Domstolens dom (nionde avdelningen) den 15 mars 2018

I mål C‑104/17, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Curtea de Apel Piteşti (Appellationsdomstolen i Piteşti, Rumänien) genom beslut av den 2 februari 2017, som inkom till domstolen den 27 februari 2017, i målet

DOMSTOLEN (nionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C. Vajda (referent) samt domarna E. Juhász och K. Jürimäe, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Rumäniens regering, genom R.-H. Radu, O.‑C. Ichim och M. Chicu, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom L. Nicolae och E. Sanfrutos Cano, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Rumänsk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall (EGT L 365, 1994, s. 10; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 266).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan SC Cali Esprou SRL och Administraţia Fondului pentru Mediu (miljömyndigheten, Rumänien). Målet rör huruvida den skatt – vilken beräknas utifrån de förpackningar som Cali Esprou har släppt ut på den rumänska marknaden under åren 2013 och 2014 – som miljömyndigheten har påfört Cali Esprou är lagenlig.

3 Första och andra skälet i direktiv 94/62 har följande ordalydelse:

4 I tjugonionde skälet anges följande:

5 I artikel 1 i direktivet, med rubriken Mål, föreskrivs följande:

6 I artikel 2.1 i samma direktiv föreskrivs följande:

7 I artikel 3 led 11 i direktiv 94/62 föreskrivs följande:

8 I artikel 15 i direktivet föreskrivs följande:

9 I artikel 16.1 och 16.4 i Hotărârea Guvernului nr. 621/2005 privind gestionarea ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje (regeringsbeslut nr 621/2005 om hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall) (Monitorul Oficial al României, del I, nr 639 av den 20 juli 2005) (nedan kallat regeringsbeslut nr 621/2005), i den version som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, föreskrivs följande:

10 I artikel 9.1 d i brådskande regeringsdekret nr 196/2005 om miljöfonden (nedan kallat OUG nr 196/2005), i den version som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:

11 I led 11 i bilagan till Ordinul nr. 578/2006 pentru aprobarea metodologiei de calcul al contribuțiilor și taxelor datorate la Fondul pentru mediu (dekret nr 578/2006 om godkännande av beräkningsmetoden för skatter och bidrag till miljöfonden) (Monitorul Oficial al României, del I, nr 516 av den 14 juni 2006), i dess ändrade lydelse bland annat enligt Ordinul nr. 1032 (dekret nr 1032) av den 10 mars 2011 (Monitorul Oficial al României, del I, nr 196 av den 22 mars 2011), föreskrivs följande:

12 Cali Esprou köper olika typer av färdigförpackade produkter i utlandet som bolaget därefter säljer och levererar i oförändrat skick till återförsäljare på den rumänska marknaden.

13 Bolaget släppte ut produkter på den rumänska marknaden som salufördes mellan den 19 augusti 2011 och den 31 december 2014. Under perioden 30 mars 2015–2 april 2015 genomfördes en skattekontroll vid Cali Esprous säte. Skattekontrollen avsåg skyldigheten att fullgöra en betalning av en skatt till miljömyndigheten i enlighet med artikel 9.1 d OUG nr 196/2005 i fråga om förpackningarna för de förpackade produkter som släppts ut på den rumänska marknaden under perioden 2011–2014.

14 Efter skattekontrollen fastställdes ingen ytterligare betalningsskyldighet i enlighet med artikel 9.1 d OUG nr 196/2005 för Cali Esprou avseende åren 2011 och 2012. Däremot ålade skattemyndigheten Cali Esprou att i enlighet med denna bestämmelse betala ett belopp på ytterligare 4242 RON (cirka 909 euro) avseende åren 2013 och 2014.

15 Cali Esprou ansökte om att miljömyndigheten skulle ompröva beslutet om ytterligare betalningsskyldighet och gjorde gällande att bolaget inte omfattades av den betalningsskyldighet som föreskrivs i artikel 9.1 d OUG nr 196/2005, eftersom bolaget inte skulle definieras som förorenare. Miljömyndigheten vidhöll vid omprövning den 3 juli 2015 sitt tidigare beslut. Den 21 december 2015 överklagade Cali Esprou till Tribunalul Vâlcea (Förstainstansdomstolen i Vâlcea, Rumänien) och yrkade bland annat att miljömyndighetens beslut skulle upphävas. Det överklagandet ogillades genom dom av den 6 maj 2016.

16 Cali Esprou överklagade den domen till den hänskjutande domstolen, det vill säga Curtea de Apel Piteşti (Appellationsdomstolen i Piteşti, Rumänien) och hävdade att eftersom bolaget hanterar förpackningar och inte förpackningsavfall, kan det inte anses vara en förorenare. Cali Esprou anser vidare att artikel 9.1 d OUG nr 196/2005 åsidosätter den så kallade förorenaren betalar-principen som stadgas i artikel 15 i direktiv 94/62. I den artikeln föreskrivs det att nationella åtgärder kan vidtas i syfte att uppnå målen i direktivet förutsatt att sådana åtgärder är förenliga med de principer som gäller för unionens miljöpolitik, vilka bland annat omfattar principen förorenaren betalar.

17 Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende påpekat att den skatt som föreskrivs i artikel 9.1 d OUG nr 196/2005 är en åtgärd som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 15 i direktiv 94/62. Nämnda domstol vill emellertid få klarhet i huruvida den skatten är förenlig med principen förorenaren betalar som stadfästs i nämnda artikel 15. Den hänskjutande domstolen anser i synnerhet med hänsyn till definitionen av en ekonomisk aktör i artikel 3 led 11 i det direktivet att det måste finnas ett samband mellan en förorenare i den mening som avses i artikel 15 i samma direktiv och omvandlingen av en förpackning till avfall. Med hänsyn till att Cali Esprou är en mellanhand som inte ändrar förpackningarna vill den hänskjutande domstolen emellertid få klarhet i huruvida skyldigheten att betala en skatt till miljömyndigheten i enlighet med artikel 9.1 d OUG nr 196/2005, vilken ålagts Cali Esprou, är förenlig med artikel 15 i samma direktiv.

18 Mot denna bakgrund beslutade Curtea de Apel Piteşti (Appellationsdomstolen i Piteşti) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

19 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 15 i direktiv 94/62 och principen förorenaren betalar som stadfästs däri utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den som är i fråga i det nationella målet, enligt vilken en ekonomisk aktör som inte ändrar de förpackningar som aktören i fråga släpper ut på marknaden är skyldig att betala en skatt som beräknas utifrån skillnaden i vikt mellan, å ena sidan, kvantiteten av förpackningsavfall som motsvarar minimimålen för energiutvinning och återvinning med materialutnyttjande och, å andra sidan, kvantiteten av förpackningsavfall som faktiskt har återvunnits eller materialutnyttjats.

20 I artikel 15 i direktiv 94/62 föreskrivs att rådet ska besluta om ekonomiska styrmedel för att främja realiserandet av de mål som fastställs i direktivet och att medlemsstaterna, i avsaknad av sådana styrmedel, i enlighet med de principer som gäller för unionens miljöpolitik, bland annat principen förorenaren betalar, och de förpliktelser som följer av EUF-fördraget, får vidta åtgärder för att realisera dessa mål.

21 Med hänsyn till att rådet inte har beslutat om sådana ekonomiska styrmedel, enligt vilka det ska betalas en skatt för avfall från sådana förpackningar som släppts ut på marknaden i medlemsstaterna, kan medlemsstaterna vidta sådana åtgärder förutsatt att de villkor som fastställs i andra meningen i artikel 15 är uppfyllda.

22 I detta sammanhang ska det påpekas att principen förorenaren betalar som stadgas i artikel 15 och i tjugonionde skälet i direktiv 94/62 enligt ordalydelsen i nämnda skäl kräver att alla som deltar i produktionen, användningen, importen och distributionen av förpackningar och förpackade produkter blir mer medvetna om i vilken utsträckning förpackningar blir avfall och tar på sig ansvaret för sådant avfall. Nämnda princip avser således inte enbart de som är direkt ansvariga för avfallsgenereringen utan den har en mer omfattande räckvidd. Nämnda princip omfattar även de som medverkar till avfallsgenereringen, vilket inkluderar importörer och distributörer av förpackade produkter (se, analogt, dom av den 30 mars 2017, VG Čistoća, C‑335/16, EU:C:2017:242, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

23 Vad vidare avser de mål som fastställs i direktiv 94/62 preciseras det i artikel 1.1 i nämnda direktiv under rubriken Mål att direktivet syftar till att säkerställa en hög miljöskyddsnivå. Det följer dessutom av lydelsen i artikel 1.2 att det i direktivet fastställs åtgärder som i första hand skall motverka uppkomsten av förpackningsavfall och som i enlighet med andra grundläggande principer avser återanvändning av förpackningar samt materialutnyttjande och andra former av återvinning av förpackningsavfall, för att begränsa det avfall som måste bortskaffas slutligt. Det omfattande tillämpningsområdet för direktiv 94/62 bekräftas därvid i artikel 2 i direktivet, då det däri föreskrivs att direktivet omfattar alla förpackningar som släpps ut på marknaden inom unionen och allt förpackningsavfall.

24 Sådana mål bekräftas av ordalydelsen i första och andra skälet i direktiv 94/62, enligt vilka direktivet syftar till att dels såsom anges i första skälet förebygga och minska inverkan av förpackningsavfall på miljön och därmed säkerställa en hög miljöskyddsnivå, dels såsom anges i andra skälet minska den totala förpackningsvolymen.

25 Det ska prövas huruvida den skatt som är i fråga i det nationella målet är förenlig med unionsrätten, och denna prövning ska göras mot bakgrund bland annat av målen i direktiv 94/62 och principen förorenaren betalar.

26 Det framgår emellertid av artikel 9.1 d OUG nr 196/2005 att den skatt som är i fråga i det nationella målet och som ska betalas av ekonomiska aktörer som släpper ut förpackade produkter på den inhemska marknaden för första gången, ska beräknas utifrån skillnaden i vikt mellan, å ena sidan, kvantiteterna av förpackningsavfall motsvarande minimimålen för återvinning eller förbränning och, å andra sidan, kvantiteterna av förpackningsavfall som faktiskt har återvunnits eller förbränts i förbränningsanläggningar med energiutvinning och återvunnits med materialutnyttjande.

27 Skatten är enligt den rumänska regeringen ägnad att på ett generellt sätt hålla de som släpper ut förpackningar på den rumänska marknaden ansvariga. Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning härav, förefaller det nämligen förhålla sig så, att den ålagda skatten, då den beräknas utifrån vikten på det förpackningsavfall som överskrider minimimålen för återvinning eller förbränning i förbränningsanläggningar med energiutvinning och återvinning med materialutnyttjande, ger incitament dels till att de förpackningar som släpps ut på den inhemska marknaden minskas, dels till att sådant avfall återvinns eller materialutnyttjas.

28 Den skatt som är i fråga i det nationella målet uppfyller således de mål som eftersträvas i direktiv 94/62 bland annat eftersom nämnda skatt syftar till att begränsa det avfall som slutligen måste bortskaffas i enlighet med artikel 1.2 i direktivet och andra skälet i samma direktiv. Detta görs genom att dels gynna återvinning eller förbränning av förpackningsavfall i förbränningsanläggningar med energiutvinning och återvinning med materialutnyttjande, dels – i form av en pålaga – uppmana till iakttagande av minimimålen för återvinning eller förbränning i förbränningsanläggningar med energiutvinning och återvinning med materialutnyttjande.

29 En skatt som den som är i fråga i det nationella målet är dessutom klart förenlig med principen förorenaren betalar, vilken stadgas i artikel 15 i direktiv 94/62. Den aktuella skatten såsom den beskrivits i punkt 26 ovan innebär nämligen att en pålaga påförs de som släpper ut förpackningar på den inhemska marknaden och som överskrider vissa minimimål för energiutvinning och återvinning med materialutnyttjande av avfall. Såsom framgår av begäran om förhandsavgörande följer det av artikel 9.1 d OUG nr 196/2005 och av led 11 i bilagan till dekret nr 578/2006 om godkännande av beräkningsmetoden för skatter och bidrag till miljöfonden, i dess ändrade lydelse, att pålagan endast är tillämplig på de aktörer som släpper ut förpackningar på marknaden för första gången och inte på aktörer i senare led. Nämnda pålaga påförs endast i de situationer då minimimålen för energiutvinning och återvinning med materialutnyttjande av avfall inte har iakttagits.

30 Av det ovan anförda följer att en skatt såsom den som är i fråga i det nationella målet är förenlig både med målen i direktiv 94/62 och med principen förorenaren betalar i den mening som avses i artikel 15 i direktivet.

31 Den slutsatsen kullkastats inte av det argument som Cali Esprou har anfört vid den hänskjutande domstolen, nämligen att en ekonomisk aktör som inte ändrar förpackningarna på de produkter som importeras och släpps ut på den rumänska marknaden inte är en förorenare i den mening som avses i principen förorenaren betalar.

32 Principen förorenaren betalar omfattar nämligen, såsom också framgår av punkt 22 ovan, även importörer och distributörer av förpackade produkter och den är inte begränsad till att endast omfatta de aktörer som ändrar förpackningarna på de aktuella produkterna. Importörerna och distributörerna har, oavsett huruvida de har ändrat förpackningarna, bidragit till att släppa ut avfall på den inhemska marknaden i form av förpackningar.

33 En systematisk tolkning av direktiv 94/62 bekräftar den slutsatsen. En ekonomisk aktör, såsom den som är i fråga i det nationella målet, som inte ändrar förpackningarna på de produkter som importeras och släpps ut på den rumänska marknaden omfattas av nämnda direktiv, vilket i artikel 3 led 11 definierar ekonomiska aktörer brett genom att bland annat inkludera importörer, handlare och distributörer.

34 En medlemsstat kan således fritt – utan att för den delen åsidosätta principen om förorenaren betalar som stadgas i artikel 15 i direktiv 94/62 – ålägga ekonomiska aktörer som inte ändrar de förpackningar som de släpper ut på den inhemska marknaden att betala en skatt, såsom den som beskrivs i punkt 26 ovan.

35 Det ska tilläggas att domstolen har fastställt att artikel 15 i direktiv 94/62 inte innebär en uttömmande harmonisering av de nationella åtgärderna inom de områden som regleras av direktivet, utan i stället, såsom även har påpekats i punkt 20 ovan, ger rådet behörighet att besluta om ekonomiska styrmedel för att främja realiserandet av de mål som fastställs i det direktivet. I avsaknad av sådana åtgärder får medlemsstaterna i enlighet med … de förpliktelser som följer av fördraget vidta åtgärder för att realisera dessa mål. Även denna bestämmelse kräver således att relevanta bestämmelser i EUF-fördraget tillämpas (dom av den 12 november 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, punkt 47).

36 I detta sammanhang framgår det av artikel 110 FEUF att ingen medlemsstat på varor från andra medlemsstater ska lägga interna skatter eller avgifter som är högre än de skatter eller avgifter som läggs på liknande inhemska varor. Vidare ska ingen medlemsstat på varor från andra medlemsstater lägga sådana interna skatter eller avgifter som är av sådan art att de indirekt skyddar andra varor.

37 Domstolen har vid upprepade tillfällen fastställt att en pålaga utgör en intern skatt eller avgift i den mening som avses i artikel 110 FEUF, om den ingår i ett allmänt system med interna skatter eller avgifter som systematiskt och enligt objektiva kriterier tas ut på kategorier av varor oavsett deras ursprung och bestämmelseort (se, bland annat, dom av den 8 juni 2006, Koornstra, C‑517/04, EU:C:2006:375, punkt 16, och dom av den 8 november 2007, Stadtgemeinde Frohnleiten och Gemeindebetriebe Frohnleiten, C‑221/06, EU:C:2007:657, punkt 31).

38 Avfall ska dessutom anses utgöra varor i den mening som avses i artikel 110 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juli 1992, kommissionen/Belgien, C‑2/90, EU:C:1992:310, punkterna 25–28).

39 Mot bakgrund av det ovan anförda och beskrivningen av den skatt som är i fråga i det nationella målet i punkt 26 ovan ska nämnda skatt anses utgöra en pålaga som ingår i ett allmänt system med interna skatter eller avgifter som systematiskt tas ut på en kategori av varor, det vill säga de kvantiteter av förpackningsavfall som överskrider minimimålen för återvinning eller förbränning och som faktiskt inte har återvunnits eller förbränts i förbränningsanläggningar med energiutvinning och återvunnits med materialutnyttjande.

40 Härav följer att den skatt som är i fråga i det nationella målet utgör en intern skatt eller avgift i den mening som avses i artikel 110 FEUF.

41 Det framgår av fast rättspraxis att det är oförenligt med artikel 110 FEUF att en importerad vara beläggs med skatter eller avgifter, vilka fastställs enligt andra beräkningsmetoder och regler än de som gäller för en liknande inhemsk vara, om detta leder till en högre skatt eller avgift för den vara som importerats, även om denna skillnad endast uppstår i vissa fall (dom av den 12 november 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, punkt 59, och dom av den 16 juni 2016, kommissionen/Portugal, C‑200/15, ej publicerad, EU:C:2016:453, punkt 24).

42 Det framgår emellertid av beslutet om hänskjutande att den skatt som är i fråga i det nationella målet läggs på förpackningsavfall enligt objektiva kriterier oavsett förpackningsavfallets ursprung eller bestämmelseort. Nämnda skatt ska nämligen betalas av de ekonomiska aktörer som släpper ut förpackade produkter på den inhemska marknaden oavsett produkternas ursprung. Det finns vidare ingenting i beslutet om hänskjutande som tycks påvisa att skatten är av sådan art att förpackningsavfall från importerade produkter beläggs med en högre skatt än förpackningsavfall från inhemska produkter.

43 Av det ovan anförda följer att artikel 15 i direktiv 94/62 och principen förorenaren betalar som stadfästs däri inte utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den som är i fråga i det nationella målet, enligt vilken en ekonomisk aktör som inte ändrar de förpackningar som aktören i fråga släpper ut på marknaden är skyldig att betala en skatt som beräknas utifrån skillnaden i vikt mellan, å ena sidan, kvantiteten av förpackningsavfall som motsvarar minimimålen för energiutvinning och återvinning med materialutnyttjande och, å andra sidan, kvantiteten av förpackningsavfall som faktiskt har återvunnits eller materialutnyttjats.

44 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: rumänska.