anvisning av den obligatoriska registreringsplatsen ska Fedasil enligt artikel 11.3 i lagen om mottagande av asylsökande se till att platsen är anpassad för mottagaren av den inom ramen för antalet tillgängliga plaster. Bedömningen av platsens lämplighet grundas bland annat på kriterier såsom mottagarens familjesammansättning, hans eller hennes hälsotillstånd, huruvida vederbörande behärskar något av landets språk eller förfarandespråket. Fedasil fäster härvid särskild vikt vid den situation som gäller för de utsatta personer som avses i artikel 36 i lagen. Om särskilda omständigheter föreligger får Fedasil göra undantag från bestämmelserna i artikel 36.1 och underlåta att anvisa en obligatorisk registreringsplats.

16. Om synnerliga omständigheter råder som avser antalet tillgängliga plaster i mottagningsförläggningarna får Fedasil i enlighet med artikel 11.4 i lagen om mottagande av asylsökande, efter beslut av ministerrådet och med stöd av en rapport som utarbetats av nämnda ministerråd, under en period som Fedasil fastställer, antingen ändra en asylsökandes obligatoriska registreringsplats – från en mottagningsförläggning till att i stället avse en offentlig socialvårdsinrättning – eller i sista hand anvisa en asylsökande en sådan inrättning som obligatorisk registreringsplats.

17. Enligt artikel 1 i lag av den 8 juli 1976 om offentliga socialvårdsinrättningar har var och en rätt till socialt bistånd. Utlänningar har i princip rätt till socialt bistånd enligt artikel 1 i denna lag under förutsättning att de uppehåller sig lagligt i landet.

18. Den 11 oktober 2010 ansökte familjen Saciri om asyl hos utlänningsmyndigheten och vände sig med detsamma till Fedasil med en begäran om mottagande.

19. Samma dag informerade Fedasil familjen Saciri om att det var omöjligt att anvisa dem en mottagningsförläggning och hänvisade familjen till behörig socialvårdsinrättning.

20. Familjen Saciri lyckades inte få någon bostad och vände sig därför till den privata hyresmarknaden. Då familjen inte kunde betala hyran lämnade den in en ansökan om ekonomiskt bistånd till socialvårdsinrättningen.

21. Socialvårdsinrättningen avslog ansökan med motiveringen att familjen Saciri omfattades av de mottagningsstrukturer som drivs av Fedasil.

22. Den 10 december 2010 ansökte familjen Saciri om interimistiska åtgärder vid arbeidsrechtbank te Leuven mot Fedasil och mot socialvårdsinrättningen.

23. Genom beslut av den 12 januari 2011 ålade arbeidsrechtbank te Leuven Fedasil respektive socialvårdsinrättningen att ta emot familjen Saciri och att betala ett belopp i form av ekonomiskt bistånd till familjen.

24. Den 21 januari 2011 placerade Fedasil familjen Saciri på en mottagningsförläggning för asylsökande.

25. Den 14 december 2010 respektive den 7 januari 2011 väckte familjen Saciri talan vid arbeidsrechtbank te Leuven mot Fedasil och socialvårdsinrättningen.

26. Genom dom av den 17 oktober 2011 ogillade arbeidsrechtbank te Leuven talan mot socialvårdsinrättningen medan Fedasil förpliktades att betala 2961,27 euro till familjen Saciri motsvarande 3 månaders integrationsbidrag för en person med försörjningsskyldighet för en familj.

27. Fedasil överklagade denna dom till Arbeidshof te Brussel. Familjen Saciri inkom med ett anslutningsöverklagande och yrkade att Fedasil och socialvårdsinrättningen skulle förpliktas att solidariskt utge ett belopp motsvarande integrationsbidraget för hela den period då familjen inte haft någon plats på en mottagningsförläggning.

28. Arbeidshof te Brussel påpekade att i en situation då mottagningssystemet för asylsökande är överbelastat innehåller varken lagen om mottagande av asylsökande eller någon annan nationell bestämmelse några särskilda regler som gör det möjligt för asylsökande som inte kan tas emot av Fedasil att inom rimlig tid komma i åtnjutande av ett mottagande som uppfyller de normer som föreskrivs i direktiv 2003/9.

29. Samma domstol preciserade att när Fedasil beslutar att inte anvisa någon plats på en mottagningsförläggning erhåller de asylsökande ett socialt bistånd vars belopp emellertid inte garanterar dem en bostad, ens tillfälligt.

30. Under dessa omständigheter beslutade arbeidshof te Brussel att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

31. Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i om artikel 13.5 i direktiv 2003/9 ska tolkas så, att när en medlemsstat valt att tillhandahålla de materiella mottagningsvillkoren i form av ekonomiska bidrag så är nämnda medlemsstat skyldig att bevilja bidragen från och med dagen för asylansökan och samtidigt försäkra sig om att bidragsbeloppet gör det möjligt för de asylsökande att få en bostad, med iakttagande av de villkor som föreskrivs i artiklarna 13.1, 13.2, 14.1, 14.3, 14.5 och 14.8, i nämnda direktiv.

32. Det ska inledningsvis påpekas att enligt artikel 13.5 i direktiv 2003/9 kan materiella mottagningsvillkor tillhandahållas in natura eller i form av ekonomiska bidrag eller kuponger, eller i form av en kombination av dessa.

33. Vad för det första gäller från vilken tidpunkt medlemsstaterna är skyldiga att tillhandahålla de materiella mottagningsvillkoren, har domstolen redan preciserat att den period under vilken de materiella mottagningsvillkoren ska finnas tillgängliga för de asylsökande börjar då de asylsökande lämnar in sin asylansökan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 2012 i mål C‑179/11, Cimade och GISTI, punkt 39).

34. Det framgår nämligen av själva ordalydelsen i artikel 13.1 i direktiv 2003/9 att asylsökande ska ha tillgång till materiella mottagningsvillkor, oavsett om de tillhandahålls in natura eller i form av ekonomiska bidrag, när de asylsökande lämnar in sin asylansökan.

35. Den allmänna systematiken och syftet med direktiv 2003/9 samt iakttagande av grundläggande rättigheter, i synnerhet kravet i artikel 1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna att människans värdighet ska respekteras och skyddas, utgör hinder mot att en asylsökande fråntas skydd för de miniminormer som föreskrivs i detta direktiv, även under en tillfällig period, efter det att en asylansökan ingetts (se domen i det ovannämnda målet Cimade och GISTI, punkt 56).

36. Vad för det andra gäller med vilket belopp de ekonomiska bidragen ska utgå, framgår det av artikel 13.5 andra stycket i direktiv 2003/9 att när medlemsstaterna tillgodoser de materiella mottagningsvillkoren genom ekonomiska bidrag eller kuponger ska det belopp som dessa uppgår till fastställas enligt principerna i denna artikel.

37. Det följer härvid av artikel 13.2 i direktivet att det ekonomiska bidraget ska uppgå till ett belopp som garanterar en levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle.

38. Domstolen konstaterar vidare att med materiella mottagningsvillkor avses enligt artikel 2 j i direktiv 2003/9 mottagningsvillkor som omfattar inkvartering, mat och kläder och som tillhandahålls in natura, i form av penningbidrag eller kuponger samt dagpenning.

39. Vidare framgår det av skäl 7 i samma direktiv att direktivet syftar till att fastställa mininormer för mottagande av asylsökande som under normala förhållanden räcker till för att ge dem en värdig levnadsstandard och jämförbara levnadsvillkor i alla medlemsstater.

40. Härav följer att även om det belopp med vilket det ekonomiska bidraget ska utgå fastställs av varje medlemsstat, ska det vara tillräckligt för att ge en värdig levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle.

41. När medlemsstaterna fastställer de materiella mottagningsvillkoren i form av ekonomiska bidrag är medlemsstaterna, med tillämpning av bestämmelserna i artikel 13.2 andra stycket i direktiv 2003/9, skyldiga att anpassa dessa mottagningsvillkor för personer med särskilda behov i enlighet med artikel 17 i direktivet. Det ekonomiska bidraget måste således vara tillräckligt för att hålla samman familjen och ta hänsyn till barnets bästa, vilket enligt artikel 18.1 i direktivet utgör ett väsentligt övervägande.

42. När en medlemsstat väljer att tillhandahålla de materiella mottagningsvillkoren i form av ett ekonomiskt bidrag, ska det således vara tillräckligt för att ge en värdig levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle. Det ska ge de asylsökande möjlighet att disponera över en bostad, i förekommande fall på den privata hyresmarknaden.

43. Bestämmelserna i direktiv 2003/9 kan emellertid inte tolkas så, att de asylsökande ska ges möjlighet att själva välja en bostad.

44. Vad för det tredje gäller den hänskjutande domstolens fråga om skyldigheten för de medlemsstater som tillhandahåller materiella mottagningsvillkor i form av ekonomiska bidrag att säkerställa att sättet för tillhandahållande av de materiella mottagningsvillkoren enligt artikel 14.1, 14.3, 14.5 och 14.8 i direktiv 2003/9 iakttas, gör domstolen följande bedömning. Artikel 14.1 gäller i princip de olika typer av bostad som medlemsstaterna kan välja och bestämmelsen begränsar omfattningen av de skyldigheter som nämns i artikeln till de fall då medlemsstaterna har valt att tillhandahålla de materiella mottagningsvillkoren in natura.

45. Även om artikel 14.3 i direktivet inte är tillämplig när de materiella mottagningsvillkoren enbart tillhandahålles i form av ekonomiska bidrag, ska bidragen emellertid inte desto mindre göra det möjligt, i förekommande fall, för asylsökandes minderåriga barn att bo tillsammans med sina föräldrar så att familjen hålls samman i enlighet med vad som anges i punkt 41 i denna dom.

46. Den första och den andra frågan ska således besvaras enligt följande. Artikel 13.5 i direktiv 2003/9 ska tolkas så, att när en medlemsstat valt att tillhandahålla de materiella mottagningsvillkoren i form av ekonomiska bidrag eller kuponger ska dessa bidrag utgå från och med dagen för asylansökan i enlighet med vad som stadgas i artikel 13.1 i nämnda direktiv och de ska uppfylla de miniminormer som fastställs i bestämmelserna i artikel 13.2 i samma direktiv. Medlemsstaten ska se till att det totala belopp som det ekonomiska bidraget ska utgå med och som ska täcka de materiella mottagningsvillkoren är tillräckligt för att ge en värdig levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle och samtidigt ge dem möjlighet bland annat att disponera över en bostad. Medlemsstaten ska härvid beakta att de intressen som tillkommer personer med särskilda behov ska tillvaratas, i enlighet med artikel 17 i samma direktiv. De materiella mottagningsvillkor som föreskrivs i artikel 14.1, 14.3, 14.5 och 14.8 i direktiv 2003/9 gäller inte för medlemsstaterna när de valt att tillhandahålla dessa villkor i form av enbart ekonomiska bidrag. Bidragsbeloppet ska emellertid vara tillräckligt för att möjliggöra för minderåriga barn att bo tillsammans med sina föräldrar så att de asylsökandes familjer kan hållas samman.

47. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida direktiv 2003/9 ska tolkas så, att det utgör hinder för att medlemsstaterna – vid överbelastning av de förläggningar som är avsedda för inkvartering av asylsökande – hänvisar de asylsökande till organ inom det allmänna systemet för socialt stöd med uppgift att förse de asylsökande med nödvändigt ekonomiskt bistånd.

48. Det är härvid tillräckligt att konstatera att om medlemsstaterna inte har möjlighet att tillhandahålla de materiella mottagningsvillkoren in natura har de enligt direktiv 2003/9 möjlighet att välja att tillhandahålla dessa materiella mottagningsvillkor i form av ekonomiska bidrag. Bidragen ska emellertid vara tillräckliga för att täcka de asylsökandes grundläggande behov, inklusive en värdig levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa.

49. Eftersom medlemsstaterna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller sättet att tillhandahålla de materiella mottagningsvillkoren, kan de således betala ut de ekonomiska bidragen via organ inom det allmänna systemet för socialt stöd, under förutsättning att dessa organ ser till att de miniminormer som föreskrivs i direktivet iakttas för de asylsökande.

50. Det är härvid viktigt att understryka att det ankommer på medlemsstaterna att säkerställa att nämnda organ iakttar de miniminormer som gäller för mottagande av asylsökande. Överbelastning av mottagningssystemet kan inte under några omständigheter motivera att dessa normer inte iakttas.

51. Den tredje frågan ska således besvaras enligt följande. Direktiv 2003/9 ska tolkas så, att det inte utgör hinder för att medlemsstaterna – vid överbelastning av de förläggningar som är avsedda för inkvartering av asylsökande – kan hänvisa de asylsökande till organ inom det allmänna systemet för socialt bistånd, under förutsättning att dessa organ ser till att de miniminormer som föreskrivs i direktivet iakttas för de asylsökande.

52. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

1) Artikel 13.5 i rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna ska tolkas så, att när en medlemsstat valt att tillhandahålla de materiella mottagningsvillkoren i form av ekonomiska bidrag eller kuponger ska dessa bidrag utgå från och med dagen för asylansökan i enlighet med vad som stadgas i artikel 13.1 i nämnda direktiv och de ska uppfylla de miniminormer som fastställs i bestämmelserna i artikel 13.2 i samma direktiv. Medlemsstaten ska se till att det totala belopp som det ekonomiska bidraget ska utgå med och som ska täcka de materiella mottagningsvillkoren är tillräckligt för att ge en värdig levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle och samtidigt ge dem möjlighet bland annat att disponera över en bostad. Medlemsstaten ska härvid beakta att de intressen som tillkommer personer med särskilda behov ska tillvaratas, i enlighet med artikel 17 i samma direktiv. De materiella mottagningsvillkor som föreskrivs i artikel 14.1, 14.3, 14.5 och 14.8 i direktiv 2003/9 gäller inte för medlemsstaterna när de valt att tillhandahålla dessa villkor i form av enbart ekonomiska bidrag. Bidragsbeloppet ska emellertid vara tillräckligt för att möjliggöra för minderåriga barn att bo tillsammans med sina föräldrar så att de asylsökandes familjer kan hållas samman.

2) Direktiv 2003/9 ska tolkas så, att det inte utgör hinder för att medlemsstaterna – vid överbelastning av de förläggningar som är avsedda för inkvartering av asylsökande – kan hänvisa de asylsökande till organ inom det allmänna systemet för socialt bistånd, under förutsättning att dessa organ ser till att de miniminormer som föreskrivs i direktivet iakttas för de asylsökande.

1 Rättegångsspråk: nederländska.