Domstolens dom (nionde avdelningen) den 17 mars 2016

I mål C‑112/15, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Østre Landsret (domstol i andra instans för östra regionen, Danmark) genom beslut av den 2 mars 2015, som inkom till domstolen den 4 mars 2015, i målet

DOMSTOLEN (nionde avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos (referent) samt domarna E. Juhász och K. Jürimäe, generaladvokat: N. Wahl, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Kødbranchens Fællesråd, som företrädare för Århus Slagtehus A/S, Hadsund Kreaturslagteri A/S, Hjalmar Nielsens Eksportslagteri A/S, Kjellerup Eksportslagteri A/S, Vejle Eksportslagteri A/S, genom H. Sønderby Christensen, advokat, Kødbranchens Fællesråd, som företrädare för Danish Crown A.m.b.A. Oksekødsdivisionen och Mogens Nielsen Kreaturslagteri A/S, genom M. Honoré och H. Djurhuus, advokater, Danmarks regering, genom C. Thorning, i egenskap av ombud, biträdd av R. Holdgaard, advokat, Europeiska kommissionen, genom H. Støvlbæk och D. Bianchi, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning nr 854/2004

Förordning nr 882/2004

Dansk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 27.4a och punkterna 1 och 2 i bilaga VI i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (EUT L 165, s. 1, rättelse i EUT L 191, 2004, s. 1).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Kødbranchens Fællesråd (en branschorganisation inom nötköttssektorn) som företrädare för sju slakterier, nämligen Århus Slagtehus A/S, Danish Crown A.m.b.A. Oksekødsdivisionen, Hadsund Kreaturslagteri A/S, Hjalmar Nielsens Eksportslagteri A/S, Kjellerup Eksportslagteri A/S, Mogens Nielsen Kreaturslagteri A/S och Vejle Eksportslagteri A/S (nedan kallade slakterierna) och å andra sidan Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (ministeriet för livsmedel, jordbruk och fiskeri) och Fødevarestyrelsen (den danska veterinär- och livsmedelsmyndigheten) angående uppbörd av de avgifter som är avsedda att täcka kostnader för den offentliga kontrollen av foder och livsmedel.

3 I artikel 2.1 h i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel (EUT L 139, s. 206, rättelse i EUT L 191, 2004, s. 1 och i EUT L 226, 2004, s. 83), i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) nr 517/2013 av den 13 maj 2013 (EUT L 158, s. 1, nedan kallad förordning nr 854/2004) föreskrivs följande:

4 Artikel 5.1, 5.4, 5.5 a och 5.7 i förordning nr 854/2004 har följande lydelse:

5 Bilaga I i förordning nr 854/2004 rör färskt kött och innehåller bland annat i avsnitt I en redogörelse för den officiella veterinärens revisions- och inspektionsuppgifter och ett avsnitt III med rubriken Ansvar och kontrollfrekvens.

6 Avsnitt III i bilaga I till förordning nr 854/2004 innehåller ett kapitel I med rubriken Officiella assistenter. I detta anges att [d]e officiella assistenterna får bistå den officiella veterinären med alla arbetsuppgifter, dock med följande begränsningar och om inte annat följer av eventuella särskilda bestämmelser i avsnitt IV. Samma avsnitt innehåller ett kapitel III med rubriken Medverkan av slakteripersonal, i vilket det föreskrivs att medlemsstaterna får tillåta att slakteripersonal övertar de uppgifter den officiella assistenten med examensbevis skall utföra vid offentlig kontroll av framställning av kött från fjäderfän och kaniner.

7 I avsnitt III finns även ett kapitel IV som har rubriken Yrkeskvalifikationer. I punkt B i detta kapitel, som avser Officiella assistenter, föreskrivs följande:

8 Skälen 6, 11, 12 och 32 i förordning nr 882/2004 har följande lydelse:

9 Artikel 1.1 a i förordning nr 882/2004 har följande lydelse:

10 Av artikel 3.1 i denna förordning framgår medlemsstaternas allmänna skyldigheter för genomförandet av offentliga kontroller. I denna artikel föreskrivs bland annat att medlemsstaterna skall se till att riskbaserad offentlig kontroll genomförs regelbundet och så ofta som är lämpligt för att uppnå målen i förordningen, med hänsyn till de faktorer som anges i bestämmelsen.

11 Artikel 6 i denna förordning, med rubriken Personal som utför offentlig kontroll, har följande lydelse:

12 I artikel 26 i samma förordning stadgas följande:

13 I artikel 27.1 och 27.4 a i förordning nr 882/2004 föreskrivs följande:

14 I bilaga VI till förordning nr 882/2004 anges de kriterier som ska beaktas vid beräkningen av avgifter enligt följande:

15 Av 1 § i förordning nr 1455 om utbildning till kontrolltekniker för kontroll av animaliska produkter (bekendtgørelse nr. 1455 om uddannelsen til tilsynstekniker inden for kontrol med animalske produkter) av den 13 december 2006 (nedan kallad förordning nr 1455/2006) framgår följande:

16 I 2 § i förordning nr 1455/2006 föreskrivs följande:

17 I 3 § i förordning nr 1455/2006 föreskrivs följande:

18 I 1 § i förordning nr 1649, som bland annat rör betalning för kontroll av livsmedel, foder och levande djur (bekendtgørelse om betaling for kontrol af fødevarer, foder og levende dyr m.v.) av den 27 december 2013 (nedan kallad förordning nr 1649/2013) föreskrivs följande:

19 I 3 § i förordning nr 1649/2013 föreskrivs följande:

20 Av 4 § i förordning nr 1649/2013 framgår följande:

21 Sedan år 2000 ska alla danska slakterier betala en avgift för köttkontroll. Avgiftens belopp grundar sig bland annat på den danska veterinär- och livsmedelsmyndighetens kostnader för utbildning av kontrolltekniker. Tidigare fanns olika ordningar för att täcka dessa utgifter, varav en bestod i att skriva in dem som en offentlig utgift i statsbudgeten.

22 De personer som vill utbilda sig till kontrolltekniker inom livsmedelssektorn anställs av den danska veterinär- och livsmedelsmyndigheten genom tidsbestämda anställningsavtal som kontrollassistenter. En förutsättning för anställningen är att de går en utbildning under 36 veckor. Som framgår av begäran om förhandsavgörande har kontrollassistenterna aldrig tidigare arbetat med köttkontroller, men de ska emellertid kunna visa att de har tre års relevant arbetslivserfarenhet eller en relevant utbildning till slaktare, charkuterist eller tarmrensare för att kunna antas till utbildningen. De ska under utbildningen till kontrolltekniker göra praktik på ett slakteri och därefter klara ett prov för att kunna anställas som kontrolltekniker. De kan då placeras på olika slakterier för att arbeta med köttkontroll.

23 Det framgår av de faktiska omständigheter som den hänskjutande domstolen har fastställt att den totala kostnaden för denna utbildning, bland annat kostnaden för den lön som betalas ut till personerna under utbildning, fördelas mellan slakterierna, inklusive de slakterier där ingen kontrolltekniker har placerats över huvud taget och de slakterier där kontrollteknikerna är få. Slakterierna är således skyldiga att, i form av gemensamma kostnader, betala samtliga kostnader för utbildningen av nya kontrolltekniker, även om eleverna inte klarar provet för att därefter kunna anställas som kontrolltekniker. Dessa företag är även skyldiga att betala för de assistenter som efter att ha följt utbildningen anställs av den danska veterinär- och livsmedelsmyndigheten som kontrolltekniker, på andra tjänster som inte innefattar köttkontroll eller utanför denna myndighet. Samtliga slakterier är vidare skyldiga att betala för utbildningen av nya kontrolltekniker, oavsett om dessa placeras på deras slakteri eller ej.

24 Den 5 januari 2009 väckte branschorganisationen inom nötköttssektorn talan i egenskap av företrädare för sju danska slakterier och yrkade att ministeriet för livsmedel, jordbruk och fiskeri skulle medge att varken kostnaderna för utbildning av de personer som anställts för utbildning till kontrolltekniker eller kostnaden för de löner som utbetalades under denna utbildning kan beaktas vid beräkningen av den avgift som tas ut för att täcka kostnaderna för den offentliga kontrollen. Branschorganisationen yrkade även att eventuella rättsstridigt uttagna avgifter skulle återbetalas.

25 Den hänskjutande domstolen anser att det, för att kunna avgöra det anhängiggjorda målet, är nödvändigt att tolka förordning nr 882/2004 i syfte att fastställa om löner och kostnader i samband med utbildning av nya kontrolltekniker kan beaktas vid beräkningen av de avgifter som tas ut för köttkontrollen.

26 Enligt den hänskjutande domstolen, framgår det av skäl 32 och av artiklarna 26 och 27.1 i förordning nr 882/2004 att medlemsstaterna har möjlighet att finansiera kostnaderna för den offentliga kontrollen genom avgifter. Det framgår emellertid även av artikel 27.4 a i denna förordning att de kostnader som täcks av avgifterna inte får vara högre än de ansvariga myndigheternas kostnader i förhållande till de beräkningskriterier som anges i bilaga VI i förordningen.

27 Mot denna bakgrund beslutade Østre Landsret (domstol i andra instans för östra regionen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:

28 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 27.4 a i förordning nr 882/2004 och punkterna 1 och 2 i bilaga VI till samma förordning ska tolkas så att de utgör hinder för att medlemsstaterna, när de beräknar beloppet av de avgifter för offentlig kontroll som ska tas ut av livsmedelsföretagen, beaktar kostnader för löner och utbildning av personer som går den obligatoriska grundutbildningen till officiell assistent och som varken före antagningen till utbildningen eller under utbildningen utför några köttkontroller.

29 Inledningsvis kan nämnas att officiella veterinärer enligt artikel 5.1 och 5.4 i förordning nr 854/2004 och enligt avsnitten I och III i bilaga I till denna förordning utför revisions- och inspektionsuppgifter på slakterier och att de kan bistås av officiella assistenter. Det framgår dessutom av kapitel III i avsnitt III i samma bilaga att slakteripersonalen, i vissa särskilda fall, kan överta de uppgifter som den officiella assistenten med examensbevis ska utföra.

30 I artikel 27.1 i förordning nr 882/2004 föreskrivs att [m]edlemsstaterna får ta ut avgifter eller pålagor för att täcka kostnaderna för offentlig kontroll. I artikel 27.4 a preciseras att dessa avgifter [inte får] vara högre än de ansvariga behöriga myndigheternas kostnader i förhållande till de kriterier som anges i bilaga VI, i vilken bland annat anges lönekostnader för den personal som medverkar vid offentlig kontroll och tillhörande kostnader, inklusive kostnader för utbildning.

31 Det kan här konstateras att artikel 27 i förordning nr 882/2004, i motsats till vad den danska regeringen har gjort gällande, inte lämnar något skönsmässigt utrymme för medlemsstaterna när det gäller vilka kriterier som ska beaktas vid beräkningen av avgifterna.

32 Unionslagstiftaren har nämligen, i syfte att bekämpa en snedvridning av konkurrensen, antagit harmoniserade bestämmelser om offentlig kontroll, som bland annat rör vilka olika faktorer som kan beaktas vid beräkningen av de avgifter som ska täcka kostnaden för den offentliga kontrollen (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Tyskland, C‑270/07, EU:C:2009:168, punkt 42).

33 Det framgår i detta avseende klart av ordalydelsen av artikel 27.4 a i förordning nr 882/2004, så som den återgetts i punkt 30 i denna dom, att bilaga VI till denna förordning, på ett uttömmande sätt, anger de faktorer som kan beaktas vid beräkningen av de avgifter som ska gälla för offentliga kontroller i slakterier.

34 Det kan påpekas att de olika språkversionerna av förordning nr 882/2004 skiljer sig åt när det gäller vilka uttryck som använts i denna bilaga VI, som definierar den kategori av personer för vilka kostnaderna kan täckas av avgifter. I denna förordning åsyftas i den tyska versionen (die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals) och i den franska versionen (personnel chargé des contrôles officiels) den personal som utför kontroller, medan det i den engelska versionen (staff involved in the official controls) och i den italienska versionen (personale partecipante ai controlli ufficiali) används uttryck som skulle kunna avse en vidare personkrets. I den danska versionen av nämnda förordning anges i punkt 1 i denna bilaga att lön till personal som utför offentlig kontroll (lønninger til personale der udfører offentlig kontrol) kan finansieras genom avgifter, medan det i vidare ordalag i punkt 2 i samma bilaga anges att personalkostnader i samband med offentlig kontroll (personaleudgifter i forbindelse med offentlig kontrol) kan finansieras.

35 I sitt yttrande har den danska regeringen gjort gällande att graden av medverkan vid kontrollerna inte beskrivs i någon av språkversionerna av bilaga VI till förordning nr 882/2004. Den anser därför att bilagan inte förhindrar att en medlemsstat finansierar kostnaderna för utbildningen till kontrolltekniker genom en avgift, även om dessa kostnader inte avser de personer som faktiskt och direkt utför själva kontrollerna.

36 Domstolen påpekar att enligt domstolens fasta praxis kan den formulering som använts i en av språkversionerna av en unionsbestämmelse inte ensam ligga till grund för tolkningen av denna bestämmelse eller tillmätas större betydelse än övriga språkversioner. Unionsbestämmelserna ska nämligen tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt mot bakgrund av de olika versionerna på samtliga unionsspråk. I händelse av bristande överensstämmelse mellan språkversionerna av en unionsrättslig text, ska den aktuella bestämmelsen tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (dom Axa Belgium, C-494/14, EU:C:2015:692, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

37 I förevarande fall är syftet med förordning nr 882/2004, såsom det anges i artikel 1 i förordningen, bland annat att förhindra, undanröja eller till godtagbara nivåer minska riskerna för människor och djur genom att utföra offentlig kontroll. I artikel 3 i denna förordning anges att medlemsstaterna ska se till att dessa kontroller genomförs regelbundet.

38 Det följer dessutom av skäl 11 och 32 i förordning nr 882/2004 att medlemsstaternas behöriga myndigheter, för att uppfylla sina skyldigheter på rätt sätt, ska ha tillgång till tillräckligt stor, för ändamålet väl kvalificerad och erfaren personal och bör få ta ut avgifter eller pålagor för att täcka kostnaderna för de offentliga kontrollerna.

39 Domstolen påpekar i detta avseende att även om det i artikel 26 i förordning nr 882/2004 föreskrivs att såväl allmän beskattning som avgifter eller pålagor kan användas för att finansiera tillgången till personal och andra resurser för offentlig kontroll, så avser artikel 27 i denna förordning endast avgifter och pålagor och enligt artikel 27.1 får medlemsstaterna ta ut sådana endast för att täcka kostnaderna för offentlig kontroll. Av ovanstående följer att avgifter endast kan tas ut för att täcka medlemsstaternas faktiska kostnader för att utföra kontroller av företag inom livsmedelssektorn och att avgifterna inte har till syfte att övervältra kostnaden för den inledande utbildningen av denna personal på företagen inom den berörda sektorn.

40 Bilaga VI i förordning nr 882/2004, till vilken artikel 27 i förordningen hänvisar, ska således tolkas så att den endast avser löner och övriga kostnader för personer som rent faktiskt deltar i utförandet av offentlig kontroll.

41 Domstolen erinrar för övrigt om att dessa kontroller, såsom framgår i punkt 29 i denna dom, vanligen utförs av officiella veterinärer som endast kan bistås av officiella assistenter eller, i vissa särskilda fall, av slakteripersonalen. Det följer inte av någon bestämmelse i förordning nr 854/2004 att personer som går den obligatoriska grundutbildningen för att bli officiell assistent kan delta i utförandet av offentliga kontroller under utbildningstiden.

42 Mot denna bakgrund ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 27.4 a i förordning nr 882/2004 och punkterna 1 och 2 i bilaga VI till samma förordning ska tolkas så, att de utgör hinder för att medlemsstaterna, när de beräknar de avgifter som ska tas ut av företagen inom livsmedelssektorn, beaktar kostnader i samband med den obligatoriska grundutbildningen av officiella assistenter.

43 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: danska.