Domstolens dom (andra avdelningen) den 4 september 2014
I mål C‑532/13, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Fővárosi közigazgatási és munkaügyi bíróság (Ungern) genom beslut av den 20 september 2013, som inkom till domstolen den 9 oktober 2013, i målet
DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Lapuerta, domstolens vice-ordförande K. Lenaerts (referent) samt domarna J.L. da Cruz Vilaça, J.-C. Bonichot och A. Arabadjiev, generaladvokat: E. Sharpston, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Ungerns regering, genom K. Szíjjártó, M. Fehér och G. Szima, samtliga i egenskap av ombud, Belgiens regering, genom J. Van Holm och T. Materne, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom K. Mifsud-Bonnici och A. Sipos, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter
Unionsrätt
Ungersk rätt
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 11.2 a och b i rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem (EGT L 61, 1997, s. 1).
2. Begäran om förhandsavgörande har framställts i ett mål mellan Sofia Zoo (ett zoo beläget i Sofia, Bulgarien) och det ungerska Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség (verket för miljö- och naturskydd och vattenförvaltning (nedan kallat miljö- och naturskyddsverket)). Målet rör miljö- och naturskyddsverkets beslut om att förverka 17 exemplar av vilda djur med ursprung i Tanzania.
3. Syftet med konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter, som undertecknades i Washington den 3 mars 1973 (Förenta nationernas fördragssamling, vol. 993, nr I‑14537) (nedan kallad Cites) är att säkerställa att den internationella handeln med de arter som finns upptagna i dess bilagor, samt delar eller derivat därav, inte är menlig för bevarandet av den biologiska mångfalden och bygger på en hållbar användning av vilda arter.
4. Konventionen genomfördes i Europeiska unionen den 1 januari 1984 genom rådets förordning (EEG) nr 3626/82 av den 3 december 1982 om genomförande i gemenskapen av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (EGT L 384, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 4, s. 60). Den förordningen upphävdes genom förordning nr 338/97, i vars artikel 1 andra stycket det föreskrivs att den sistnämnda förordningen ska tillämpas under iakttagande av de mål, principer och bestämmelser som återfinns i Cites.
5. Artikel VI.5 i Cites lyder enligt följande:
6. Skälen 5 och 17 i förordning nr 338/97 har följande lydelse:
7. Artikel 4 i denna förordning har följande lydelse:
8. Artikel 9.4 och 9.5 i nämnda förordning har följande lydelse:
9. Artikel 11.1 och 11.2 i förordningen har rubriken Giltighet och särskilda villkor för tillstånd och intyg. Där föreskrivs följande:
10. I artikel 16.4 i förordning nr 338/97 föreskrivs följande:
11. Följande bestämmelser återfinns i artikel 20.1, 20.2, 20.4 a och 20.4 b i regeringens dekret 292/2008 (XII.10), om regler för verkställande av internationella och gemenskapsrättsliga instrument som reglerar internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (nedan kallat regeringsdekretet):
12. Den 17 januari 2011 stoppades en serbisk medborgare vid en gränskontroll på väg in i Ungern. I det fordon som vederbörande framförde transporterades 17 exemplar av vilda djur med ursprung i Tanzania, nämligen två afrikanska hökörnar (Hieraaetus spilogaster), fyra klippörnar (Aquila verreauxii), två stridsörnar (Polemaetus bellicosus), en gycklarörn (Terathopius ecaudatus), tre kronörnar (Stephanoaetus coronatus), två örongamar (Torgos tracheliotus) och tre afrikanska vitryggade gamar (Gyps africanus). Förutom dessa transporterade personen i fråga tio svartvita kråkor (Corvus albus) och tio vitnackade korpar (Corvus albicollis). Föraren uppvisade en kopia av ett Cites-importtillstånd från bulgariska myndigheten till styrkande av djurens ursprung. Av beslutet om hänskjutande framgår att de medföljande handlingarna visade att djurexemplaren hade transporterats från Nederländerna till Bulgarien för att placeras i karantän på Sofia Zoo och att de därefter skulle föras tillbaka till Nederländerna via Ungern.
13. Myndigheten för miljöskydd tog lasten i beslag och skickade samtliga handlingar till Vidékfejlesztési Minisztérium (ministeriet för utveckling av landsbygden), som var den behöriga myndigheten såväl enligt Cites som enligt förordning nr 338/97. Ministeriet inledde en utredning om huruvida införandet av dessa vilda djur var laglig och rådgjorde under utredningen med kommissionen och med den bulgariska behöriga myndigheten.
14. Enligt kommissionen skulle exemplaren i fråga förverkas, eftersom gruppen för vetenskapliga undersökningar (nedan kallad vetenskapliga gruppen) den 30 juni 2009 hade infört ett stopp för importen av stridsörnar och gycklarörnar, och den 11 september 2009, hade infört en skyldighet att på förhand konsultera vetenskapliga gruppen när det gällde örongamar och kronörnar. Den bulgariska behöriga myndigheten hade dock inte beaktat dessa beslut från vetenskapliga gruppen, varför kommissionen ansåg att det tillstånd som den myndigheten hade utfärdat till Sofia Zoo måste anses vara ogiltigt.
15. Mot denna bakgrund beslutade ministeriet för utveckling av landsbygden den 9 februari 2011 att med stöd av artikel 20.2 i regeringsdekretet beslagta den aktuella lasten – med undantag för de tio svartvita kråkorna och de tio vitnackade korparna som inte omfattades av vare sig Cites eller förordning nr 338/97 – och anmodade Sofia Zoo att inkomma med handlingar till styrkande av att importen, innehavet och handeln med de djurexemplar som omfattades av beslutet skedde på laglig väg.
16. Då Sofia Zoo inte inkom med några sådana handlingar inom den utsatta fristen beslutade ministeriet genom beslut av den 28 april 2011 att, i enlighet med artikel 20.4 i dekretet, förverka de 17 djurexemplaren med ursprung i Tanzania, och placerade därefter ut dem på ungerska zoon.
17. Sofia Zoo överklagade beslutet till Fővárosi közigazgatási és munkaügyi bíróság (Budapests domstol för förvaltningsmål och arbetstvister) och yrkade att ministeriets beslut om förverkande skulle ogiltigförklaras. Talan riktades mot miljö- och naturskyddsverket, som hade efterträtt ministeriet för utveckling av landsbygden.
18. Sofia Zoo yrkade närmare bestämt att beslutet om förverkande skulle ogiltigförklaras och att miljö- och naturskyddsverket skulle förpliktas att inleda ett nytt förfarande. I första hand yrkades att beslutet skulle ogiltigförklaras i dess helhet och i andra hand att det skulle ogiltigförklaras till viss del. Det yrkades också att rätten skulle göra en förnyad prövning av huruvida beslagsbeslutet var lagligt. Enligt Sofia Zoo kunde importtillstånden vara ogiltiga endast i fråga om de åtta djurexemplar som faktiskt berördes av ogiltighetsgrunden för beslutet (det vill säga de två stridsörnarna, gycklarörnen, de två örongamarna och de tre kronörnarna), varför det endast var dessa exemplar som kunde beslagtas och förverkas, och inte de övriga nio exemplar som omfattades av förordning nr 338/97 (det vill säga de två afrikanska hökörnarna, de fyra klippörnarna och de tre afrikanska vitryggade gamarna).
19. Miljö- och naturskyddsverket yrkade å sin sida att överklagandet skulle ogillas. Det anser att samtliga exemplar på vilka förordning nr 338/97 är tillämplig ska tas i beslag och får förklaras förverkade – det vill säga inte enbart de exemplar som berörs av grunden för importtillståndets ogiltighet – eftersom det enligt förordningen inte kan vara fråga om partiell ogiltighet. Dessutom fann miljö- och naturskyddsverket att hälsorisken också motiverar att tillstånden behandlas enhetligt och att samtliga djurexemplar som omnämns i tillstånden ska beslagtas och förverkas om ogiltighet föreligger, oavsett grunden för ogiltigheten.
20. Mot denna bakgrund beslutade Fővárosi közigazgatási és munkaügyi bíróság att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
21. Den nationella domstolen har ställt sina tolkningsfrågor, vilka ska behandlas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 11.2 a och b i förordning nr 338/97 ska tolkas så, att ett importtillstånd som inte uppfyller villkoren i förordningen ska anses som ogiltigt enbart med avseende på de exemplar som faktiskt berörs av ogiltighetsgrunden för importtillståndet, och att det således endast är dessa exemplar som ska beslagtas och eventuellt får förklaras förverkade av den behöriga myndigheten i den medlemsstat där dessa befinner sig.
22. Enligt artikel 11.2 a i förordning nr 338/97 ska [v]arje sådant tillstånd eller intyg, liksom varje tillstånd eller intyg som utfärdas på grundval av ett sådant dokument, … anses som ogiltigt om en behörig myndighet eller kommissionen, i samråd med den behöriga myndighet som har utfärdat detta tillstånd eller intyg, kan bevisa att det har utfärdats under den felaktiga föreställningen att villkoren för dess utfärdande uppfylldes. I artikel 11.2 b preciseras att [e]xemplar som befinner sig på en medlemsstats territorium och som omfattas av ett sådant dokument, skall tas i beslag av den behöriga myndigheten i medlemsstaten och får förklaras förverkade.
23. Artikel 11.2 a i förordning nr 338/97 ska således tolkas mot bakgrund av de mål som eftersträvas genom denna förordning och det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer.
24. Vad först gäller den allmänna systematiken i förordning nr 338/97 är det viktigt att notera att de 17 exemplar av vilda djur som det nationella målet handlar om nämns i bilaga B till förordningen. I artikel 4.2 första stycket i förordningen anges att [i]nförsel till [unionen] av exemplar av arter som upptagits i bilaga B får ske under förutsättning att de nödvändiga kontrollerna har genomförts och att ett av en administrativ myndighet i bestämmelsemedlemsstaten utfärdat importtillstånd dessförinnan uppvisats vid det tullkontor vid gränsen där införseln skall göras.
25. Det framgår således av bestämmelsens lydelse att det enligt förordning nr 338/97 är möjligt att utfärda ett enda importtillstånd för flera exemplar av olika arter som upptagits i bilaga B till förordningen och som ingår i en och samma last. En sådan läsning av artikel 4.2 första stycket i förordningen är för övrigt förenlig med artikel VI.5 i Cites, där det föreskrivs att det [f]ör varje sändning av exemplar krävs ett särskilt tillståndsbevis eller certifikat.
26. I artikel 4.2 andra stycket i förordning nr 338/97 anges att importtillståndet endast får utfärdas om detta inte strider mot de restriktioner som fastställs enligt punkt 6 i denna artikel och när villkoren i punkt 2 a–c är uppfyllda.
27. Det framgår av artikel 4.6 i förordning nr 338/97 att när införsel till unionen av en art, med hänsyn tagen till nuvarande eller förväntad omfattning av handeln med denna, skulle försämra artens bevarandestatus, eller minska omfattningen av utbredningsområdet för den berörda populationen av arten, eller om det föreligger andra faktorer med inverkan på artens bevarande som talar emot ett utfärdande av importtillstånd, kan kommissionen fastställa allmänna restriktioner, eller restriktioner som enbart gäller för vissa ursprungsländer, för införandet i unionen av levande exemplar av arter som upptagits i bilaga B till förordningen beträffande vilka dödligheten under transport är hög eller beträffande vilka det har konstaterats att det är osannolikt att de kommer att överleva i fångenskap under en avsevärd del av sin möjliga livstid.
28. Kraven i artikel 4.2 a–c i förordning nr 338/97 innebär för det första att ett importtillstånd endast får utfärdas om den behöriga vetenskapliga myndigheten, efter att ha granskat tillgängliga uppgifter och med beaktande av yttranden från vetenskapliga gruppen, anser att införsel till unionen inte skulle försämra artens bevarandestatus, eller minska omfattningen av utbredningsområdet för den berörda populationen av arten, med hänsyn tagen till nuvarande eller förväntad omfattning av handeln. För det andra måste sökanden lägga fram skriftlig bevisning för att förvaringsplatsen på bestämmelseorten är lämpligt utrustad så att ett levande exemplar kan skyddas och vårdas på ett riktigt sätt. För det tredje erfordras att de villkor som anges i artikel 4.1 b, i, e och f i förordningen är uppfyllda.
29. Det framgår av det ovan anförda att när ett tillstånd utfärdas för import av exemplar av olika arter som upptagits i bilaga B till förordning nr 338/97 till unionen är detta inte resultatet av en helhetsbedömning av samtliga exemplar som ingår i lasten, utan av en individuell och ingående bedömning av varje enskilt exemplar.
30. Med andra ord ska den behöriga myndigheten i den medlemsstat där de berörda exemplaren befinner sig pröva huruvida importtillståndet är giltigt för vart och ett av dessa exemplar, och myndighetens bedömning av ett visst djurexemplar påverkar inte med nödvändighet dess bedömning av ett annat exemplar.
31. Det betyder att det faktum att importtillståndet är ogiltigt såvitt gäller de djurexemplar som inte uppfyller tillståndskraven i artikel 4.2 och 4.6 i förordning nr 338/97 inte kan påverka tillståndets giltighet med avseende på de exemplar som faktiskt uppfyller dessa krav.
32. Således ska den del av importtillståndet som avser de exemplar som berörs av ogiltighetsgrunden anses kunna skiljas från de övriga delarna av tillståndet, vilka förblir giltiga.
33. Dessutom konstaterar domstolen, såsom kommissionen framhållit i sitt skriftliga yttrande, att om ett tillstånd för import till unionen av exemplar av olika arter som upptagits i bilaga B till förordning nr 338/97 inte kunde vara partiellt ogiltigt skulle detta leda till ett godtyckligt system som innebar att en sådan situation som den i det nationella målet skulle ges en annan behandling än ett fall med 17 olika handlingar som hade utfärdats för en transport av 17 olika exemplar.
34. Vad därefter gäller de mål som eftersträvas genom förordning nr 338/97 ska det erinras om att den skyddsordning som har inrättats för exemplaren av de arter som upptagits i bilagorna A och B till förordningen har till syfte att säkerställa ett så fullständigt skydd som möjligt för vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, under iakttagande av de mål, principer och bestämmelser som återfinns i Cites (se dom Rubach, C‑344/08, EU:C:2009:482, punkt 24).
35. Förverkligandet av de mål som eftersträvas genom förordning nr 338/97 äventyras inte av att artikel 11.2 a i förordningen tolkas så, att ett importtillstånd som inte uppfyller villkoren i förordningen ska anses som ogiltigt enbart med avseende på de djurexemplar som faktiskt berörs av ogiltighetsgrunden för importtillståndet.
36. Vad för det första gäller de djurexemplar med avseende på vilka det faktiskt föreligger en ogiltighetsgrund för importtillståndet enligt artikel 11.2 a i förordning nr 338/97, har den behöriga myndigheten i den medlemsstat där dessa exemplar befinner sig en skyldighet enligt artikel 11.2 b att skydda dessa djur genom att förordna om att de ska tas i beslag och eventuellt förklara dem vara förverkade.
37. Vad för det andra gäller de djurexemplar som inte berörs av ogiltighetsgrunden för importtillståndet innehåller förordning nr 338/97 bestämmelser som syftar till att skydda dessa under förflyttningar inom unionen. I artikel 9.4 i förordningen föreskrivs att [n]är ett levande exemplar av en art som upptagits i bilaga B förflyttats inom [unionen], kan innehavaren av exemplaret lämna det ifrån sig endast om den tilltänkta mottagaren har informerats på ett riktigt sätt om vilken förvaring, utrustning och skötsel som krävs för rätt vård av exemplaret. Dessutom anges i artikel 9.5 i förordningen att sådana djurexemplar ska förberedas för transporten, förflyttas och behandlas på ett sådant sätt att risken för skada, sjukdom eller grym behandling blir så liten som möjligt samt, när det gäller djur, i enlighet med gällande [unions]lagstiftning om skydd av djur under transport.
38. Således framgår det såväl av den allmänna systematiken i förordning nr 338/97 som av de mål som eftersträvas genom denna att artikel 11.2 a i förordningen ska tolkas så, att ett importtillstånd som inte uppfyller villkoren i förordningen ska anses som ogiltigt enbart med avseende på de exemplar som faktiskt berörs av ogiltighetsgrunden för importtillståndet.
39. Samma sak gäller artikel 11.2 b i förordning nr 338/97, då den bestämmelsen endast är tillämplig på sådana djurexemplar som omfattas av de handlingar som avses i artikel 11.2 a.
40. Det är således endast de exemplar som faktiskt berörs av ogiltighetsgrunden för importtillståndet som ska beslagtas och får förklaras förverkade av den behöriga myndigheten i den medlemsstat där dessa befinner sig.
41. Mot denna bakgrund ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande: Artikel 11.2 a och b i förordning nr 338/97 ska tolkas så, att ett importtillstånd som inte uppfyller villkoren i förordningen ska anses som ogiltigt enbart med avseende på de exemplar som faktiskt berörs av ogiltighetsgrunden för importtillståndet, och att det således endast är dessa exemplar som ska beslagtas och eventuellt får förklaras förverkade av den behöriga myndigheten i den medlemsstat där dessa befinner sig.
42. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: ungerska.