Domstolens dom (nionde avdelningen) den 17 maj 2018

I mål C‑325/16, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) genom beslut av den 6 maj 2016, som inkom till domstolen den 9 juni 2016, i målet

DOMSTOLEN (nionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C. Vajda samt domarna E. Juhász och C. Lycourgos (referent), generaladvokat: M. Szpunar, justitiesekreterare: handläggaren R. Şereş,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 9 november 2017,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Industrias Químicas del Vallés SA, genom C. Fernández Vicién, C. Vila Gisbert, I. Moreno-Tapia Rivas och J. Robles, abogados, Sapec Agro SA, genom G. Pérez del Blanco och T. González Cueto, abogados, Spaniens regering, genom S. Jiménez García, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom I. Galindo Martín och F. Moro, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 1 februari 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Direktiv 91/414

Direktiv 2010/28

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 3.1 i kommissionens direktiv 2010/28/EU av den 23 april 2010 om ändring av rådets direktiv 91/414/EEG för att införa metalaxyl som verksamt ämne (EUT L 104, 2010, s. 57).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Industrias Químicas del Vallés SA (nedan kallat IQV) och å andra sidan Administración General del Estado (den statliga centralförvaltningen, Spanien) och Sapec Agro SA. Målet gäller ett förfarande för omprövning av godkännanden för försäljning av växtskyddsmedel innehållande metalaxyl.

3 Rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (EGT L 230, 1991, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 20, s. 236) upphävdes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG (EUT L 309, 2009, s. 1). Eftersom upphävandet trädde i kraft först den 14 juni 2011 och de aktuella faktiska omständigheterna i det nationella målet avser tiden innan dess ska dock direktiv 91/414, i dess lydelse enligt direktiv 2010/28, beaktas. Femte–sjunde samt nionde skälet i direktiv 91/414 har följande lydelse:

4 I artikel 8.2 första och fjärde styckena i samma direktiv föreskrevs följande:

5 I artikel 13.1 i det nämnda direktivet föreskrevs följande:

6 Bilaga 1 i samma direktiv innehöll en förteckning över verksamma ämnen som fick ingå i växtskyddsmedel som skulle släppas ut på marknaden. Bilagan har ändrats vid ett flertal tillfällen, inklusive genom direktiv 2010/28 varigenom metalaxyl lades till i förteckningen. I bilagorna 2 och 3 till direktiv 91/414/EEG föreskrevs dokumentationskraven för att ett verksamt ämne skulle tas upp i bilaga 1 och om den dokumentation som ska lämnas in för godkännande av ett växtskyddsmedel.

7 Skäl 8 i direktiv 2010/28 har följande lydelse:

8 I artikel 1 i direktivet föreskrivs följande:

9 I artikel 3 i nämnda direktiv föreskrivs följande:

10 I artikel 4 i samma direktiv föreskrivs följande:

11 IQV är ett bolag bildat enligt spansk rätt vars verksamhet består i tillverkning och försäljning av kemiska produkter och växtskyddsmedel. Bolaget importerar bland annat metalaxyl till Spanien och säljer varor som innehåller detta verksamma ämne i flera medlemsstater.

12 Sapec Agro är ett bolag bildat enligt portugisisk rätt. Bolagets verksamhet består i utveckling av produkter och lösningar som skyddar växter mot skadegörare och som förstärker deras näringsvärde. Sistnämnda bolag är innehavare av godkännanden för växtskyddsmedel som innehåller metalaxyl.

13 Den 2 maj 2003 antog Europeiska kommissionen beslut 2003/308/EG om att inte uppta metalaxyl i bilaga I till direktiv 91/414 och om återkallande av godkännande för växtskyddsmedel som innehåller detta verksamma ämne (EUT L 113, 2003, s. 8). Detta beslut ogiltigförklarades av domstolen genom dom av den 18 juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/kommissionen ( C‑326/05 P, EU:C:2007:443). Direktiv 2010/28 antogs till följd av denna ogiltigförklaring och trädde i kraft den 1 juli 2010. Följaktligen upptogs metalaxyl vid samma tidpunkt i bilaga 1 i direktiv 91/414.

14 Den 30 april 2010 inleddes i Spanien på eget initiativ ett förfarande för omprövning, i enlighet med artikel 3.1 i direktiv 2010/28, av godkännanden för försäljning av växtskyddsmedel innehållande metalaxyl som verksamt ämne.

15 I det sammanhanget ingav IQV en begäran till den behöriga spanska myndigheten om omprövning av bolagets växtskyddsmedel innehållande metalaxyl jämte dokumentation som myndigheterna ansåg uppfylla kraven i bilaga 2 till direktiv 91/414.

16 Den 29 juni 2010 ingav även Sapec Agro en begäran om omprövning av dess växtskyddsmedel innehållande metalaxyl.

17 Den 30 december 2010, det vill säga dagen före den 31 december 2010 då den i artikel 3.1 i direktiv 2010/28 fastställda tidsfristen löpte ut, begärde Sapec Agro att den behöriga spanska myndigheten skulle bevilja bolaget en förlängning av fristen för att bolaget skulle kunna komplettera den dokumentation som hade getts in för att uppfylla kraven i bilaga 2 till direktiv 91/414.

18 Den 3 mars 2011 beviljade Dirección General de Recursos Agrícolas y Ganaderos (Generaldirektorat för resurser inom jordbruket och boskapsskötsel, Spanien) Sapec Agro den begärda förlängningen av fristen.

19 Genom beslut den 5 april 2011 förklarade Generaldirektoratet för resurser inom jordbruk och boskapsskötsel att de handlingar som ingetts av Sapec Agro rörande det verksamma ämnet metalaxyl var fullständiga och uppfyllde kraven i bilaga 2 till direktiv 91/414.

20 IQV överklagade beslutet till Secretaría General de Medio Rural del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino (Generaldirektoratet för landsbygdsfrågor inom Miljöministeriet, Spanien). Överklagandet avvisades genom beslut den 7 november 2011 på grund av att IQV saknade talerätt.

21 IQV överklagade avvisningsbeslutet till förvaltningsdomstol. Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Överdomstolen i den autonoma regionen Madrid, Spanien) fastställde den 22 januari 2014 att IQV saknat talerätt.

22 IQV väckte kassationstalan vid den hänskjutande domstolen – Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) – och åberopade särskilt att beslutet att ytterligare förlänga tidsfristen för Sapec Agro efter den 31 december 2010, i syfte att ge bolaget möjlighet att komplettera sin dokumentation, var rättsstridigt. IQV anförde att så var fallet inte endast med avseende på ordalydelsen i direktiv 2010/28 utan också därför att det fanns behov av att skydda de investeringar som gjorts för att skaffa fram data som skulle användas för kommissionens granskning av det verksamma ämnet och för medlemsstatens granskning av växtskyddsmedlet.

23 Den hänskjutande domstolen anser att det, för att avgöra den föreliggande tvisten, är nödvändigt att tolka artikel 3.1 i direktiv 2010/28 mot bakgrund av skäl 8 i detta direktiv. Nämnda domstol har anfört att domen av den 18 juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/kommissionen ( C‑326/05 P, EU:C:2007:443) framstår som relevant för frågan och synes utgöra stöd för att den förlängning av fristen som Generaldirektoratet för resurser inom jordbruk och boskapsskötsel beviljat är lagenlig.

24 Den hänskjutande domstolen anser emellertid att omständigheterna i det nu aktuella målet skiljer sig från omständigheterna i det mål som avgjordes genom den ovannämnda domen såtillvida att det nu inte är fråga om ett motsägelsefullt handlande från myndigheternas sida som har gett upphov till ett oklart rättsläge för den berörda parten utan om en tidsfrist som, enligt vad som angetts flera gånger i direktiv 2010/28, löpte ut den 31 december 2010.

25 Mot denna bakgrund beslutade Tribunal Supremo (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

26 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 3.1 i direktiv 2010/28 ska tolkas så, att den tidsfrist som föreskrivs där – vilken löpte ut den 31 december 2010 – för att ge medlemsstaterna möjlighet att i enlighet med direktiv 91/414 ändra eller återkalla befintliga godkännanden av växtskyddsmedel som innehåller metalaxyl som verksamt ämne utgör en bindande frist eller om den kan förlängas av medlemsstaterna.

27 Det ska härvid erinras om att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska enligt domstolens praxis inte bara bestämmelsens lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2016, Thomas Philipps, C‑419/15, EU:C:2016:468, punkt 18 och dom av den 26 juli 2017, Jafari, C‑646/16, EU:C:2017:586, punkt 73 och där angiven rättspraxis).

28 Vad för det första gäller lydelsen i artikel 3.1 i direktiv 2010/28 föreskrivs i första stycket att [o]m så krävs ska medlemsstaterna i enlighet med direktiv [91/414] ändra eller återkalla befintliga godkännanden av växtskyddsmedel som innehåller metalaxyl som verksamt ämne senast den 31 december 2010. I andra stycket stadgas att [s]enast detta datum ska medlemsstaterna särskilt ha kontrollerat att de villkor i bilaga I till det direktivet som rör metalaxyl har uppfyllts, med undantag av villkoren i del B i posten för detta verksamma ämne, samt att innehavaren av godkännandet har eller har tillgång till dokumentation som uppfyller kraven i bilaga II till det direktivet.

29 Det framgår av lydelsen att det däri föreskrivna datumet den 31 december 2010 framstår som ett slutdatum utan möjlighet till förlängning.

30 Vad för det andra gäller det sammanhang som den aktuella bestämmelsen ingår i talar en genomgång av detta för att den föreskrivna fristen är av bindande karaktär och att den därför inte kan förlängas.

31 I artikel 3.1 första stycket görs nämligen en tydlig uppräkning av de följder som inträder om de villkor som föreskrivs i andra stycket inte har uppfyllts den 31 december 2010, i synnerhet skyldigheten för innehavaren av ett befintligt godkännande av ett växtskyddsmedel innehållande metalaxyl att vid detta datum ha, eller ha tillgång till, dokumentation som uppfyller kraven i bilaga II till direktiv 91/414. Följderna består i att den berörda medlemsstaten ändrar eller återkallar ett sådant godkännande.

32 Genom artikel 3.1 i direktiv 2010/28 fastställs således, i enlighet med det mål som avses i sjunde skälet i direktiv 91/414, ett enhetligt regelverk i hela unionen innehållande de villkor på vilka medlemsstaterna ändrar eller återkallar befintliga godkännanden av växtskyddsmedel som innehåller metalaxyl liksom de skyldigheter som gäller för innehavare av dylika godkännanden såvitt gäller dokumentation som ska lämnas avseende dessa produkter. Om medlemsstaterna skulle tillåtas att frångå fristen som fastställts till den 31 december 2010 skulle systemets enhetlighet äventyras och därmed skulle även en risk uppstå för att alla innehavare av befintliga godkännanden inte behandlades lika.

33 För det andra föreskrivs i artikel 3.2 i direktiv 2010/28 – med undantag från vad som stadgas i artikel 3.1 – längre tidsfrister än vad som föreskrivs i sistnämnda punkt för att ge medlemsstaterna möjlighet att ta upp varje godkänt växtskyddsmedel som innehåller metalaxyl antingen som enda verksamma ämne eller som ett av flera verksamma ämnen till en ny prövning. Om medlemsstaterna i likhet med vad den spanska regeringen har påstått hade rätt att – av vederbörligen styrkta skäl – förlänga den frist som föreskrivs i artikel 3.1 i direktiv 2010/28, vore det meningslöst att i artikel 3.2 föreskriva ett sådant uttryckligt undantag från den i artikel 3.1 föreskrivna fristen.

34 Att den frist som föreskrivs i artikel 3.1 i direktiv 2010/28 inte kan förlängas styrks även av ordalydelsen i artikel 8.2 fjärde stycket i direktiv 91/414. I denna bestämmelse föreskrivs nämligen, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 65 i sitt förslag till avgörande, att efter det att kommissionen har antagit ett beslut att skriva in eller inte skriva in ett av dessa verksamma ämnen i bilaga 1, ska medlemsstaterna inom en bestämd tid se till att berörda godkännanden av växtskyddsmedel beviljas, återkallas eller ändras på lämpligt sätt. Perioden ska förstås som den period som löper ut vid den tidpunkt som avses i artikel 3.1 i direktiv 2010/28, det vill säga den 31 december 2010.

35 Vad för det tredje och sista gäller syftet med direktiv 2010/28 påpekar domstolen att nämnda direktiv är ett direktiv för genomförande av direktiv 91/414. Enligt domstolens fasta praxis ska det därför i möjligaste mån tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i den grundläggande rättsakten, det vill säga direktiv 91/414 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 maj 2008, Feinchemie Schwebda och Bayer CropScience, C‑361/06, EU:C:2008:296, punkt 49, och dom av den 26 juli 2017, Republiken Tjeckien/kommissionen, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, punkt 33).

36 Såsom framgår av femte, sjätte och nionde skälen i direktiv 91/414, syftar detta till att undanröja hinder för handeln med växtskyddsmedel inom gemenskapen samtidigt som en hög skyddsnivå för miljön och för människors och djurs hälsa upprätthålls (dom av den 18 juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/kommissionen, C‑326/05 P, EU:C:2007:443, punkt 74).

37 Att under dessa omständigheter godta en förlängning av den frist som föreskrivs i artikel 3.1 i direktiv 2010/28 skulle innebära en risk för att växtskyddsmedel som innehåller metalaxyl som verksamt ämne men som inte uppfyller kraven i bilaga 1 i direktiv 91/414, i dess lydelse enligt direktiv 2010/28, bland annat den fastställda renhetsgraden, finns kvar på marknaden efter den 31 december 2010. En sådan följd skulle strida mot det eftersträvade syftet att upprätthålla en hög skyddsnivå för miljön och för människors och djurs hälsa.

38 Det följer av punkterna 29–37 ovan att den frist som föreskrivs i artikel 3.1 i direktiv 2010/28 utgör en bindande frist som inte kan förlängas av medlemsstaterna.

39 Domen av den 18 juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/kommissionen ( C‑326/05 P, EU:C:2007:443) ändrar inte denna bedömning. Domstolen erinrar härvid om – i likhet med vad generaladvokaten påpekade i punkt 80 i förslaget till avgörande – att målet som avgjordes genom den domen gällde en tidsfrist som bestämts av kommissionen inom ramen för förfarandet för införande av ett verksamt ämne i bilaga 1 till direktiv 91/414 och möjligheten för kommissionen, och inte för medlemsstaterna, att ändra denna tidsfrist. I det nationella målet, som gäller ett förfarande där medlemsstaterna omprövar befintliga godkännanden för försäljning av växtskyddsmedel som innehåller metalaxyl, är däremot frågan om medlemsstaterna ensidigt kan förlänga en tidsfrist som har fastställts av kommissionen och som tagits med i ett direktivs bestämmelser.

40 I domen av den 18 juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/kommission ( C‑326/05 P, EU:C:2007:443), utgick domstolen vidare från omständigheten att den berörda parten försatts i en situation där det var omöjligt att inkomma med fullständig dokumentation inom den föreskrivna fristen på grund av att behöriga myndigheter, inklusive kommissionen, agerat på ett motsägelsefullt sätt. Det framgår emellertid av begäran om förhandsavgörande att till skillnad från det mål som utmynnade i den ovannämnda domen har Sapec Agro inte i förevarande fall befunnit sig i liknande omständigheter som ligger utanför bolagets kontroll. Tvärtom var skyldigheten att ha, eller ha tillgång till, dokumentation som uppfyller kraven i bilaga II till direktiv 91/414 klart och tydligt fastställd när förfarandet inleddes, eftersom den föreskrevs i artikel 3.1 i direktiv 2010/28.

41 Mot denna bakgrund ska den första frågan besvaras på följande sätt. Artikel 3.1 i direktiv 2010/28 ska tolkas så, att den tidsfrist som föreskrivs där – vilken löpte ut den 31 december 2010 – för att ge medlemsstaterna möjlighet att i enlighet med direktiv 91/414 ändra eller återkalla befintliga godkännanden av växtskyddsmedel som innehåller metalaxyl som verksamt ämne utgör en bindande frist som inte kan förlängas av medlemsstaterna.

42 Den andra frågan grundas på antagandet att datumet 31 december 2010, som stadgas i artikel 3.1 i direktiv 2010/28, utgör en tidsfrist som kan förlängas av medlemsstaterna. Det framgår emellertid av svaret på den första frågan att datumet i fråga inte kan förlängas av medlemsstaterna.

43 Det saknas således anledning att besvara den andra frågan.

44 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: spanska.