Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 24 januari 2018

I de förenade målen C‑616/16 och C‑617/16, angående beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien), av den 5 juli 2016 som inkom till domstolen den 28 november 2016, i målen

DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J. Malenovský samt domarna M. Safjan (referent) och M. Vilaras, generaladvokat: Y. Bot, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Giovanna Castellano m.fl., genom F. Mazzarella och G. Mazzarella, avvocati, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av G. Pignatone och B. Tidore, avvocati dello Stato, Europeiska kommissionen, genom H. Støvlbæk och L. Malferrari, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 75/363

Direktiv 82/76

1. Specialistutbildning på heltid

2. Specialistutbildning på deltid

Italiensk rätt

Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra frågan

Den tredje frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets direktiv 75/363/EEG av den 16 juni 1975 om samordning av bestämmelserna i lagar och andra författningar om verksamhet som läkare (EGT L 167, 1975, s. 14), i dess lydelse enligt rådets direktiv 82/76/EEG av den 26 januari 1982 (EGT L 43, 1982, s. 21; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 78) (nedan kallat direktiv 75/363 i ändrad lydelse).

2 Respektive begäran har framställts i mål mellan å ena sidan Presidenza del Consiglio dei Ministri (Premiärministerämbetet, Italien), Università degli Studi di Palermo (Palermo universitet, Italien), Ministero della Salute (Hälsoministeriet, Italien), Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (Ministeriet för utbildning, universitet och forskning, Italien) och Ministero del Tesoro (Finansministeriet, Italien) och å andra sidan ett antal specialistläkare, angående en talan om i första hand skälig ersättning till dessa, i den mening som avses i direktiv 75/363 i dess ändrade lydelse, eller i andra hand ersättning för den skada de lidit på grund av att direktiv 82/76 inte införlivats på ett korrekt sätt och i tid.

3 I artikel 2.1 i direktiv 75/363 föreskrevs följande:

4 I artikel 3 i direktivet föreskrevs följande:

5 Artikel 7 i direktivet hade följande lydelse:

6 Direktiv 75/363 anmäldes till medlemsstaterna den 20 juni 1976.

7 Enligt artikel 9.1 i direktiv 82/76 har artikel 2.1 c i direktiv 75/363 ersatts med följande:

8 Enligt artikel 10 i direktiv 82/76 har artikel 3 i direktiv 75/363 ersatts med följande:

9 Enligt artikel 12 i direktiv 82/76 har artikel 7 i direktiv 75/363 ersatts med följande:

10 I bilagan till direktiv 75/363, vilken lagts till genom artikel 13 i direktiv 82/76 och som benämns Karakteristiska egenskaper för specialistutbildning på heltid och deltid, föreskrivs följande:

11 I artikel 14 i direktiv 82/76 föreskrevs följande:

12 Artikel 16 i direktiv 82/76 hade följande lydelse:

13 Direktiv 82/76 anmäldes till medlemsstaterna den 29 januari 1982 och trädde i kraft samma dag, i enlighet med artikel 191 andra stycket i EEG-fördraget.

14 Direktiv 75/363 i ändrad lydelse upphävdes den 15 april 1993 genom rådets direktiv 93/16/EEG av den 5 april 1993 om underlättande av läkares fria rörlighet och ömsesidigt erkännande av deras utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis (EGT L 165, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 4, s. 102), som i sin tur upphävdes genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 2005, s. 22).

15 Direktiv 82/76 har införlivats med italiensk rätt genom decreto legislativo n. 257 – Attuazione della direttiva n. 82/76/CEE del Consiglio del 26 gennaio 1982, recante modifica di precedenti direttive in tema di formazione dei medici specialisti, a norma dell’art. 6 della legge 29 dicembre 1990, n. 428 (lagstiftningsdekret nr 257 om införlivande av rådets direktiv 82/76/EEG av den 26 januari 1982, som ändrar de tidigare direktiven om utbildning av specialistläkare, med stöd av artikel 6 i lag nr 428 om gemenskapsintresse av den 29 december 1990) av den 8 augusti 1991 (GURI nr 191 av den 16 augusti 1991, nedan kallad lagstiftningsdekret nr 257). Det lagstiftningsdekretet trädde i kraft 15 dagar efter publicering och har sedermera ersatts av decreto legislativo n. 368 – Attuazione della direttiva 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CEE (lagstiftningsdekret nr 368 om införlivande av direktiv 93/16/EEG om underlättande av läkares fria rörlighet och ömsesidigt erkännande av deras utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis, och av direktiven 97/50/EG, 98/21/EG, 98/63/EG och 99/46/EG om ändring av direktiv 93/16/EEG) av den 17 augusti 1999 (ordinarie tillägg till GURI nr 250 av den 23 oktober 1999).

16 I artikel 8.2 i lagdekret nr 257 preciseras slutligen att bestämmelserna gäller från och med läsåret 1991/92.

17 Läkarna som väckt talan i det nationella målet genomgick mellan åren 1982 och 1990 specialistutbildning för läkare i Italien.

18 Den 16 februari 2001 (mål C‑617/16) och den 18 mars 2003 (mål C‑616/16) väckte läkarna talan vid Tribunale di Palermo (Domstolen i Palermo, Italien) mot Palermo universitet, Ministeriet för utbildning, universitet och forskning, Hälsoministeriet, Finansministeriet och Premiärministerämbetet.

19 Läkarna yrkade i första hand att universitetet och de nämnda statliga förvaltningarna skulle betala dem en skälig ersättning, i den mening som avses i bilagan till direktiv 75/363 i ändrad lydelse, för de specialistutbildningar för läkare som de genomgått. I andra hand yrkade de ersättning för skada till följd av att direktiv 82/76 inte införlivats korrekt och i tid.

20 Genom domar av den 27 april och den 17 juni 2006 (mål C‑616/16) och av den 30 april och 28 maj 2007 (mål C‑617/16) ogillade Tribunale di Palermo (Domstolen i Palermo) dessa yrkanden.

21 Efter överklagande förpliktade Corte d’appello di Palermo (Appellationsdomstolen i Palermo, Italien) i domar av den 18 juli och den 27 september 2012 (mål C‑616/16) och av den 10 oktober 2012 (mål C‑617/16) Premiärministerämbetet att till var och en av de berörda läkarna betala ett belopp på 11103,82 euro (mål C‑616/16) respektive 6713,93 euro (mål C‑617/16) jämte lagstadgad ränta.

22 Såväl Premiärministerämbetet som vissa andra parter i de nationella målen överklagade domarna till högsta instans.

23 Den hänskjutande domstolen har konstaterat att målen rör bedömningen av det tillämpliga regelverket för utbildning av specialistläkare som påbörjats före den 31 december 1982 och avslutats efter det datumet.

24 Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien) bedömer att tvisternas utgång är beroende av tolkningen av direktiv 75/363 och har därför vilandeförklarat målet och ställt följande tolkningsfrågor till domstolen, med samma lydelse avseende mål C‑616/16 och mål C‑617/16:

25 Domstolens ordförande har genom beslut av den 16 december 2016 förenat målen C‑616/16 och C‑617/16 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.

26 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 2.1 c, 3.1 och 3.2 i samt bilagan till direktiv 75/363 i ändrad lydelse ska tolkas så, att varje period av specialistläkarutbildning på heltid eller deltid som påbörjades under år 1982 och fortsatte till år 1990 ska berättiga till skälig ersättning i den mening som avses i nämnda bilaga.

27 Domstolen vill först erinra om att enligt de bestämmelser som nämns i föregående punkt, vilka upphävdes den 15 april 1993 genom direktiv 93/16, ska utbildning som leder fram till ett utbildnings-, examens- eller annat behörighetsbevis för specialistläkare och som bedrivs på heltid eller deltid normalt berättiga till en skälig ersättning.

28 Skyldigheten att utge skälig ersättning till specialister under utbildning gäller enbart för de medicinska specialiteter som är gemensamma för samtliga medlemsstater eller för två eller fler av dessa och som omnämns i artiklarna 5 eller 7 i rådets direktiv 75/362/EEG av den 16 juni 1975 om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för läkare inklusive åtgärder för att underlätta det faktiska utövandet av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster (EGT L 167, 1975, s. 1) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2000, Gozza m.fl., C‑371/97, EU:C:2000:526, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

29 Det framgår av domstolens fasta praxis att denna skyldighet att begära ersättning under utbildningstiden för medicinska specialiteter, som föreskrivs i bilagan till direktiv 75/363 i ändrad lydelse som sådan är ovillkorlig och tillräckligt precis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 1999, Carbonari m.fl., EU:C:1999:98, punkt 44, och dom av den 3 oktober 2000, Gozza m.fl., C‑371/97, EU:C:2000:526, punkterna 34 och 41).

30 Den skyldigheten, som ursprungligen inte föreskrevs i direktiv 75/363, infördes genom direktiv 82/76, som trädde i kraft den 29 januari 1982 och som medlemsstaterna enligt dess artikel 16 var skyldiga att efterkomma senast den 31 december 1982.

31 Direktiv 82/76 införlivades med italiensk rätt genom lagstiftningsdekret nr 257, som trädde i kraft 15 dagar efter publiceringen den 16 augusti 1991.

32 Artikel 14 i direktiv 82/76 föreskrev att specialistutbildning på deltid som påbörjats före den 1 januari 1983 enligt artikel 3 i direktiv 75/363/EEG fick avslutas i enlighet med den artikeln.

33 Som Europeiska kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, rörde övergångsbestämmelsen i artikel 14 i direktiv 82/76 emellertid själva lagligheten av dessa specialistutbildningar på deltid, inte skyldigheten att betala ut ersättning.

34 Möjligheten för medlemsstaterna att godkänna specialistutbildningar på deltid föreskrevs redan i artikel 3 i direktiv 75/363, som ett undantag från kravet att sådan utbildning ska ske på heltid. Behovet att behålla det undantaget skulle omprövas regelbundet av unionslagstiftaren.

35 Övergångsbestämmelsen om specialistutbildning på deltid i artikel 12 i direktiv 82/76, som ändrade artikel 7 i direktiv 75/363, kan inte heller anses innebära en begränsning i tiden av skyldigheten att betala en skälig ersättning.

36 Denna tolkning stöds av förarbetena till direktiv 82/76. Det framgår av punkterna 4 och 8 i avdelning II i motiveringen till förslaget till rådets direktiv om ändring av direktiven 75/362 och 785/363 (KOM(80) 914 slutlig), som gav upphov till direktiv 82/76, att de båda övergångsbestämmelser som avses i punkterna 33 och 35 ovan hade införts för att skydda intressena för de läkare som påbörjat sin utbildning innan införlivandefristen för direktivet löpte ut, för att säkerställa att de skulle kunna fullgöra utbildningen.

37 Sett till dessa överväganden framgår det inte av direktiv 75/363 i ändrad lydelse att skyldigheten för medlemsstaterna att betala skälig ersättning för perioderna av specialistutbildning på heltid eller deltid inte gäller perioder som påbörjades före den 1 januari 1983, då fristen för införlivande av direktiv 82/76 löpte ut, och som fortsatte efter detta datum.

38 Under dessa omständigheter ska den första frågan besvaras på följande sätt. Artiklarna 2.1 c, 3.1 och 3.2 i samt bilagan till direktiv 75/363 i ändrad lydelse ska tolkas så, att varje specialistläkarutbildning på heltid eller deltid som påbörjades under år 1982 och fortsatte till år 1990 ska ge skälig ersättning i den mening som avses i nämnda bilaga, förutsatt att utbildningen avser en läkarspecialitet som är gemensam för alla medlemsstater eller för två eller fler av dem och nämns i artikel 5 eller 7 i direktiv 75/362.

39 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 2.1 c, 3.1 och 3.2 i samt bilagan till direktiv 75/363 i ändrad lydelse ska tolkas så, att skyldigheten för en medlemsstat att ge skälig ersättning i den mening som avses i nämnda bilaga för varje period av specialistläkarutbildning på heltid eller deltid som påbörjades under år 1982 och fortsatte till år 1990 är avhängig av att den staten vidtar åtgärder för att införliva direktiv 82/76 och faktiskt sätter dessa i verket.

40 Enligt domstolens ovan i punkt 29 nämnda praxis är skyldigheten att ge skälig ersättning, vilken stadgas i direktiv 75/363 i ändrad lydelse, som sådan ovillkorlig och tillräckligt precis.

41 Det framgår förvisso av denna praxis att direktiv 75/363 i ändrad lydelse inte innehåller någon definition av vare sig vilken ersättning som ska anses skälig eller formerna för fastställande av ersättningen. Sådana definitioner omfattas i princip av medlemsstaternas behörighet, och dessa ska vidta särskilda genomförandeåtgärder på området (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 1999, Carbonari m.fl., C‑131/97, EU:C:1999:98, punkt 45, och dom av den 3 oktober 2000, Gozza m.fl., C‑371/97, EU:C:2000:526, punkt 36).

42 Domstolen har emellertid slagit fast att medlemsstaternas skyldighet till följd av ett direktiv att åstadkomma det resultat som föreskrivs i detta samt deras skyldighet att vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att denna skyldighet fullgörs åligger alla myndigheter i medlemsstaterna, däribland de rättskipande myndigheterna inom ramen för deras behörighet. Den nationella domstolen är vid tillämpningen av nationell rätt och i synnerhet de bestämmelser i en nationell lag som har införts särskilt för att införliva ett direktiv således skyldig att så långt det är möjligt tolka den nationella rätten mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte, för att därigenom uppnå det resultat som eftersträvas genom direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 1999, Carbonari m.fl., C‑131/97, EU:C:1999:98, punkt 48 och där angiven rättspraxis).

43 I detta fall införlivades, vilket påpekas i punkt 31 ovan, direktiv 82/76 med italiensk rätt genom lagstiftningsdekret nr 257, som trädde i kraft 15 dagar efter publiceringen den 16 augusti 1991.

44 Bland annat med anledning av begäran om förhandsavgörande i olika fall avseende tolkningen av direktiv 75/363 i ändrad lydelse, har domstolen slagit fast att en nationell domstol, när den tillämpar bestämmelser i nationell rätt, oavsett om dessa antagits före eller efter ett direktiv, är skyldig att så långt det är möjligt tolka den nationella rätten mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte (dom av den 25 februari 1999, Carbonari m.fl., C‑131/97, EU:C:1999:98, punkt 54, och dom av den 3 oktober 2000, Gozza m.fl., C‑371/97, EU:C:2000:526, punkt 45).

45 Även om det saknas särskilda nationella införlivandeåtgärder avseende ett direktiv, ankommer det på den nationella domstolen att i möjligaste mån tolka den nationella rätten mot bakgrund av ordalydelsen och syftet med det berörda direktivet för att uppnå det resultat som avses med detta. Detta kräver att den nationella domstolen gör allt som ligger inom dess behörighet, med hänsyn till den nationella rätten i dess helhet och med tillämpning av de tolkningsmetoder som är erkända i nationell rätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2014, Schoenimport Italmoda Mariano Previti m.fl., C‑131/13, C‑163/13 och C‑164/13, EU:C:2014:2455, punkt 52 och där angiven rättspraxis).

46 När det gäller syftet med bilagan till direktiv 75/363 har domstolen förklarat att dess syfte är att säkerställa att de berörda läkarna ägnar all sin yrkesverksamhet under hela arbetsveckan, eller, vid specialistutbildning på deltid en betydande del av arbetsveckan, åt sin praktiska och teoretiska utbildning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 1999, Carbonari m.fl., C‑131/97, EU:C:1999:98, punkt 33, och dom av den 3 oktober 2000, Gozza m.fl., C‑371/97, EU:C:2000:526, punkt 43).

47 När den nationella domstolen tolkar nationell rätt i enlighet med direktiv 75/363 i ändrad lydelse är den således skyldig att beakta direktivets syfte, vilket det erinras om i punkten ovan. För att bestämma nivån på och metoderna för att fastställa en skälig ersättning för perioden innan direktiv 82/76 införlivades med italiensk rätt, ska bland annat de lösningar som valts i den nationella införlivandelagstiftningen för direktivet beaktas.

48 Som framgår av svaret på den första frågan, gäller skyldigheten att ge de berörda läkarna skälig ersättning varje specialistläkarutbildning på heltid eller deltid som påbörjades under år 1982 och fortsatte till år 1990.

49 Domstolen har upprepade gånger slagit fast att om det resultat som anges i det direktivet inte kan uppnås genom tolkning, med hänsyn till den nationella rätten i dess helhet och med tillämpning av de tolkningsmetoder som är erkända i nationell rätt, medför unionsrätten en skyldighet för medlemsstaterna att ersätta de skador som de har orsakat enskilda genom att inte införliva direktivet, förutsatt att tre villkor är uppfyllda, nämligen att den gemenskapsbestämmelse som har överträtts har till syfte att ge enskilda rättigheter vars innehåll kan fastställas, att överträdelsen är tillräckligt klar och att det föreligger ett direkt orsakssamband mellan åsidosättandet av statens skyldighet och den skada som de enskilda har lidit (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 1999, Carbonari m.fl., C‑131/97, EU:C:1999:98, punkt 52).

50 Härvid gör en retroaktiv och fullständig tillämpning av åtgärderna för genomförande av direktiv 82/76 det möjligt att avhjälpa skadeverkningarna av att direktivet har införlivats för sent, under förutsättning att direktivet är korrekt införlivat. Det ankommer dock på den nationella domstolen att övervaka att ersättningen för den skada som de berättigade har lidit är adekvat. En retroaktiv, riktig och fullständig tillämpning av åtgärderna för genomförande av direktiv 82/76 är tillräcklig för detta ändamål, såvida inte de berättigade visar att de har lidit ytterligare förluster på grund av att de inte i rätt tid har kunnat åtnjuta de ekonomiska förmåner som garanteras genom direktivet, varvid även dessa förluster ska ersättas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 1999, Carbonari m.fl., C‑131/97, EU:C:1999:98, punkt 53, och dom av den 3 oktober 2000, Gozza m.fl., C‑371/97, EU:C:2000:526, punkt 39).

51 Av vad som anförts följer att den andra frågan ska besvaras på följande sätt. Artiklarna 2.1 c, 3.1 och 3.2 i samt bilagan till direktiv 75/363 i ändrad lydelse ska tolkas så, att skyldigheten för en medlemsstat att ge skälig ersättning i den mening som avses i nämnda bilaga för varje period av specialistläkarutbildning på heltid eller deltid som påbörjades under år 1982 och fortsatte till år 1990 inte är avhängig av att den staten vidtar åtgärder för att införliva direktiv 82/76. Den nationella domstolen är, vid tillämpningen av bestämmelser i nationell rätt, oavsett om det rör sig om bestämmelser som antagits före eller efter ett direktiv, skyldig att så långt det är möjligt tolka den nationella rätten mot bakgrund av direktivens ordalydelse och syfte. Om det resultat som anges i direktiv 82/76 inte kan uppnås genom tolkning, med hänsyn till den nationella rätten i dess helhet och med tillämpning av de tolkningsmetoder som är erkända i nationell rätt, medför unionsrätten en skyldighet för medlemsstaterna att ersätta de skador som de har orsakat enskilda genom att inte införliva direktivet. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida alla de villkor som ställs upp i EU-domstolens praxis, och som avgör huruvida medlemsstaten kan hållas ansvarig enligt unionsrätten, är uppfyllda.

52 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 2.1 c, 3.1 och 3.2 i samt bilagan till direktiv 75/363 i ändrad lydelse ska tolkas så, att varje period av specialistläkarutbildning på heltid eller deltid som påbörjades under år 1982 och fortsatte till år 1990 ska ge skälig ersättning i den mening som avses i nämnda bilaga.

53 Eftersom avsikten med införlivandefristen för ett direktiv bland annat är att ge medlemsstaterna den tid som är nödvändig för att vidta införlivandeåtgärder, kan dessa stater inte klandras för att inte ha införlivat direktivet med sin rättsordning innan fristen för införlivande har löpt ut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 oktober 2016, Milev, C‑439/16 PPU, EU:C:2016:818, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

54 I detta fall framgår det av själva lydelsen av direktiv 82/76 att medlemsstaterna var skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att följa detta direktiv senast den 31 december 1982.

55 Som framgår av domstolens praxis ska medlemsstaternas myndigheter och nationella domstolar från och med det datum då ett direktiv träder i kraft, i den utsträckning det är möjligt, avhålla sig från att tolka den nationella rätten på ett sätt som efter utgången av införlivandefristen för detta direktiv riskerar att allvarligt äventyra de mål som eftersträvas med direktivet (dom av den 27 oktober 2016, Milev, C‑439/16 PPU, EU:C:2016:818, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

56 Det står dock på intet sätt klart att, vad gäller en period av specialistläkarutbildning på heltid eller deltid som påbörjades under år 1982 och fortsatte till år 1990, det skulle riskera att allvarligt undergräva syftet med direktiv 82/76 att endast ge skälig ersättning för perioden efter det att införlivandefristen för direktivet löpte ut.

57 Under dessa omständigheter ska den tredje frågan besvaras på följande sätt. Artiklarna 2.1 c, 3.1 och 3.2 i samt bilagan till direktiv 75/363 i ändrad lydelse ska tolkas så, att specialistläkarutbildning på heltid eller deltid som påbörjades under år 1982 och fortsatte till år 1990 ska ge skälig ersättning i den mening som avses i nämnda bilaga för perioden från den 1 januari 1983 tills utbildningen avslutades.

58 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.