Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 28 juli 2016

I mål C‑457/15, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Verwaltungsgericht Berlin (Förvaltningsdomstolen i Berlin, Tyskland) genom beslut av den 12 mars 2015, som inkom till domstolen den 28 augusti 2015, i målet

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Arabadjiev samt domarna J.‑C. Bonichot (referent) och S. Rodin, generaladvokat: E. Sharpston justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Vattenfall Europe Generation AG, genom M. Ehrmann, Rechtsanwalt, Tysklands regering, genom T. Henze och K. Petersen, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom E. White och K. Herrmann, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2003/87

Beslut 2011/278

Förordning (EU) nr 601/2012

Tysk lagstiftning

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra och den tredje frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 2003, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 (EUT L 140, 2009, s. 63) (nedan kallat direktiv 2003/87), och av artikel 19.2 i kommissionens beslut 2011/278/EU av den 27 april 2011 om fastställande av unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt artikel 10a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (EUT L 130, 2011, s. 1).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Vattenfall Europe Generation AG (nedan kallat Vattenfall) och Bundesrepublik Deutschland (Förbundsrepubliken Tyskland), angående fastställandet av den tidpunkt från vilken rapporteringsskyldigheten och skyldigheten att överlämna utsläppsrätter för växthusgaser (nedan kallade utsläppsrätter), enligt direktiv 2003/87, uppstår för en anläggning som producerar el.

3 I artikel 2.1 i direktiv 2003/87 föreskrivs följande:

4 Artikel 3 i detta direktiv har följande lydelse:

5 I artikel 4 i direktiv 2003/87 föreskrivs följande:

6 I artikel 6 i direktiv 2003/87 föreskrivs följande:

7 I artikel 10a.3 i detta direktiv föreskrivs följande:

8 Artikel 12.3 i nämnda direktiv har följande lydelse:

9 I artikel 14 i direktiv 2003/87 föreskrivs följande:

10 I bilaga I till direktiv 2003/87/EG förtecknas de verksamheter på vilka direktivet är tillämpligt. Bland dessa verksamheter återfinns, bland andra, förbränning av bränsle i anläggningar med en sammanlagd tillförd effekt på mer än 20 MW (med undantag av anläggningar för förbränning av farligt avfall och kommunalt avfall).

11 Skäl 31 i beslut 2011/278 har följande lydelse:

12 I artikel 1 i detta beslut föreskrivs följande:

13 I artikel 19 i samma direktiv, som har rubriken Tilldelning för nya deltagare, föreskrivs följande:

14 I artikel 5 första stycket i kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 av den 21 juni 2012 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med direktiv 2003/87 (EUT L 181, 2012, s. 30), föreskrivs följande:

15 I artikel 20.1 i denna förordning föreskrivs följande:

16 I 2 § punkt 1 Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (lag om handel med utsläppsrätter för växthusgaser) av den 21 juli 2011 (BGBl. 2011 I, s. 1475) (nedan kallad TEHG) föreskrivs följande:

17 Bilaga 1 del 2 TEHG har följande lydelse:

18 I 18 § punkt 4 Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (förordning om tilldelning av utsläppsrätter för växthusgaser under handelsperioden 2013–2020), av den 26 september 2011 (BGBl. I 2011, s. 1921), föreskrivs följande:

19 Det framgår av beslutet om hänskjutande att Vattenfall driver ett nybyggt kraftverk i Moorburg, nära Hamburg (Tyskland). Detta stenkolskraftverk har en tillförd effekt på 3700 MW.

20 I två skrivelser av den 7 augusti respektive den 3 september 2013 påpekade Vattenfall för Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (tyskt organ för handel med utsläppsrätter vid den federala miljömyndigheten) (nedan kallat DEHSt) att anläggningen i Moorburg, som fortfarande var under uppbyggnad, inte omfattades av systemet för handel med och överlämnande av utsläppsrätter enligt direktiv 2003/87 (nedan kallat systemet för handel med utsläppsrätter).

21 Då DEHSt, genom skrivelse av den 18 september 2013, avfärdade denna tolkning, väckte Vattenfall talan vid Verwaltungsgericht Berlin (Förvaltningsdomstolen i Berlin, Tyskland) och yrkade att nämnda domstol skulle fastställa att skyldigheten att handla med utsläppsrätter inte inträder förrän verksamhetsutövaren inleder provdrift.

22 Vattenfall anser nämligen att det framgår av, bland annat, artikel 3 u i direktiv 2003/87 att elproducenter inte ska omfattas av detta direktiv förrän de börjar producera el för försäljning till tredje part. TEHG är således förenlig med denna bestämmelse eftersom det i dess bilaga 1 del 2 punkt 2 föreskrivs att utsläpp från kraftverk som inte har börjat producera el inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Systemet för handel med utsläppsrätter börjar inte gälla förrän verksamhetsutövaren har mottagit en funktionsduglig anläggning, i samband med att provdrift inleds. Denna tolkning är förenlig med bilaga 1 del 2 punkt 1 TEHG som endast syftar till att se till att samtliga typer av anläggningar omfattas av lagens tillämpningsområde men inte ger några indikationer med avseende på dess tillämpning i tiden (ratione temporis).

23 Förbundsrepubliken Tyskland har tvärtom hävdat att anläggningen i Moorburg, på grund av att den har en tillförd effekt på över 20 MW, omfattas av skyldigheten att handla med utsläppsrätter från den dag då den började släppa ut växthusgaser till följd av sina verksamheter, oberoende av syftet med förbränningen. Verksamheten vid en anläggning startas från och med den första provdriften och pågår därefter från det att anläggningen släpper ut växthusgaser, oberoende av anledningen till det. Denna regel följer av TEHG, i vars bilaga 1 del 2 punkt 1 det föreskrivs att alla utsläpp till följd av förbränning ska beaktas. Regeln är förenlig med såväl begreppet förbränning i artikel 3 t i direktiv 2003/87 som de tidsmässiga gränserna för övervakning av utsläpp som avses i artikel 20.1 i förordning nr 601/2012.

24 Den hänskjutande domstolen har i det avseendet angett att varken den tyska rättsordningen eller unionsrätten innehåller någon uttrycklig bestämmelse om från och med vilken tidpunkt anläggningar som tagits i drift under handelsperioden 2013‐2020 ska omfattas av skyldigheten att handla med utsläppsrätter. Såväl bilaga I till direktiv 2003/87, vilken avser förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW, som artikel 19.2 i beslut 2011/278 skulle emellertid kunna ge ett svar på den frågan. Även om sistnämnda beslut inte är tillämpligt på anläggningar avsedda att producera el, kan man av artikel 19.2 däri, som rör nya deltagare, i synnerhet sluta sig till att skyldigheten att handla med utsläppsrätter inträder innan sådana anläggningar tas i normal drift. Om systemet däremot inte börjar gälla förrän anläggningen tas i normal drift, skulle Vattenfall ha överlämnat ett överskjutande antal utsläppsrätter.

25 Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgericht Berlin (Förvaltningsdomstolen i Berlin) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

26 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida bilaga I till direktiv 2003/87, i vilken förbränning av bränsle i anläggningar med en sammanlagd tillförd effekt på mer än 20 MW har tagits upp bland de verksamhetskategorier som detta direktiv är tillämpligt på, ska tolkas så, att skyldigheten för en anläggning som producerar el att handla med utsläppsrätter inträder från det första utsläppet av växthusgaser och därmed eventuellt innan anläggningen har börjat producera någon el.

27 Domstolen påpekar att systematiken i direktiv 2003/87 bygger på en rigorös redovisning av utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter. Den korrekta redovisningen är en del av själva målet med direktivet, nämligen att införa ett system på gemenskapsnivå för handel med utsläppsrätter för växthusgaser. Syftet med systemet är att minska utsläppen av växthusgaser i atmosfären till en nivå som förhindrar farliga antropogena inverkningar på klimatsystemet och det slutliga målet är att skydda miljön (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, punkt 28).

28 För att genomföra detta system föreskrivs i artikel 2.1 i direktiv 2003/87 att direktivet ska tillämpas på utsläpp från de verksamheter som anges i bilaga I däri och för de växthusgaser som anges i direktivets bilaga II, däribland, bland annat, koldioxid.

29 I artikel 4 i detta direktiv föreskrivs dessutom att medlemsstaterna är skyldiga att se till att inga anläggningar bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I och som resulterar i utsläpp som angetts för den verksamheten, såvida inte verksamhetsutövaren har ett tillstånd som utfärdats av en behörig myndighet i enlighet med de villkor som föreskrivs i samma direktiv.

30 Enligt artikel 6.2 i direktiv 2003/87 är utfärdandet av ett sådant tillstånd avhängigt av att bland annat skyldigheten i artikel 12.3 i detta direktiv är uppfyllt, enligt vilken verksamhetsutövare senast den 30 april under det innevarande året ska överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar deras sammanlagda utsläpp under föregående kalenderår för annullering (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, punkt 29).

31 Såsom framgår av artikel 14.3 i direktiv 2003/87 vilar denna skyldighet att överlämna utsläppsrätter på de rapporter som verksamhetsutövare vid en anläggning upprättar i enlighet med vad som föreskrivs i de förordningar som kommissionen ska anta i enlighet med artikel 14.1 i detta direktiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, punkt 31).

32 Kommissionen har på grundval av sistnämnda bestämmelse antagit förordning nr 601/2012. I artikel 20.1 andra stycket i denna förordning föreskrivs att inom de övervakningsgränser som verksamhetsutövaren har fastställt för varje anläggning, ska verksamhetsutövaren inkludera alla relevanta växthusgasutsläpp från alla utsläppskällor och bränsle-/materialmängder som hör till verksamheter som bedrivs vid anläggningen och som ingår i förteckningen i bilaga I till direktiv 2003/87.

33 I artikel 20.1 tredje stycket i förordning nr 601/2012 anges att denna skyldighet inte bara avser utsläpp från normal verksamhet utan även utsläpp som generats av onormala händelser såsom igångsättning och stängning av en anläggning. Eftersom denna uppräkning inte är uttömmande ska utsläpp från andra onormala händelser, såsom dem som genereras under provdrift av en anläggning, också beaktas i övervakningen och rapporteringen av utsläpp.

34 EU-domstolen erinrar om att begreppet anläggning definieras i artikel 3 e i direktiv 2003/87 som en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I till samma direktiv bedrivs, liksom all annan därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar (dom av den 9 juni 2016, Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ, C‑158/15, EU:C:2016:422, punkt 25).

35 Bland de verksamheter som avses i bilaga I till samma direktiv anges förbränning av bränsle i anläggningar med en sammanlagd tillförd effekt på mer än 20 MW, med undantag av anläggningar för förbränning av farligt avfall och kommunalt avfall.

36 Begreppet förbränning definieras i artikel 3 t i direktiv 2003/87 som varje oxidation av bränslen, oavsett hur den värme, el eller mekaniska energi som produceras genom denna process används, och all annan direkt därtill anknuten verksamhet, inbegripet rening av rökgaser.

37 Det faktum att en anläggning som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/87, under en första provdriftsperiod då växthusgaser släpps ut i atmosfären, inte producerar någon elektricitet har således ingen betydelse, eftersom det, med avseende på skyldigheten att överlämna utsläppsrätter, inte krävs att den värme som genereras i samband med förbränning av bränsle används i det syftet.

38 Det framgår av det ovan anförda att en anläggning som är avsedd att producera el genom förbränning av bränsle och som har en tillförd effekt som överskrider den gräns som anges i bilaga I till direktiv 2003/87 är underkastad de skyldigheter som föreskrivs enligt systemet för handel med utsläppsrätter och i synnerhet skyldigheten att redovisa alla utsläpp från utsläppskällor samt bränsle- och materialmängder som hör till verksamheter som bedrivs vid anläggningen, inklusive dem som genereras under en provdriftsperiod före start av normal drift.

39 Denna tolkning av direktiv 2003/87 är förenlig med det huvudsakliga målet med direktiv 2003/87, vilket är att skydda miljön genom en minskning av utsläppen av växthusgaser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14‐C‑393/14, EU:C:2016:311, punkt79) och vederläggs inte av det faktum att kvalificeringen av en anläggning som elproducent, i den mening som avses i artikel 3 u i detta direktiv, är underordnad villkoret att den ska producera el till tredje part.

40 Denna bestämmelse syftar nämligen inte till att avgränsa tillämpningsområdet för direktiv 2003/87 utan bidrar till att göra en tydlig åtskillnad vid fastställandet av det högsta årliga antalet utsläppsrätter enligt artikel 10a.5 i detta direktiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14‐C‑393/14, EU:C:2016:311, punkterna 64‐70).

41 Domstolen har redan slagit fast att det enligt artikel 10.1 tredje stycket och artikel 10a.3‐10a.5 i direktiv 2003/87 ska göras en åtskillnad mellan anläggningar som omfattas av artikel 10a.3 i detta direktiv och andra anläggningar som genererar utsläpp av växthusgaser. I den förstnämnda kategorin återfinns bland annat elproducenter i den mening som avses i artikel 3 u i detta direktiv (dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14‐C‑393/14, EU:C:2016:311, punkt 70).

42 Det ska även preciseras att det faktum att dessa skyldigheter åligger verksamhetsutövaren vid en anläggning inte betyder att utsläpp som genereras när den som uppför anläggningen inleder provdrift inte ska beaktas. Såsom kommissionen har gjort gällande, är nämligen, för det första, begreppet elproducent i artikel 3 u i direktiv 2003/87 inte relevant för bedömningen av när skyldigheten att handla med utsläppsrätter inträder och, för det andra, omfattar redovisningsskyldigheten och skyldigheten att överlämna utsläppsrätter även dessa utsläpp, eftersom systemet för handel med utsläppsrätter, enligt artikel 2.1 i detta direktiv, är tillämpligt på alla utsläpp från de verksamheter som avses i bilaga I till detta direktiv.

43 Av det anförda följer att den första frågan ska besvaras enligt följande. Bilaga I till direktiv 2003/87, i vilken förbränning av bränsle i anläggningar med en sammanlagd tillförd effekt på mer än 20 MW tas upp i den förteckning över verksamheter på vilka direktivet är tillämpligt, ska tolkas så, att skyldigheten för en anläggning som producerar el att handla med utsläppsrätter inträder från det första utsläppet av växthusgaser och därmed eventuellt innan anläggningen har börjat producera någon el.

44 Mot bakgrund av svaret på den första frågan saknas anledning att besvara den andra och den tredje frågan.

45 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.