Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 21 september 2016

I mål C‑304/15, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 19 juni 2015, i målet

DOMSTOLEN (sjunde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C. Toader (referent) samt domarna A. Rosas och E. Jarašiūnas, generaladvokat: M. Bobek, justitiesekreterare: handläggaren M. Aleksejev,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 april 2016,

och efter att den 28 juni 2016 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Det administrativa förfarandet

Prövning av talan

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1 Kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/80/EG av den 23 oktober 2001 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar (EGT L 309, 2001, s. 1), jämförd med bilaga VI, del A till detta direktiv, genom att inte på ett korrekt sätt tillämpa direktivet på verksamheten vid Aberthaw kraftverk (Förenade kungariket).

2 Direktiv 2001/80, vilket ersatte rådets direktiv 88/609/EEG av den 24 november 1988 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar (EGT, L 336, 1988, p. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 9 s. 27), upphävdes från och med den 1 januari 2016, genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (EUT L 334, 2010, s. 17). Direktiv 2001/80 gällde enligt dess artikel 1 förbränningsanläggningar med en installerad tillförd effekt på 50 MW och däröver, oavsett vilket bränsle som används (fast, flytande eller gasformigt).

3 Skälen 4–6 i direktivet hade följande lydelse:

4 I artikel 4 i samma direktiv föreskrevs följande:

5 I artikel 14 i direktivet föreskrevs följande:

6 I en tabell i bilaga VI, del A, till direktiv 2001/80 fastställdes utsläppsgränsvärdena för kväveoxider för befintliga anläggningar i enlighet med artikel 4.3 i direktivet, vad gäller de olika typerna av bränsle. För fasta bränslen som används i en anläggning med en kapacitet som överstiger 500 MW, fastställdes gränsvärdet till 500 milligram kväveoxid per kubikmeter (mg/Nm3).

7 Vad gäller fasta bränslen innehöll emellertid tabellen en hänvisning till fotnot 3, vilken hade följande lydelse:

8 Enligt artikel 30.2 första stycket i direktiv 2010/75, fastställdes i bilaga V, del 1, led 4, till nämnda direktiv utsläppsgränsvärdena för kväveoxider för anläggningar som drivs med fasta bränslen. Detta gränsvärde sattes från och med den 1 januari 2016 ned till 200 mg/Nm3.

9 Den 29 maj 2012 inledde kommissionen en EU pilot-undersökning avseende huruvida vissa stora förbränningsanläggningar, särskilt Aberthaw kraftverk, uppfyllde kraven i direktiv 2001/80. Enligt de uppgifter som lämnats till kommissionen gällde för Aberthaw i enlighet med fotnot 3 ett högre utsläppsgränsvärde för kväveoxider på 1200 mg/Nm3, snarare än det allmänna utsläppsgränsvärdet på 500 mg/Nm3 i enlighet med tabellen i bilaga VI del A till direktivet som gäller för denna typ av anläggningar som använder fasta bränslen. Enligt kommissionen krävs, för att kunna komma i fråga för detta undantag, enligt fotnot 3 att bränslets flyktiga innehåll ska vara mindre än 10 procent. Kommissionen har tillfrågat Förenade kungariket avseende det flyktiga innehållet i fasta bränslen i kraftverk under åren 2009–2011.

10 Förenade kungariket svarade att enligt dess uppfattning var det för Aberthaw kraftverk tillämpliga utsläppsgränsvärdet för kväveoxid 1200 mg/Nm3 och att detta utsläppsgränsvärde exempelvis skulle anses ha iakttagits om 95 procent av medelvärdena under en 48-timmarsperiod inte översteg 1320 mg/Nm3.

11 Den 20 september 2012 riktade kommissionen kompletterande frågor till Förenade kungariket. Dessa syftade till att bedöma huruvida Aberthaw kraftverk uppfyllde kraven i fotnot 3 vad avser det flyktiga innehållet. Medlemsstaten i fråga preciserade i sitt svar att medelvärdet för det flyktiga innehållet i den kol som användes i nämnda kraftverk under åren 2008–2011 uppgick till 12,81 procent, 11,75 procent, 12,89 procent respektive 11,39 procent. Enligt dessa uppgifter var det flyktiga innehållet för kolet mindre än 10 procent vid endast två tillfällen mellan 2008 och 2010 samt vid fem tillfällen under år 2011.

12 Kommissionen ansåg att eftersom de bränslen som användes vid Aberthaw kraftverk under åren 2008–2011 inte motsvarade kraven i fotnot 3 vad avser det flyktiga innehållet, hade denna anläggning aldrig haft rätt att utnyttja det undantag som föreskrivs i nämnda fotnot, och att sedan den 1 januari 2008 skulle ett utsläppsgränsvärde för kväveoxid på 500 mg/Nm3 ha tillämpats på anläggningen.

13 Den 21 juni 2013 tillställde kommissionen Förenade kungariket en formell underrättelse, i vilken det gjordes gällande att denna medlemsstat sedan den 1 januari 2008 underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 i direktiv 2001/80, jämförd med fotnot 3, genom att inte, med avseende på Aberthaw kraftverk, tillämpa utsläppsgränsvärdet för kväveoxid på 500 mg/Nm3, vilket var tillämpligt på nämnda kraftverk, fram till den 1 januari 2016.

14 Förenade kungariket angav som svar på den formella underrättelsen att enligt dess uppfattning var det just med syftet att Aberthaws kraftverk skulle omfattas som undantaget i fotnot 3 hade införts i direktiv 2001/80, med följd att undantaget i fråga skulle ges en mer flexibel tolkning, som innebär att undantaget inte ska villkoras av att anläggningen i fråga uteslutande skulle drivas med fast bränsle vars flyktiga innehåll är mindre än 10 procent. Förenade kungariket hävdade även att det inte fanns något direkt samband mellan flyktigheten hos det bränsle som bränts i det aktuella kraftverket och graden av kväveoxidutsläpp från denna anläggning.

15 Då kommissionen inte fann svaret från Förenade kungariket övertygande, tillställde den denna medlemsstat ett motiverat yttrande i enlighet med artikel 258 första stycket FEUF den 16 oktober 2014.

16 Kommissionen upprepade i det motiverade yttrande sina argument, som innebar att fotnot 3 utgör ett undantag från de normala gränsvärdena för en anläggning av Aberthaws storlek och att nämnda anläggning överskred utsläppsgränsvärdet för kväveoxider enligt artikel 4.1 och 4.3 i direktiv 2001/80, jämförda med fotnot 3.

17 Kommissionen avfärdade även den tolkning av fotnot 3 som innebär att den aktuella anläggningen enbart ska använda fasta bränslen vars flyktiga innehåll är mindre än 10 procent som årsmedelvärde. Även om denna halt inte uttryckligen angetts som ett årsmedelvärde i direktiv 2001/80, står nämligen en sådan tolkning i överensstämmelse med direktivets anda, avseende vilken det i artikel 14.1 anges att utsläppsgränsvärdena i del A i bilagorna III–VII till nämnda direktiv ska mätas under ett kalenderår.

18 Förenade kungariket upprepade i sitt svar av den 17 december 2014 sin ståndpunkt att Aberthaw kraftverk uppfyllde kraven i direktiv 2001/80, eftersom undantaget i fotnot 3 särskilt avsåg nämnda anläggning. Förenade kungariket stödde sig härvid på förarbetena till direktivet. Medlemsstaten i fråga angav att denna anläggning fortsatte att få del av investeringar för att förbättra dess prestanda.

19 Eftersom kommissionen fortfarande inte fann att Förenade kungarikets svar var tillfredsställande beslutade den att väcka förevarande talan den 19 juni 2015.

20 Kommissionen anser att eftersom Aberthaw kraftverk inte uppfyller kriteriet i fotnot 3, kan denna anläggning inte omfattas av undantaget i nämnda fotnot. Följaktligen ska denna anläggnings utsläpp av kväveoxid motsvara det normala gränsvärdet på 500mg/Nm3. Det värde som anges i anläggningens drifttillstånd är emellertid, vid tidpunkten för talans väckande, 1 050mg/Nm3, med följd att talan ska bifallas.

21 Till stöd för nämnda invändning har kommissionen för det första anfört att lydelsen av fotnot 3 är tydlig. Denna bestämmelse äger endast tillämpning på sådana anläggningar som faktiskt förbränner fasta bränslen vars flyktiga innehåll är mindre än 10 procent. I fotnoten anges inte anläggningar som kan drivas med sådant bränsle och inte heller någon som helst gräns för dess tillämpning för en försumbar del av bränslet. Kriteriet att det flyktiga innehållet ska var mindre än 10 procent infördes nämligen för att fastställa ett tak för att begränsa möjligheterna till undantag för elkraftverk.

22 För det andra saknar den omständigheten att undantaget i fotnot 3 särskilt avser Aberthaw kraftverk betydelse, eftersom den subjektiva avsikten hos vissa aktörer under lagstiftningsförfarandet inte utgör ett godtagbart kriterium vid tolkningen.

23 För det tredje, även om det antas en beräkningsmetod som grundas på ett månatligt medelvärde, och inte på ett årsmedelvärde, så skulle Aberthaw kraftverk likväl inte uppfylla kriterierna för ett sådant undantag.

24 Förenade kungariket anser att kommissionens tolkning av fotnot 3 är såväl oförenlig med dess lydelse som med unionslagstiftarens avsikt, med följd att talan ska ogillas.

25 Denna medlemsstat har för det första angett att Aberthaw kraftverk alltid har drivits med bränsle som huvudsakligen består av antracitkol vars flyktiga innehåll varierar mellan 6 procent och 15 procent, vilket innefattar en betydande andel kol vars flyktiga innehåll är mindre än 10 procent. Anläggningen har emellertid aldrig drivits enbart med kol vars flyktiga innehåll är mindre än 10 procent, eller med en blandning vars genomsnittliga flyktiga innehåll är mindre än 10 procent. Det finns nämligen viktiga praktiska och säkerhetsmässiga hänsyn som hindrar en sådan drift.

26 Förenade kungariket har bestritt kommissionens tolkning, som innebär att en anläggning för att omfattas av undantaget i fotnot 3 måste drivas enbart med fasta bränslen vars flyktiga innehåll är mindre än 10 procent, grundat på årsmedelvärde. En sådan tolkning medför ett ytterligare krav för att omfattas av detta undantag, med följd att villkoren för att omfattas av undantaget blir mer restriktiva. I nämnda fotnot anges emellertid inte orden endast eller enbart. Om unionslagstiftaren hade haft för avsikt att begränsa omfattningen av fotnot 3 till enbart kraftverk som använder kol vars flyktiga innehåll är mindre än 10 procent, skulle denna avsikt uttryckligen ha återspeglats i ordalydelsen. Vidare har denna medlemsstat angett att när det i direktiv 2001/80 anges att ett medelvärde ska användas, så anges detta uttryckligen.

27 Förenade kungariket har således hävdat att fotnot 3 är avsedd att tillämpas på anläggningar som drivs med en betydande andel av kol vars flyktiga innehåll är mindre än 10 procent.

28 Vidare beaktas inte, i den tolkning av fotnoten som förordas av kommissionen, den omständigheten att det undantag som anges i denna fotnot förhandlandes och infördes i direktiv 2001/80 i samband med lagstiftningen för att särskilt omfatta Aberthaw kraftverk.

29 Slutligen har säkerhetskraven för kolblandning för driften vid Aberthaw kraftverk satts till en andel flyktigt innehåll på minst 9 procent. För att anpassa sig till de gränser som följer av kommissionens tolkning av fotnot 3, skulle den som är ansvarig för driften vid anläggningen vara tvungen att enbart använda fasta bränslen med en mycket liten marginal för dess flyktiga innehåll, mellan 9 procent och 9,9 procent. Mot bakgrund av samtliga parametrar som ska beaktas vid blandningen av bränsle, nämligen fuktighetsgrad, stoft, svavel, klor, bruttovärmevärde, hårdhet och diameterintervall, är detta varken realistiskt eller genomförbart för ett kraftverk av denna storlek. Den som ansvarar för driften kan i synnerhet inte på ett tillförlitligt sätt anskaffa eller testa de stora mängder kol som Aberthaw kraftverk använder för att se till att det totala flyktiga innehållet ligger precis mellan 9 procent och 9,9 procent.

30 Den av kommissionen föreslagna tolkningen av fotnot 3 har för övrigt inte något miljömässigt syfte. De högsta utsläppen av kväveoxid från Abwerthaw kraftverk följer nämligen av pannans utformning och de högre temperaturer som krävs för att bränna antracitkol vars flyktiga innehåll är lågt. Dessa utsläpp påverkas inte i någon betydande utsträckning av det flyktiga innehållet i bränsleblandningen, vilket innebär att dessa utsläpp inte i betydande omfattning skulle minskas om anläggningen skulle vara tvungen att som bränsle använda sig av kol vars flyktiga innehåll uppgår till 9,5 procent, om så är möjligt, istället för den kolblandning som används i dag, vars flyktiga innehåll totalt uppgår till mellan 11 procent och 12 procent. Förbränningen av kol var flyktiga innehåll är lägre leder tvärtom till högre utsläpp av kväveoxid.

31 Såsom framgår av skälen 4–6 i direktiv 2001/80 är syftet med direktivet att motverka försurning genom att minska utsläppen av svaveldioxid och kväveoxider vilka i betydande utsträckning kommer från stora förbränningsanläggningar.

32 I bilagorna III–VII till direktiv 2001/80 föreskrivs ett visst antal begränsningar. Närmare bestämt fastställs i bilaga VI, del A, till direktivet, för de olika typerna av bränslen, gränsvärden för utsläpp av kväveoxid för befintliga anläggningar enligt artikel 4.3 i direktivet i fråga. För fasta bränslen som används i en anläggning med en effekt som överstiger 500 MW, fastställs således gränsvärdet till 500 mg/Nm3.

33 I fotnot 3 föreskrivs emellertid att [f]ram till den 1 januari 2018 skall för anläggningar vilka under den tolvmånadersperiod som upphörde den 1 januari 2001, och vilka drevs och fortsätter att drivas med fasta bränslen vars flyktiga innehåll är mindre än 10 %, 1200 mg/Nm3 gälla.

34 Kommissionen har kritiserat Förenade kungariket för att Aberthaw kraftverk inte uppfyller villkoren för det undantag som föreskrivs i nämnda fotnot och följaktligen, för att standardgränsvärdet för utsläpp av kväveoxid, det vill säga 500 mg/Nm3, inte iakttas.

35 Förenade kungariket och kommissionen tvistar särskilt om vilken referensperiod som ska ligga till grund för utvärderingen av de resultat som ligger till grund för kontrollen av huruvida de berörda anläggningarna iakttar utsläppsnivåerna för kväveoxid.

36 Domstolen erinrar härvidlag om att denna period visserligen inte definieras i den andra meningen i fotnot 3, men att det i följande syntagm i den första delen av nämnda bestämmelse uttryckligen anges: för anläggningar vilka [drevs] under den tolvmånadersperiod som upphörde den 1 januari 2001.

37 Härav följer, i likhet med vad generaladvokaten har angett i punkt 29 i sitt förslag till avgörande, att fotnot 3 analogt ska tolkas på så sätt att den referensperiod som ska ligga till grund för en utvärdering av de resultat som ligger till grund för kontrollen av huruvida de berörda anläggningarna bedriver sin verksamhet i enlighet med bestämmelserna i direktiv 2001/80 är densamma som för att avgöra huruvida en anläggning kan omfattas av undantaget i nämnda fotnot, det vill säga ett år.

38 Vare sig det flyktiga innehållet ska beräknas på årsbasis eller per månad har Förenade kungariket inte bestritt att Aberthaw kraftverk aldrig uppfyllt det kriterium som avser de bränslen som ska användas i en anläggning, vilket anges i fotnot 3 och som detta kriterium har tolkats av kommissionen.

39 Förenade kungariket har hävdat att denna tolkning, enligt vilken en anläggning för att kunna komma i fråga för det undantag som avses i fotnoten, endast får använda bränslen vars flyktiga innehåll genomsnittligt är mindre än 10 procent, beräknat på en period av ett år, är felaktig, eftersom ordet endast inte förekommer i fotnotens ordalydelse.

40 Detta argument kan inte godtas.

41 Enligt domstolens fasta praxis ska innebörden och räckvidden av en bestämmelse fastställas mot bakgrund av dess lydelse, det sammanhang den ingår i och syftet med de aktuella bestämmelserna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2015, A, C‑184/14, EU:C:2015:479, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

42 Vad gäller lydelsen i fotnot 3, föreskrivs häri att den aktuella anläggningen för att omfattas av undantaget i fotnoten ska drivas med fasta bränslen vars flyktiga innehåll är mindre än 10 %.

43 Tvärtemot vad Förenade kungariket har hävdat innebär inte den omständigheten att lydelsen inte innehåller adverben endast eller enbart inte att det härav är möjligt att dra slutsatsen att det för att omfattas av den undantagsordning som inrättades genom nämnda fotnot, är tillräckligt att det bränsle som används av en anläggning, antingen ska ha en betydande andel eller en viss andel av fasta bränslen vars flyktiga innehåll är mindre än 10 procent. Såsom generaladvokaten har angett i punkt 24 och följande punkter i sitt förslag till avgörande finns det inga juridiska argument som kan stödja Förenade kungarikets tolkning av fotnot 3.

44 Såsom generaladvokaten har angett i punkterna 27–30 i sitt förslag till avgörande ska nämligen fotnot 3 tolkas på så sätt att det tak på 10 procent som anges i nämnda fotnot innebär att medelvärdet av det flyktiga innehållet i den kol som används i en anläggning ska vara lägre än 10 procent.

45 En sådan tolkning stöds av det sammanhang som fotnot 3 ingår i liksom av syftet med direktiv 2001/80.

46 För det första, vad gäller det sammanhang som denna bestämmelse ingår i, erinras om att bestämmelsen gör det möjligt att med avseende på anläggningar som uppfyller de i bestämmelsen föreskrivna villkoren tillämpa ett gränsvärde för utsläpp av kväveoxid som är högre än det allmänna gränsvärdet på 500 mg/Nm3 enligt bilaga VI, del A, till direktiv 2001/80.

47 Fotnot 3 utgör ett undantag från den allmänna regeln i nämnda bestämmelse i bilaga VI och ska således, i enlighet med domstolens fasta praxis, ges en restriktiv tolkning (se, analogt, dom av den 10 september 2015, Nannoka Vulcanus Industries, C‑81/14, EU:C:2015:575, punkt 73 och där angiven rättspraxis).

48 För det andra, vad gäller syftet med direktiv 2001/80 och i likhet med vad kommissionen har gjort gällande, och såsom generaladvokaten har angett i punkt 38 i sitt förslag till avgörande, visar utvecklingen av de unionsrättsliga rättsakter som föregått direktivet, såsom direktiv 88/609, att nivån på de tak som fastställs i bestämmelser som fotnot 3 framför allt syftar till största möjliga begränsning av de anläggningar som kan omfattas av ett sådant undantag, vilket i sig, bidrar till att syftena med direktiv 2001/80, om vilka det erinras i punkt 34 i förevarande dom, uppnås.

49 Följaktligen kan Förenade kungarikets argument att taket för det fasta bränslets flyktiga innehåll på 10 procent inte kan uppfylla miljömålet med direktiv 2001/80, eftersom det inte påverkar utsläppen av kväveoxid i en betydande omfattning, inte godtas. Såsom det framgår av föregående punkt bidrar fotnot 3 till det ovannämnda miljömålet genom att begränsa antalet anläggningar som kan omfattas av ett sådant undantag som föreskrivs i fotnoten.

50 Vidare ska, för det första, Förenade kungarikets argument, som redovisas i punkt 28 i förevarande dom, underkännas. Även om det fastställts att undantaget i fotnot 3 förhandlades fram för att inkludera en sådan anläggning som Aberthaw, måste nämligen denna anläggning likväl uppfylla de kriterier som anges i nämnda bestämmelse för att omfattas av och fortsätta att omfattas av nämnda undantag.

51 För det andra ska Förenade kungarikets argument att det av säkerhetsskäl inte är möjligt att tillämpa det aktuella taket på 10 procent, underkännas. Det framgår av denna medlemsstats yttranden att den blandning som används i Aberthaw kraftverk har ett flyktigt innehåll som varierar mellan 6 procent och 15 procent. Det är således utrett att det kol som används som bränsle i nämnda anläggning kan ha ett flyktigt innehåll vars medelvärde är lägre än 10 procent.

52 För det tredje ska inte heller Förenade kungarikets argument att det är av huvudsakligen ekonomiska skäl som åtgärder inte har vidtagits för att förbättra nämnda anläggnings miljömässiga prestanda och anpassa den till kraven i fotnot 3 godtas. Det följer nämligen av domstolens praxis att Förenade kungariket i förevarande mål inte med framgång kan göra gällande skäl som är av enbart ekonomisk art för att bestrida det fördragsbrott som läggs denna medlemsstat till last (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 december 1997, kommissionen/Frankrike C‑265/95, EU:C:1997:595, punkt 62, och dom av den 21 januari 2016, kommissionen/Cypern, C‑515/14, EU:C:2016:30, punkt 53).

53 Det ska mot denna bakgrund konstateras att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 i direktiv 2001/80, jämförd med bilaga VI, del A, till detta direktiv, genom att inte på ett korrekt sätt tillämpa direktivet på verksamheten vid Aberthaw kraftverk.

54 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förenade kungariket ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förenade kungariket har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.

1 Rättegångsspråk: engelska.