Domstolens dom (femte avdelningen) den 13 september 2018

I mål C‑618/16, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (Överdomstolen (avdelningen för förvaltningsrättsliga överklaganden), Förenade kungariket) genom beslut av den 21 november 2016, som inkom till domstolen den 29 november 2016, i målet

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J. L. da Cruz Vilaça, domstolens vice ordförande A. Tizzano (referent) samt domarna E. Levits, A. Borg Barthet och M. Berger, generaladvokat: M. Wathelet, justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 11 januari 2018,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Rafal Prefeta, genom J. Power, solicitor, T. Royston, barrister, och R. Drabble, QC, Förenade kungarikets regering, genom R. Fadoju och C. Crane, båda i egenskap av ombud, biträdda av K. Apps och D. Blundell, barristers, Europeiska kommissionen, genom D. Martin och J. Tomkin, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 28 februari 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

2003 års anslutningsakt

Förordning nr 492/2011

Direktiv 2004/38

Lagstiftningen i Förenade kungariket

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av bilaga XII till akten om villkoren för anslutning till Europeiska unionen för Republiken Tjeckien, Republiken Estland, Republiken Cypern, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Ungern, Republiken Malta, Republiken Polen, Republiken Slovenien och Republiken Slovakien och de anpassningar av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen (EUT L 236, 2003, s. 33) (nedan kallad 2003 års anslutningsakt), av artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (EUT L 141, 2011, s. 1), och av artikel 7.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Rafal Prefeta och Secretary of State for Work and Pensions (ministern för arbete och pensioner, Förenade kungariket) (nedan kallad ministern) med anledning av den senares vägran att bevilja Rafal Prefeta ett inkomstrelaterat sysselsättnings- och stödbidrag.

3 I 2003 års anslutningsakt fastställs villkoren för bland annat Republiken Polens anslutning till Europeiska unionen och anpassningar av fördragen.

4 I artikel 1, andra och femte strecksatserna i denna akt föreskrivs följande:

5 Del fyra i 2003 års anslutningsakt innehåller tillfälliga bestämmelser som ska tillämpas i fråga om de nya medlemsstaterna. I artikel 24 i 2003 års anslutningsakt, som ingår i denna del, föreskrivs följande:

6 Bilaga XII till 2003 års anslutningsakt har rubriken Förteckning enligt artikel 24 i anslutningsakten: Polen. Kapitel 2, punkterna 1, 2, 5 och 9 i den bilagan, som rör fri rörlighet för personer, har följande lydelse:

7 Kapitel I i förordning nr 492/2011 har rubriken Anställning, likabehandling och arbetstagarnas familjer.

8 I avsnitt 1 i det kapitlet, med avsnittsrubriken Rätt till anställning, återfinns artiklarna 1–6 i förordning nr 492/2011, vilka väsentligen innebär förbud mot lagar, andra författningar och administrativ praxis i en medlemsstat som inskränker rätten för medborgare i de övriga medlemsstaterna att ansöka om, erbjuda, påbörja och fullfölja en anställning eller gör dessa rättigheter till föremål för villkor som inte gäller för medlemsstatens egna medborgare.

9 I avsnitt 2 i detta kapitel, som har avsnittsrubriken Anställning och likabehandling, finns artikel 7 i förordningen, som föreskriver följande i punkterna 1 och 2:

10 I artikel 41 i förordning nr 492/2011 föreskrivs följande:

11 I artikel 7 i direktiv 2004/38, med rubriken Uppehållsrätt för längre tid än tre månader, föreskrivs följande:

12 I artikel 38 i direktivet, med rubriken Upphävande, föreskrivs följande i punkterna 2 och 3:

13 Immigration (European Economic Area) Regulations 2006/1003 (förordning 2006/1003 om immigration (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet), nedan kallad 2006 års förordning), som antogs för att med nationell rätt införliva direktiv 2004/38, ändrade Accession (Immigration and Worker Registration) Regulations 2004/1219 (förordning 2004/1219 om invandring och registrering av arbetstagare i samband med anslutningen). Enligt den sistnämnda förordningen i dess ändrade lydelse (nedan kallad 2004 års förordning) har tillämpningen på Förenade kungariket av unionsrättens regler om fri rörlighet för arbetskraft fördröjts vad gäller medborgare från åtta av de tio medlemsstater som anslöt sig till unionen den 1 maj 2004, däribland Republiken Polen. Dessa undantagsregler, som antogs med stöd av artikel 24 i 2003 års anslutningsakt, var i kraft till och med den 30 april 2011.

14 Genom 2004 års förordning föreskrevs ett registreringssystem (Accession State Worker Registration Scheme (system för registrering av arbetstagare från anslutningsstater)). Detta system var tillämpligt på medborgare i de åtta berörda anslutningsstaterna som hade arbetat i Förenade kungariket under perioden från den 1 maj 2004 till den 30 april 2011.

15 I regulation 2 i 2004 års förordning, med rubriken registreringsskyldig arbetstagare från en anslutningsstat, föreskrevs följande:

16 I regulation 4.2 i denna förordning föreskrevs följande:

17 I regulation 5.3 och 5.4 i 2004 års förordning föreskrevs följande:

18 Regulation 6.1 i förordning 2006, som rör möjligheterna för medborgare i en stat som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet att få förlängd uppehållsrätt i Förenade kungariket, föreskrev följande i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet:

19 I regulation 6.2 i 2006 års förordning angavs följande såvitt avsåg de villkor som måste uppfyllas av en person som hade slutat arbeta för att denne skulle få behålla sin ställning som arbetstagare i den mening som avsågs i regulation 6.1 b:

20 I regulation 7A.4 i 2006 års förordning föreskrevs följande:

21 Rafal Prefeta, som är polsk medborgare, kom till Förenade kungariket år 2008 och arbetade där från den 7 juli 2009 till den 11 mars 2011, då hans anställning upphörde på grund av en skada som han ådrog sig utanför arbetet.

22 Sedan sin ankomst till Förenade kungariket hade Rafal Prefeta ställning som registreringsskyldig arbetstagare från en anslutningsstat, i den mening som avses i regulation 2.1 i 2004 års förordning. Efter att först den 5 januari 2011 ha erhållit ett intyg om registrering såsom arbetstagare, uppgick emellertid Rafal Prefetas registrerade arbete endast till en sammanlagd period på två månader och sex dagar.

23 Efter den 11 mars 2011 registrerade Rafal Prefeta sig som arbetssökande hos den behöriga nationella myndigheten, sedan han drabbats av vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet. Han uppbar arbetslöshetsersättning från den 20 mars 2011.

24 Den 20 oktober 2011 ansökte Rafal Prefeta om ett inkomstrelaterat sysselsättnings- och stödbidrag hos ministern.

25 Det framgår av beslutet om hänskjutande att bidraget, som är avsett för personer vars arbetsförmåga är begränsad på grund av deras fysiska eller psykiska tillstånd, endast får beviljas arbetstagare i den mening som avses i regulation 6.1 b och regulation 6.2 i 2006 års förordning, och inte arbetssökande.

26 Ministern avslog därför Rafal Prefetas ansökan med den motiveringen att Rafal Prefeta inte hade visat att han, innan han blev arbetslös, hade arbetat under en oavbruten period på 12 månader eller längre såsom registrerad i enlighet med 2004 års förordning, vilket hade gjort det möjligt för honom att bevara sin ställning som arbetstagare i den mening som avses i regulation 6.1 b och 6.2 i 2006 års förordning.

27 Rafal Prefeta överklagade ministerns beslut till First-tier Tribunal (Social Entitlement Chamber (Förstainstansdomstolen (avdelningen för sociala förmåner), Förenade kungariket). Den domstolen ogillade överklagandet, varför Rafal Prefeta överklagade detta avgörande till Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (Överdomstolen (avdelningen för förvaltningsrättsliga överklaganden), Förenade kungariket).

28 I sitt överklagande gjorde Rafal Prefeta i huvudsak gällande att regulation 5.3 i 2004 års förordning inte gjorde det möjligt för medborgare i de berörda anslutningsstaterna, som inte hade arbetat med registreringsintyg i Förenade kungariket under en oavbruten tolvmånadersperiod, att behålla sin ställning som arbetstagare i den mening som avses i artikel 7.3 i direktiv 2004/38 och därmed komma i åtnjutande av sådan likabehandling som avses i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011. Enligt Rafal Prefeta kan nationell lagstiftning som strider mot dessa sistnämnda bestämmelser emellertid inte motiveras med stöd av 2003 års anslutningsakt, eftersom akten inte medger undantag från dessa bestämmelser.

29 Ministern har å sin sida gjort gällande att 2004 års förordning var förenlig med 2003 års anslutningsakt. I detta avseende har ministern angett att bilaga XII, kapitel 2 punkt 2 i nämnda anslutningsakt föreskriver att polska medborgare som lagligen arbetar under en period när nationella bestämmelser tillämpas, och som får tillträde till den medlemsstatens arbetsmarknad under en period på mindre än tolv månader, inte ska ha de rättigheter som arbetstagare tilldelas i enlighet med artikel 7.3 i direktiv 2004/38 och artikel 7.2 i förordning nr 492/2011.

30 Det är mot denna bakgrund som Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (Överdomstolen (avdelningen för förvaltningsrättsliga överklaganden), Förenade kungariket) beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

31 Genom sin första fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida bilaga XII, kapitel 2 i 2003 års anslutningsakt ska tolkas så, att den, under den övergångsperiod som den föreskriver, gjorde det möjligt för Förenade kungariket att inte tillämpa artikel 7.3 i direktiv 2004/38 och artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 på en polsk medborgare som inte uppfyllde villkoret i nationell lagstiftning om registrerat arbete inom dess territorium under en oavbruten period på tolv månader.

32 I detta avseende bör det inledningsvis påpekas att bilaga XII, kapitel 2, punkt 1 i 2003 års anslutningsakt föreskriver att artikel 39 och artikel 49 första stycket EG (nu artikel 45 och artikel 56 första stycket FEUF) endast tillämpas till fullo med förbehåll för övergångsbestämmelserna i punkterna 2–14 i kapitel 2 när det gäller fri rörlighet för arbetstagare och frihet att tillhandahålla tjänster som medför tillfällig förflyttning av arbetstagare mellan Polen och de nuvarande medlemsstaterna. Dessa övergångsbestämmelser föreskriver i huvudsak undantag från artiklarna 1–6 i förordning nr 1612/68 liksom, på vissa villkor, från bestämmelserna i direktiv 68/360.

33 I bilaga XII, kapitel 2 i anslutningsakten 2003 hänvisas det inte till vare sig direktiv 2004/38 eller förordning nr 492/2011, eftersom dessa antogs efter det att anslutningsakten trädde i kraft. Det framgår emellertid av själva ordalydelsen i artikel 38.3 i direktivet och artikel 41 i denna förordning att hänvisningar till förordning nr 1612/68 och direktiv 68/360, vilka upphävdes genom dessa två rättsakter, ska förstås som hänvisningar till motsvarande bestämmelser i direktiv 2004/38 och förordning nr 492/2011.

34 För att kunna besvara den hänskjutande domstolens fråga ska det således prövas om bilaga XII, kapitel 2 i 2003 års anslutningsakt gjorde det möjligt för Förenade kungariket att under sådana omständigheter som dem i det nationella målet inte tillämpa artikel 7.3 i direktiv 2004/38. Tillämpningen av artikel 7.2 i förordning nr 492/2011, enligt vilken en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat har rätt till samma sociala förmåner och skatteförmåner i en annan medlemsstat som den medlemsstatens arbetstagare, förutsätter att den som befinner sig i Rafal Prefetas situation, som inte längre är anställd eller egenföretagare, ändå kan bibehålla sin ställning som arbetstagare med stöd av artikel 7.3 i direktiv 2004/38.

35 I detta avseende bör det noteras att i enlighet med bilaga XII, kapitel 2, punkt 9 i 2003 års anslutningsakt, är det endast om vissa bestämmelser i direktiv 2004/38 inte går att skilja från bestämmelserna i förordning nr 492/2011, vars tillämpning fördröjs i enlighet med bilaga XII, kapitel 2, punkterna 2–5, 7 och 8 i anslutningsakten, som Polen och de nuvarande medlemsstaterna kan avvika från nämnda bestämmelser i direktiv 2004/38, i den utsträckning det är nödvändigt för tillämpningen av de punkterna.

36 Därför är det nödvändigt att först pröva huruvida artikel 7.3 i direktiv 2004/38 kan avskiljas från artiklarna 1–6 i förordning nr 492/2011, vars tillämpning fördröjts på detta sätt.

37 I detta hänseende bör det påpekas, såsom generaladvokaten har angett i punkt 62 i sitt förslag till avgörande, att möjligheten för en unionsmedborgare, som tillfälligt inte längre är anställd eller egenföretagare, att behålla sin ställning som arbetstagare med stöd av artikel 7.3 i direktiv 2004/38 och motsvarande uppehållsrätt enligt artikel 7.1 i direktivet, förutsätter att unionsmedborgaren är tillgänglig och kan återvända till arbetsmarknaden i den mottagande medlemsstaten inom en rimlig tidsfrist (se, analogt, dom av den 19 juni 2014, Saint Prix, C‑507/12, EU:C:2014:2007, punkterna 38–41).

38 Artikel 7.3 a i direktiv 2004/38 avser nämligen situationen för en unionsmedborgare som har drabbats av tillfällig arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller olycka, vilket förutsätter att medborgaren kan återvända som anställd eller egenföretagare efter det att arbetsoförmågan upphör. Vidare kräver artikel 7.3 b och c i detta direktiv att ekonomiskt inaktiva unionsmedborgare registrerar sig som arbetssökande hos den behöriga arbetsförmedlingen, medan artikel 7.3 d i nämnda direktiv kräver att vederbörande, på vissa villkor, går en yrkesutbildning.

39 Artikel 7.3 i direktiv 2004/38 rör således de situationer i vilka unionsmedborgarens återvändande till arbetsmarknaden i den mottagande medlemsstaten är möjlig inom rimlig tid. Tillämpningen av denna bestämmelse kan således inte skiljas från de bestämmelser i förordning nr 492/2011 som reglerar tillträde till arbete för en medlemsstats medborgare i en annan medlemsstat, det vill säga artiklarna 1–6 i den förordningen.

40 Vidare måste det prövas huruvida det är nödvändigt att avvika från artikel 7.3 i direktiv 2004/38 för att tillämpa de undantag som föreskrivs i övergångsbestämmelserna i bilaga XII, kapitel 2, punkterna 2–5, 7 och 8 i 2003 års anslutningsakt.

41 Domstolen har i detta hänseende redan slagit fast att övergångsbestämmelserna i bilaga XII, kapitel 2 i 2003 års anslutningsakt syftar till att i samband med anslutningen till unionen av nya medlemsstater undvika störningar på arbetsmarknaderna i de dåvarande medlemsstaterna till följd av att det omedelbart kommer in ett alltför stort antal arbetstagare, som är medborgare i de nya medlemsstaterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 februari 2011, Vicoplus m.fl., C‑307/09-C‑309/09, EU:C:2011:64, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

42 I förevarande fall, såsom Förenade kungarikets regering och kommissionen har understrukit i sina skriftliga yttranden, antogs 2004 års förordning av nämnda medlemsstat med tillämpning av de undantag som föreskrivs i övergångsbestämmelserna i bilaga XII, kapitel 2, punkterna 2 och 9 i 2003 års anslutningsakt.

43 Bilaga XII, kapitel 2 punkt 2 första stycket i anslutningsakten föreskriver i huvudsak att, genom undantag från artiklarna 1–6 i förordning nr 492/2011 och under övergångsperioden efter anslutningen, ska de nuvarande medlemsstaterna tillämpa åtgärder som reglerar polska medborgares tillträde till deras arbetsmarknader.

44 Det är således på denna grund som artikel 2 i 2004 års förordning införde ställningen som registreringsskyldig arbetstagare från en anslutningsstat i den brittiska rättsordningen, vilken avsåg medborgare i anslutningsstaterna som arbetade i Förenade kungariket under tillämpningsperioden för denna förordning. Det föreskrevs i denna förordning att de berörda arbetstagarna inte längre skulle omfattas av denna ställning när de hade fullgjort registrerat arbete under en oavbruten period på tolv månader på den medlemsstatens territorium, och att detta arbete skulle genomföras helt eller delvis efter den 30 april 2004.

45 Under den period då en medborgare i en blivande medlemsstat omfattades av denna ställning, behövde vederbörande erhålla ett intyg om registrering av arbete från nationella behöriga myndigheter och han eller hon kom inte i åtnjutande av alla de rättigheter som unionsrätten ger en medborgare i en medlemsstat som flyttar till en annan medlemsstat för att arbeta där. Särskilt artiklarna 4 och 5 i 2004 års förordning begränsade rätten för en medborgare i en anslutningsstat att uppehålla sig i Förenade kungariket som arbetssökande och möjligheten för vederbörande att behålla sin ställning som arbetstagare och motsvarande uppehållsrätt när hans eller hennes verksamhet som anställd eller egenföretagare upphörde.

46 Såsom kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, var det undantag från artikel 7.3 i direktiv 2004/38 som infördes av Förenade kungariket alltså nödvändigt för att ge full verkan åt de åtgärder som denna medlemsstat antagit med tillämpning av de undantag som föreskrivs i övergångsbestämmelserna i bilaga XII, kapitel 2, punkterna 2 och 9 i 2003 års anslutningsakt.

47 Om en arbetstagare från en anslutningsstat som har slutat förvärvsarbeta som anställd eller egenföretagare, utan att först ha fullgjort en oavbruten period på tolv månader av registrerat arbete i Förenade kungariket, hade kunnat åberopa artikel 7.3 i direktiv 2004/38 för att behålla sin ställning som arbetstagare och motsvarande uppehållsrätt enligt artikel 7.1 i direktivet, hade Förenade kungariket inte kunnat ge full verkan åt dessa undantagsåtgärder, som bland annat var avsedda att begränsa rätten för medborgare från anslutningsstater som inte är yrkesverksamma att uppehålla sig i landet för att söka arbete där.

48 Mot bakgrund av det ovan anförda måste slutsatsen dras att bilaga XII, kapitel 2, punkterna 2 och 9 i 2003 års anslutningsakt gav Förenade kungariket rätt att avvika från artikel 7.3 i direktiv 2004/38 under sådana omständigheter som dem i det nationella målet.

49 Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten att Rafal Prefeta, innan han slutade arbeta, hade arbetat i Förenade kungariket från den 7 juli 2009 till den 11 mars 2011, det vill säga under omkring tjugo månader.

50 Såsom generaladvokaten i huvudsak påpekat i punkterna 69–71 i sitt förslag till avgörande, framgår det av bilaga XII, kapitel 2, punkt 2 tredje stycket i 2003 års anslutningsakt att polska medborgare behövde uppfylla två kumulativa villkor för att inte omfattas av de undantagsbestämmelser som antagits på grundval av denna akt, nämligen dels ha utfört ett arbete under en oavbruten period på tolv månader, dels ha haft tillträde till arbetsmarknaden i den berörda medlemsstaten.

51 Vad gäller det andra villkoret, bör det noteras att 2004 års förordning krävde ett intyg om registrering från de behöriga nationella myndigheterna för tillträde till arbetsmarknaden.

52 Det framgår emellertid av de handlingar som domstolen har tillgång till att Rafal Prefeta erhöll ett intyg om registrering av sitt arbete från de behöriga brittiska myndigheterna först den 5 januari 2011, varför han måste anses ha haft tillträde till den medlemsstatens arbetsmarknad under en sammanlagd period på endast två månader och sex dagar, det vill säga mindre än de tolv månader som krävs enligt bilaga XII, kapitel 2, punkt 2 tredje stycket i 2003 års anslutningsakt.

53 Eftersom Rafal Prefeta inte kunde åberopa artikel 7.3 i direktiv 2004/38 för att behålla sin ställning som arbetstagare efter det att han hade slutat arbeta, kunde han inte heller åberopa artikel 7.2 i förordning nr 492/2011, eftersom den avser medborgare i en medlemsstat som har en sådan ställning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2007, Geven, C‑213/05, EU:C:2007:438, punkt 16, och dom av den 21 februari 2013, N., C‑46/12, EU:C:2013:97, punkterna 48 och 49).

54 Det behöver således inte prövas huruvida bilaga XII, kapitel 2 i 2003 års anslutningsakt gjorde det möjligt för Förenade kungariket att avvika från artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 i en sådan situation som den i det nationella målet.

55 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Bilaga XII, kapitel 2 i 2003 års anslutningsakt ska tolkas så, att den, under den övergångsperiod som den föreskriver, gjorde det möjligt för Förenade kungariket att inte tillämpa artikel 7.3 i direktiv 2004/38 på en polsk medborgare, som Rafal Prefeta, som inte uppfyllde villkoret i nationell lagstiftning om registrerat arbete inom dess territorium under en oavbruten period på tolv månader.

56 Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas anledning att besvara den andra frågan.

57 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: engelska.