Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 18 december 2014

I mål C‑551/13, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Commissione tributaria provinciale di Cagliari (Italien) genom beslut av den 17 maj 2013, som inkom till domstolen den 25 oktober 2013, i målet

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av domarna A. Borg Barthet, tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, E. Levits och F. Biltgen (referent), generaladvokat: Y. Bot, justitiesekreterare: handläggaren L. Carrasco Marco,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 oktober 2014,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Società Edilizia Turistica Alberghiera Residenziale (SETAR) SpA, genom A. Fantozzi, R. Altieri och G. Mameli, avvocati, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av C. Colelli, avvocato dello Stato, Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom E. Sanfrutos Cano, L. Cappelletti och D. Loma-Osorio Lerena, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Italiensk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Tolkningsfrågan

Upptagande till sakprövning

Prövning i sak

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, s. 3).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan Società Edilizia Turistica Alberghiera Residenziale (SETAR) SpA (nedan kallat SETAR), innehavare av en hotellanläggning på orten S’Oru e Mari (Italien), och Comune di Quartu S. Elena (kommunen Quartu S. Elena), angående nämnda bolags vägran att betala avgiften för bortskaffande av fast kommunalt avfall (tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, nedan kallad avfallsavgiften).

3. Skälen 25, 28 och 41 i direktiv 2008/98 har följande lydelse:

4. I artikel 1 i direktiv 2008/98 föreskrivs följande:

5. I artikel 4 i samma direktiv föreskrivs följande:

6. I artikel 13 i nämnda direktiv anges följande:

7. Artikel 14 i direktiv 2008/98 har följande lydelse:

8. Artikel 15 i samma direktiv har följande lydelse:

9. I artikel 188.2 i lagstiftningsdekret nr 152 om miljöbestämmelser (decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale), av den 3 april 2006 (ordinarie tillägg till GURI nr 88 av den 14 april 2006) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 152/2006) anges följande:

10. I syfte att säkerställa införlivandet av direktiv 2008/98 infördes artikel 16.1 i lagstiftningsdekret nr 205 om bestämmelser om genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (decreto legislativo n. 205 – Disposizioni di attuazione delle direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive), av den 3 december 2010 (ordinarie tillägg till GURI nr 288 av den 10 december 2010) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 205/2010). Nämnda artikel innebar att artikel 188.1 i lagstiftningsdekret nr 152/2006 ändrades på följande sätt:

11. Genom artikel 16.1 i lagstiftningsdekret nr 205/2010 har dessutom, efter artikel 188 i lagstiftningsdekret nr 152/2006, artiklarna 188 bis och 188 ter införts. Sistnämnda artiklar har rubriken Övervakning för att kunna spåra avfall respektive rubriken Övervakningssystem för att kunna spåra avfall (Sistri).

12. Artikel 188 bis i lagstiftningsdekret nr 152/2006 har följande lydelse:

13. I artikel 16.2 i lagstiftningsdekret nr 205/2010 anges att bestämmelserna i denna artikel träder i kraft dagen efter utgången av den tidsfrist som avses i artikel 12.2 i dekretet från ministern för miljö samt för skydd av naturresurserna och av havet av den 17 december 2009 …

14. I artikel 12.2 i dekretet från ministern för miljö samt för skydd av naturresurserna och av havet av den 17 december 2009 anges att i syfte att säkerställa att de rättsliga skyldigheterna iakttas och att Sistri fungerar väl, är de enheter som avses i de artiklarna emellertid skyldiga att iaktta bestämmelserna i artiklarna 190 och 193 i lagstiftningsdekret [nr 152/2006] under en månad efter det att Sistri genomförts, såsom angetts i artiklarna 1 och 2.

15. I artikel 1.1 och 1.4 i dekretet från ministern för miljö samt för skydd av naturresurserna och av havet av den 17 december 2009 föreskrivs följande:

16. Fristen för genomförande av Sistri, som avses i dekretet från ministern för miljö samt för skydd av naturresurserna och av havet av den 17 december 2009, fastställdes till den 30 juni 2012 genom lagdekret nr 138 av den 13 augusti 2011 (GURI nr 188 av den 13 augusti 2011, s. 1), omvandlat till lag, efter ändring, genom lag nr 148 av den 14 september 2011 (GURI nr 216 av den 16 september 2011, s. 1), i dess lydelse enligt lagdekret nr 216 av den 29 december 2011 (GURI nr 302, av den 29 december 2011, s. 8), omvandlat till lag, efter ändring, genom lag nr 14 av den 24 februari 2012 (ordinarie tillägg till GURI nr 48, av den 27 februari 2012).

17. Genom artikel 52.1 och 52.2 i lagdekret nr 83 om brådskande tillväxtfrämjande åtgärder (decreto-legge n. 83 – Misure urgenti per la crescita del Paese) av den 22 juni 2012 (ordinarie tillägg till GURI nr 147, av den 26 juni 2012), omvandlat till lag, efter ändring, genom lag nr 134 av den 7 augusti 2012 (ordinarie tillägg till GURI nr 187 av den 11 augusti 2012), förlängdes fristen för genomförande av Sistri till den 30 juni 2013 och det slogs fast att den nya fristen skulle fastställas genom dekret från ministern för miljö samt för skydd av naturresurserna och av havet.

18. I artikel 1 i dekretet från ministern för miljö samt för skydd av naturresurserna och av havet om frister för ett successivt fortsatt genomförande av Sistri (decreto – Termini di riavvio progressivo del Sistri) av den 20 mars 2013 (GURI nr 92, av den 19 april 2013, s. 16) fastställdes fristen för genomförande av Sistri till den 1 oktober 2013 för ursprungliga producenter av farligt specialavfall som har fler än tio anställda samt för verksamhetsutövare som hanterar farligt specialavfall (punkt 1) och till den 3 mars 2014 för övriga verksamhetsutövare som ska registreras i Sistri (punkt 2). De senare har emellertid möjlighet att frivilligt ansluta sig till Sistri från och med den 1 oktober 2013 (punkt 3).

19. I artikel 11.3 bis i lagdekret nr 101 om brådskande åtgärder för att uppnå rationaliseringsmål inom de offentliga myndigheterna (decreto-legge n. 101 – Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni) av den 31 augusti 2013 (GURI nr 204 av den 31 augusti 2013, s. 1) omvandlat till lag, efter ändring, genom lag nr 125 av den 30 oktober 2013 (GURI nr 255, av den 30 oktober 2013, s. 1) föreskrivs följande:

20. Den 30 november 2010 meddelade SETAR kommunen Quartu S. Elena att det, från och med den 1 januari 2011, inte längre skulle betala avfallsavgiften för tillhandahållandet av den kommunala tjänsten för bortskaffande av avfall. Skälet till detta var att bolaget från och med ovannämnda datum skulle anlita – för bortskaffandet av avfall som producerats vid nämnda hotellanläggning – ett specialiserat företag i enlighet med artikel 188 i lagstiftningsdekret nr 152/2006 och artikel 15 i direktiv 2008/98.

21. Genom beslut av den 7 december 2010 upplyste kommunen Quartu S. Elena SETAR om att bolaget fortfarande var skyldigt att betala avfallsavgiften för år 2011. Kommunen tillade att det saknade betydelse att bolaget självt skulle ombesörja bortskaffandet av avfall.

22. I förebyggande syfte ingav SETAR ett överklagande till Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (regional förvaltningsdomstol på Sardinien) avseende det beslut genom vilket kommunen Quartu S. Elena hade godkänt avfallsavgiftens storlek för år 2011. Förvaltningsdomstolen biföll SETAR:s överklagande.

23. Medan förfarandet vid Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna pågick mottog SETAR ett betalningskrav på 171216 euro som är föremål för det nationella målet och som grundades på avfallsavgiftens storlek för år 2011.

24. Den 20 november 2012 beviljade kommunen Quartu S. Elena delvis eftergift av beloppet, i enlighet med anvisningarna i avgörandet från Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna. Genom ett nytt betalningskrav sattes beloppet således ned med 74193 euro.

25. Vad gäller sakfrågan, överklagade SETAR kommunen Quartu S. Elenas betalningskrav till Commissione tributaria provinciale di Cagliari (lokal domstol för skatter och avgifter). Till stöd för sitt överklagande gjorde SETAR gällande att nämnda betalningskrav bland annat stred mot artikel 15 i direktiv 2008/98 och mot den i unionsrätten erkända principen om att förorenaren ska betala. SETAR anförde att det med tillämpning av nämnda bestämmelser och princip skulle undantas från skyldigheten att betala avfallsavgiften då det självt hade ombesörjt bortskaffandet av det avfall som det producerat.

26. Det framgår av beslutet om hänskjutande att Commissione tributaria provinciale di Cagliari anser att artikel 15 i direktiv 2008/98 har omfattats av en bestämmelse om införlivande i den nationella rättsordningen, men att bestämmelsen ännu inte har trätt i kraft. Samma domstol anser dock att det är oklart huruvida nämnda artikel 15 med avseende på sitt innehåll framstår som ovillkorlig och tillräckligt precis för att kunna tillämpas direkt i det nationella målet. Den anser vidare att det är oklart huruvida sådana bestämmelser som de som är i fråga i målet vid den nationella domstolen på ett adekvat sätt genomför artikel 15 i direktiv 2008/98, då den artikeln tillåter att även enskilda – med hjälp av lämplig utrustning och befintliga yrkeskunskaper – direkt kan ombesörja bortskaffandet av avfall, och därigenom befrias från skyldigheten att betala kostnaderna för detta, med undantag för den så kallade sociala kostnaden för hanteringen, som enskilda delvis ändå måste bära för att den samhällsomfattande tjänsten finns.

27. Mot denna bakgrund beslutade Commissione tributaria provinciale di Cagliari att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:

28. Enligt Italiens regering kan tolkningsfrågan inte upptas till sakprövning. Dels avser frågan nämligen tolkningen av nationella bestämmelser och inte unionsrättsliga bestämmelser. Dels finns det under alla omständigheter inget samband mellan tolkningsfrågan och saken i det nationella målet. Det nationella målet ska nämligen avgöras mot bakgrund av relevant nationell lagstiftning och, förutsatt att relevanta unionsrättsliga bestämmelser är direkt tillämpliga, mot bakgrund av sistnämnda bestämmelser. Italiens regering menar att frågan huruvida direktiv 2008/98, i förevarande fall, har genomförts för sent eller inte alls saknar relevans för utgången i målet vid den hänskjutande domstolen.

29. Kommissionen har inte gjort gällande att tolkningsfrågan inte kan upptas till sakprövning, men har föreslagit att den ska omformuleras så att den avser huruvida direktiv 2008/98, och närmare bestämt artikel 15 i det direktivet, gör det möjligt för en enskild person att själv ombesörja bortskaffandet av sitt avfall och därigenom befrias från skyldigheten att betala den därmed sammanhängande kommunala avgiften och vidare huruvida unionsrätten utgör hinder för nationell lagstiftning om införlivande av artikel 15.1 i direktiv 2008/98, vars ikraftträdande har skjutits upp till dess nya nationella bestämmelser antas som fastställer de tekniska villkoren och tidsfristen för ikraftträdandet.

30. Domstolen konstaterar inledningsvis att den hänskjutande domstolen genom sin tolkningsfråga har sökt klarhet i huruvida vissa nationella bestämmelser är förenliga med unionsrätten.

31. Domstolen erinrar härvidlag om att det enligt fast rättspraxis inte ankommer på domstolen att, i ett förfarande enligt artikel 267 FEUF, pröva huruvida nationella rättsregler är förenliga med unionsrätten eller att tolka bestämmelser i nationella lagar eller andra författningar (se, för ett liknande resonemang, dom Vueling Airlines, C‑487/12, EU:C:2014:2232, punkt 26 och där angiven rättspraxis).

32. Domstolen är emellertid behörig att tillhandahålla den hänskjutande domstolen alla sådana uppgifter om unionsrättens tolkning som denna kan behöva för att pröva huruvida en sådan förenlighet föreligger och för att kunna döma i det mål som är anhängigt vid den (se, bland annat, dom Lombardini och Mantovani, C‑285/99 och C‑286/99, EU:C:2001:640, punkt 27 och där angiven rättspraxis).

33. Det ska tilläggas att det i förevarande fall framgår av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen bland annat har sökt klarhet i huruvida artikel 15.1 i direktiv 2008/98 – om unionsrätten ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet – ger enskilda rättigheter som de kan göra gällande direkt vid domstolarna i en medlemsstat. Det kan följaktligen inte med framgång hävdas att målet inte har något samband med unionsrätten.

34. Under dessa omständigheter kan de invändningar som Italiens regering har framfört angående frågan om upptagande till sakprövning inte godtas.

35. Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i

36. Domstolen erinrar, med avseende på svaret på den första delen av den omformulerade tolkningsfrågan, om att medlemsstaternas skyldighet att vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå de resultat som föreskrivs i ett direktiv är en tvingande skyldighet enligt såväl artikel 288 tredje stycket FEUF som direktiv 2008/98 i sig. Denna skyldighet att vidta allmänna eller särskilda åtgärder avser alla medlemsstaternas myndigheter, däri inbegripet de dömande myndigheterna inom ramen för deras behörighet (se, bland annat, dom Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, punkt 65).

37. Av rättspraxis följer också att även i de fall där medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning avseende valet av tillvägagångssätt vid införlivandet av ett direktiv, är de skyldiga att säkerställa direktivets fulla verkan och att iaktta de frister som däri fastställts så att direktivet genomförs på ett enhetligt sätt i hela unionen (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Italien, 10/76, EU:C:1976:125, punkt 12).

38. Med avseende på förevarande fall följer det av artikel 40.1 i direktiv 2008/98 att medlemsstaterna skulle sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 12 december 2010.

39. Det ska tilläggas att det i nämnda direktiv inte återfinns någon undantagsbestämmelse som rör ikraftträdandet av de bestämmelser som ska säkerställa införlivandet av artikel 15.1 i direktivet i den nationella rättsordningen. Det finns däri inte heller någon mera allmän undantagsbestämmelse som gör det möjligt för medlemsstaterna att skjuta upp ikraftträdandet av de bestämmelser om införlivande som antagits före den 12 december 2010 till en senare tidpunkt.

40. Härav följer att den första delen av tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. Unionsrätten och direktiv 2008/98 ska tolkas på så sätt att de utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet, genom vilken en bestämmelse i det direktivet införlivas, men vars ikraftträdande är beroende av att nya nationella bestämmelser först antas, om nämnda ikraftträdande sker efter det att den i direktivet fastställda fristen för införlivande har löpt ut.

41. Vad sedan beträffar frågan huruvida artikel 15.1 i direktiv 2008/98 ska tolkas på så sätt att medlemsstaterna är skyldiga att tillse att det finns möjlighet för en ursprunglig avfallsproducent eller en innehavare av avfall att själv ombesörja bortskaffandet av avfallet och därigenom befrias från skyldigheten att betala den kommunala avgiften för bortskaffande av avfall, framhåller domstolen att det tydligt framgår av den bestämmelsens ordalydelse att medlemsstaterna inte är skyldiga att tillse att det föreligger en sådan möjlighet.

42. I artikel 15.1 i direktiv 2008/98 föreskrivs nämligen att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att se till att varje ursprunglig avfallsproducent eller annan innehavare av avfall själv utför behandlingen av avfall eller överlåter behandlingen till en handlare eller verksamhetsutövare som behandlar avfall eller ombesörjer detta genom en privat eller offentlig avfallsinsamlare i enlighet med artiklarna 4 och 13.

43. Enligt artikel 15.1 i nämnda direktiv har medlemsstaterna således möjlighet att välja mellan flera olika alternativ. Hänvisningen till artiklarna 4 och 13 i direktiv 2008/98 ska inte, till skillnad från vad SETAR har gjort gällande, tolkas på så sätt att det utrymme för skönsmässig bedömning som tillerkänts medlemsstaterna minskar på så sätt att de är skyldiga att ge ursprungliga avfallsproducenter eller andra innehavare av avfall rätt att själva utföra behandlingen av avfall så att de därigenom befrias från sin skyldighet att bidra till finansieringen av det avfallshanteringssystem som myndigheterna har inrättat.

44. Härvid ska framhållas att artikel 4.1 i direktiv 2008/98, genom vilken en sådan avfallshierarki införts som ska gälla som prioriteringsordning för lagstiftning och politik som rör förebyggande och hantering av avfall, inte medger slutsatsen att man ska prioritera ett system som ger avfallsproducenterna möjlighet att själva ombesörja bortskaffandet av avfallet. Tvärtom återfinns bortskaffande av avfall först längst ned i den hierarkin.

45. Den tolkning enligt vilken artikel 15.1 i direktiv 2008/98 innebär att medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och inte är skyldiga att ge ursprungliga avfallsproducenter eller andra innehavare av avfall rätt att själva bortskaffa avfallet är för övrigt den enda tolkning som gör det möjligt att beakta dels, såsom anges i skäl 41 i direktiv 2008/98, att medlemsstaterna tillämpar olika tillvägagångssätt vid insamling av avfall, dels att deras system för insamling av avfall skiljer sig mycket åt.

46. Det finns dessutom stöd för en sådan tolkning i artikel 14 i direktiv 2008/98 som avser fördelningen av kostnaderna för avfallshanteringen. Den artikelns innehåll är i sak identiskt med innehållet i artikel 15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12/EG av den 5 april 2006 om avfall (EUT L 114, s. 9), som den har ersatt. Av nämnda artikel 14 följer att medlemsstaterna är skyldiga att tillse att kostnaderna för avfallshanteringen ska belasta samtliga avfallsproducenter och avfallsinnehavare (se, för ett liknande resonemang, dom Futura Immobiliare m.fl., C-254/08, EU:C:2009:479, punkt 46). Den tolkning som SETAR har förespråkat skulle emellertid medföra att bestämmelsen förlorade sin ändamålsenliga verkan, då den skulle leda till att avfallsproducenter och avfallsinnehavare kan kringgå skyldigheten att bidra till finansieringen av det avfallshanteringssystem som medlemsstaterna ska inrätta.

47. Domstolen erinrar härvid om att det inte finns några unionsrättsliga bestämmelser, genom vilka medlemsstaterna förpliktas att använda sig av en bestämd metod för finansieringen av kostnaden för bortskaffande av avfall. Det är således upp till den berörda medlemsstaten att se till att denna finansiering säkerställs utan åtskillnad genom en skatt, en avgift eller på något annat sätt. Direktiv 2008/98 kan inte anses utgöra hinder för nationella bestämmelser i vilka det, för finansiering av ett system för avfallshantering, exempelvis föreskrivs en avgift som beräknas på grundval av en uppskattning av den mängd avfall som produceras, och inte på grundval av den mängd avfall som faktiskt produceras och överlåts till insamling (se, för ett liknande resonemang, beträffande direktiv 2006/12, dom Futura Immobiliare m.fl., EU:C:2009:479, punkterna 52–54).

48. Det är visserligen riktigt att berörda nationella myndigheter har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning såvitt avser metoderna för att beräkna en sådan avgift som är i fråga i det nationella målet. Nämnda myndigheter får vid tillämpningen av en sådan metod emellertid inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet (se, för ett liknande resonemang, dom Futura Immobiliare m.fl., EU:C:2009:479, punkt 55).

49. I förevarande fall ankommer det således på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av de faktiska och rättsliga omständigheterna i målet kontrollera om inte avfallsavgiften medför att en ursprunglig avfallsproducent eller en innehavare av avfall, såsom SETAR, som själv ombesörjer bortskaffandet av sitt avfall påförs uppenbart oproportionerliga kostnader i förhållande till mängden avfall eller till det slags avfall som producerats och/eller överlämnats till avfallshanteringssystemet.

50. Härav följer att den andra delen av tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. Artikel 15.1 i direktiv 2008/98 jämförd med artiklarna 4 och 13 i samma direktiv ska tolkas på så sätt att den inte utgör något hinder för nationell lagstiftning i vilken det inte föreskrivs någon möjlighet för en ursprunglig avfallsproducent eller en innehavare av avfall att själv ombesörja bortskaffandet av avfallet och därigenom befrias från skyldigheten att betala den kommunala avgiften för bortskaffande av avfall, förutsatt att nämnda lagstiftning är förenlig med proportionalitetsprincipen.

51. Av det anförda följer att tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande:

52. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: italienska.