Domstolens dom (tredje avdelningen) den 6 december 2018

I mål C‑675/17, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 12 oktober 2017, som inkom till domstolen den 30 november 2017, i målet

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av ordföranden på fjärde avdelningen M. Vilaras, tillika tillförordnad ordförande på tredje avdelningen, samt domarna J. Malenovský, L. Bay Larsen (referent), M. Safjan och D. Šváby, generaladvokat: M. Bobek, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Hannes Preindl, genom M. Schullian och C. Senoner, avvocati, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av M. Russo, avvocato dello Stato, Spaniens regering, ursprungligen genom A. Gavela Llopis, därefter genom L. Aguilera Ruiz, båda i egenskap av ombud, Österrikes regering, genom G. Hesse, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom H. Støvlbæk och L. Malferrari, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Italiensk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Inledande synpunkter

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 21, 22 och 24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 2005, s. 22).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Ministero della Salute (hälso- och sjukvårdsministeriet, Italien) (nedan kallat ministeriet) och Hannes Preindl avseende det ministeriets beslut att inte erkänna ett bevis på formella kvalifikationer som läkare som den behöriga österrikiska myndigheten har utfärdat.

3 I skälen 1 och 19 i direktiv 2005/36 anges följande:

4 Artikel 1, med rubriken Syfte, i samma direktiv har följande lydelse:

5 Artikel 21.1 i detta direktiv har rubriken Principen om automatiskt erkännande. I artikel 21.1 föreskrivs följande:

6 Artikel 22 a i samma direktiv, med rubriken Gemensamma bestämmelser om utbildning, har följande lydelse:

7 I artikel 24.2 och 24.3 i direktiv 2005/36, med rubriken Medicinsk grundutbildning, föreskrivs följande:

8 Artikel 34.2 och 34.3 i direktivet, med rubriken Grundläggande tandläkarutbildning, föreskrivs följande:

9 Artikel 50.2 i nämnda direktiv, med rubriken Handlingar och formföreskrifter, har följande lydelse:

10 I artikel 142 andra stycket i Regio Decreto n. 1592 – approvazione del testo unico delle leggi sull’istruzione superiore (kungligt dekret nr 1592 om godkännande av den konsoliderade versionen av lagstiftningen om högre utbildning) av den 31 augusti 1933 (ordinarie tillägg till GURI nr 283, av den 7 december 1933), vilken fortfarande var i kraft vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, föreskrivs att utan att det påverkar tillämpningen av artikel 39 c, är det förbjudet att samtidigt skriva in sig vid flera universitet och högskolor, vid flera fakulteter eller avdelningar inom samma universitet eller samma högskola och för olika universitetsutbildningar inom samma fakultet eller avdelning.

11 Den 26 mars 2013 ingav Hannes Preindl, som är italiensk medborgare, till ministeriet, i syfte att utöva tandläkaryrket i Italien, en första ansökan om erkännande som avsåg beviset på formella kvalifikationer med benämningen Doktor der Zahnheilkunde, som hade utfärdats till honom den 8 januari 2013 av medicinska universitetet i Innsbruck (Österrike).

12 Ministeriet beslutade, genom dekret av den 20 maj 2013, att erkänna nämnda utbildningsbevis såsom ett bevis på formella kvalifikationer som tandläkare efter att ha tagit del av det dokument som utfärdats av den behöriga österrikiska myndigheten, det vill säga det österrikiska tandläkarsamfundet, och som visar att minimikraven i artikel 34 i direktiv 2005/36 är uppfyllda.

13 Den 16 oktober 2014 ingav Hannes Preindl, till ministeriet, i syfte att även utöva yrket kirurg i Italien, en ansökan om erkännande av beviset på formella kvalifikationer med benämningen Doktor der Gesamten Heilkunde, som hade utfärdats den 20 augusti 2014 av medicinska universitetet i Innsbruck. Bland de handlingar som ingavs i samband med ansökan ska nämnas ett skriftligt intyg om överensstämmelse från den behöriga österrikiska myndigheten, det vill säga det österrikiska läkarsamfundet. I intyget angavs att det aktuella utbildningsbeviset uppfyller alla krav som uppställs i artikel 24 i direktiv 2005/36 och att nämnda utbildningsbevis motsvarar ett sådant examensbevis som krävs för att erhålla en sådan läkarexamen i Österrike som avses i punkt 5.1.1 i bilaga V till direktiv 2005/36.

14 Ministeriet konstaterade, efter att ha mottagit denna andra ansökan, att Hannes Preindl hade erhållit det österrikiska beviset på formella kvalifikationer som tandläkare den 8 januari 2013 och det österrikiska beviset på formella kvalifikationer som läkare den 20 augusti 2014. Således hade sistnämnda utbildningsbevis utfärdats efter en läkarutbildning på universitetsnivå vars längd, motsvarande 15 månader, var mycket kortare än den utbildning på minst 6 år som föreskrivs för beviset på formella kvalifikationer som läkare enligt artikel 24 i direktiv 2005/36.

15 Ministeriet vände sig därför till det österrikiska läkarsamfundet i syfte att få klarhet i i vilken mån det bevis på formella kvalifikationer som läkare som Hannes Preindl erhållit kunde anses uppfylla samtliga krav som uppställs i artikel 24 i direktiv 2005/36.

16 Det österrikiska läkarsamfundet bekräftade den 19 mars 2015 att beviset på formella kvalifikationer uppfyllde kraven och att Hannes Preindl påbörjade tandläkarstudierna den 7 september 2004 och avslutade dessa den 8 januari 2013 samt att han påbörjade medicinstudierna den 21 mars 2006 och avslutade dessa den 20 augusti 2014.

17 Med beaktande av dessa uppgifter beslutade ministeriet att inte erkänna Hannes Preindls bevis på formella kvalifikationer som skulle ge honom rätt att utöva yrket kirurg i Italien, med motiveringen att direktiv 2005/36 inte under några omständigheter föreskriver att det är möjligt att samtidigt genomföra två utbildningar.

18 Hannes Preindl överklagade till Tribunale Amministrativo del Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) och gjorde gällande att ministeriets avslagsbeslut uppenbart stred mot principen om automatiskt erkännande av bevis på formella kvalifikationer som läkare i artikel 21 i direktiv 2005/36. Han tillade att minimikraven för utbildning i artikel 21.1 i direktiv 2005/36, vilka preciseras i artikel 24 i samma direktiv, enligt intyget från det österrikiska läkarsamfundet uttryckligen ansågs vara uppfyllda med avseende på den utbildning som han genomfört.

19 Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) biföll överklagandet. Ministeriet överklagade denna dom till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien). Enligt ministeriet fastställs det i direktiv 2005/36 tvingande utbildningskrav som ska säkerställas av medlemsstaterna vid utfärdandet av ett bevis på formella kvalifikationer som läkare. I artikel 24 i det direktivet föreskrivs särskilt att den medicinska grundutbildningen sammanlagt ska omfatta minst sex års studier eller 5500 timmars teoretisk och praktisk undervisning vid universitet eller under tillsyn av ett universitet. I det aktuella fallet har flera tentamina som Hannes Preindl avlagt beaktats samtidigt, både vid utfärdandet av beviset på formella kvalifikationer som tandläkare och vid utfärdandet av beviset på formella kvalifikationer som läkare. Detta förfarande utgör ett tillvägagångssätt som är möjligt enligt den nationella lagstiftningen i Österrike, men som – enligt ministeriet – klart strider mot bestämmelserna i direktiv 2005/36, och för övrigt medför en väsentlig diskriminering mellan österrikiska medborgare och medborgare i andra länder i Europeiska unionen – däribland Republiken Italien – där det uttryckligen är förbjudet att vara inskriven på två utbildningar samtidigt.

20 Den hänskjutande domstolen anser att utbildning på deltid följer av möjligheten att samtidigt gå två eller flera universitetsutbildningar och har sökt klarhet i om en sådan utbildning, trots den omständigheten att erkännande av yrkeskvalifikationer sker automatiskt i den mening som avses i artiklarna 21 och 24 i direktiv 2005/36, uppfyller de minimikrav som uppställs i artikel 24 och i bilaga V till det direktivet. Om den frågan ska besvaras jakande har den hänskjutande domstolen även sökt klarhet i om den medlemsstat i vilken ansökan om erkännande av yrkeskvalifikationer har ingetts har rätt att kontrollera om den utbildning som genomförts på deltid i ursprungsmedlemsstaten verkligen motsvarar de minimikrav som uppställs för utbildningar i dessa bestämmelser.

21 Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

22 Det har angetts i punkt 20 i förevarande dom att den hänskjutande domstolen anser att det är rimligt att anta att det förhållandet att den berörda personen har gått flera universitetsutbildningar samtidigt innebär att universitetsstudierna har bedrivits på deltid.

23 Europeiska kommissionen samt den spanska och den österrikiska regeringen har däremot framhållit att det förhållandet att en person samtidigt går två utbildningar inte med nödvändighet innebär att det är uteslutet att dessa utbildningar motsvarar utbildningar på heltid.

24 Domstolen erinrar om att det enligt det samarbetsförfarande som har införts genom artikel 267 FEUF inte ankommer på EU-domstolen utan på den nationella domstolen att fastställa de faktiska omständigheter som har gett upphov till målet och att bedöma vilka följder dessa får för det avgörande som den nationella domstolen har att meddela. Det ankommer vidare på EU-domstolen, i enlighet med fördelningen av behörighet mellan unionsdomstolen och de nationella domstolarna, att beakta den faktiska och rättsliga bakgrunden till tolkningsfrågorna, såsom den angetts i beslutet om hänskjutande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juni 2018, Scotch Whisky Association, C‑44/17, EU:C:2018:415, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

25 Domstolen finner följaktligen att även om det synsätt som kommissionen samt den spanska och den österrikiska regeringen företräder i princip inte förefaller vara helt osannolikt, ska tolkningsfrågorna prövas med beaktande av omständigheterna såsom den hänskjutande domstolen beskrivit dem.

26 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 21, 22 och 24 i direktiv 2005/36 innebär att en medlemsstat, i vars lagstiftning det uppställs ett krav på heltidsutbildning och ett förbud mot att vara inskriven på två utbildningar samtidigt, är skyldig att automatiskt erkänna bevis på formella kvalifikationer som utfärdats i en annan medlemsstat efter avslutade utbildningar som delvis överlappar varandra.

27 Domstolen erinrar härvidlag om att det såsom följer av skäl 19 i direktiv 2005/36 genom det direktivet inrättas en ordning för automatiskt erkännande av bevis på formella kvalifikationer, bland annat för läkaryrket och tandläkaryrket, på grundval av en samordning av minimikraven för utbildningarna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 april 2014, Ordre des architectes, C‑365/13, EU:C:2014:280, punkt 20).

28 I artikel 21.1 i direktiv 2005/36, avseende principen om automatiskt erkännande, föreskrivs således att varje medlemsstat ska erkänna bland annat de bevis på formella kvalifikationer som läkare, som ger tillträde till yrkesverksamhet som läkare med grundutbildning, och de bevis på formella kvalifikationer som tandläkare, vilka avses i punkt 5.1.1 respektive punkt 5.3.2 i bilaga V till det direktivet, och som uppfyller minimikraven för utbildning som avses i artiklarna 24 och 34 i det direktivet, genom att ge innehavare av dessa bevis på formella kvalifikationer tillträde till och rätt att utöva yrket på samma villkor som innehavare av de bevis på formella kvalifikationer som utfärdats av denna medlemsstat.

29 Dessutom föreskrivs i artikel 22 a i direktiv 2005/36, med avseende på vissa utbildningar, däribland medicinsk grundutbildning och tandläkarutbildning som avses i artikel 24 respektive artikel 34 i det direktivet, att medlemsstaterna får tillåta utbildning på deltid på de villkor som godkänts av de behöriga nationella myndigheterna. Dessa myndigheter ska dock se till att den totala utbildningstiden och utbildningens nivå och kvalitet inte underskrider motsvarande krav på kontinuerlig heltidsutbildning.

30 Slutligen bör det noteras att ingen av bestämmelserna i nämnda direktiv utgör hinder för att medlemsstaterna tillåter att en person är inskriven på flera utbildningar samtidigt.

31 Således är erkännandet av bevis på formella kvalifikationer, bland annat sådana bevis för läkare med grundutbildning och för tandläkare, automatiskt och ovillkorligt på så sätt att det innebär att medlemsstaterna är skyldiga att godta att de bevis på formella kvalifikationer som avses i direktiv 2005/36 är likvärdiga och att medlemsstaterna inte kan kräva att de berörda personerna ska uppfylla andra krav än dem som uppställs i det direktivet. Erkännandet bygger på ett ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna i fråga om att de bevis på formella kvalifikationer som utfärdats av andra medlemsstater är tillräckliga. Detta förtroende bygger på ett utbildningssystem vars nivå har fastställts genom en gemensam överenskommelse (se, analogt, dom av den 19 juni 2003, Tennah-Durez, C‑110/01, EU:C:2003:357, punkt 30).

32 Den första frågan ska således besvaras enligt följande. Artiklarna 21, 22 och 24 i direktiv 2005/36 ska tolkas så, att en medlemsstat, i vars lagstiftning det uppställs ett krav på heltidsutbildning och ett förbud mot att vara inskriven på två utbildningar samtidigt, är skyldig att automatiskt erkänna bevis på formella kvalifikationer som avses i direktivet, vilka utfärdats i en annan medlemsstat efter avslutade utbildningar som delvis överlappar varandra.

33 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i om artiklarna 21 och 22 a i direktiv 2005/36 ska tolkas så, att den mottagande medlemsstaten får kontrollera att villkoret att deltidsutbildningars totala utbildningstid, nivå och kvalitet inte underskrider motsvarande krav på kontinuerlig heltidsutbildning är uppfyllt.

34 Det följer av punkterna 28 och 29 i förevarande dom att direktiv 2005/36 – närmare bestämt artiklarna 21 och 22 i detsamma – innebär ett krav på ömsesidigt erkännande av bevis på formella kvalifikationer som läkare och bevis på formella kvalifikationer som tandläkare, och att medlemsstaterna, på vissa villkor, får tillåta läkarutbildning och tandläkarutbildning på deltid. Det är emellertid den behöriga myndigheten i den medlemsstat som utfärdar beviset på formella kvalifikationer som är ensam ansvarig för att se till att de utbildningskrav, såväl kvalitativa som kvantitativa, som uppställs i direktiv 2005/36 iakttas fullt ut (se, analogt, dom av den 19 juni 2003, Tennah-Durez, C‑110/01, EU:C:2003:357, punkt 56).

35 Denna myndighet ska utöva sina befogenheter med beaktande av den omständigheten att bevisen på formella kvalifikationer kommer att göra det möjligt för innehavarna att röra sig och utöva sitt yrke i samtliga medlemsstater i Europeiska unionen i kraft av att bevisen erkänns automatiskt och ovillkorligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juni 2003, Tennah-Durez, C‑110/01, EU:C:2003:357, punkt 56). Såsom har påpekats i punkt 31 i förevarande dom, bygger detta på ett ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna i fråga om att de bevis på formella kvalifikationer som utfärdats av andra medlemsstater är tillräckliga.

36 Det kan i detta sammanhang framhållas att en ordning med automatiskt och ovillkorligt erkännande av bevis på formella kvalifikationer, såsom den som föreskrivs i artikel 21 i direktiv 2005/36 allvarligt skulle äventyras om det stod medlemsstaterna fritt att skönsmässigt ifrågasätta huruvida ett beslut från en behörig myndighet i en annan medlemsstat att utfärda ett sådant bevis är välgrundat (se, analogt, dom av den 19 juni 2003, Tennah-Durez, C‑110/01, EU:C:2003:357, punkt 75).

37 Erkännandet av bevis på formella kvalifikationer är automatiskt och ovillkorligt även när ursprungsmedlemsstaten utfärdar ett sådant bevis efter en medicinsk grundutbildning eller en tandläkarutbildning som ordnats i enlighet med de villkor som följer av artikel 22 a i direktiv 2005/36. Även i detta sammanhang ankommer det på de behöriga myndigheterna i ursprungsmedlemsstaten, och inte på myndigheterna i den mottagande medlemsstaten, att med avseende på utbildning på deltid se till att den totala utbildningstiden och utbildningens nivå och kvalitet inte underskrider motsvarande krav på kontinuerlig heltidsutbildning och mera allmänt att se till att samtliga krav som uppställs i direktiv 2005/36 iakttas fullt ut.

38 För fullständighetens skull ska det framhållas att artikel 50.2 i direktiv 2005/36 gör det möjligt för den mottagande medlemsstaten att, om det finns skälig grund för tvivel, kräva att de behöriga myndigheterna i en annan medlemsstat styrker äktheten av de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som utfärdats i den andra medlemsstaten samt, i tillämpliga fall, intygar att personen i fråga, för de yrken som avses i det direktivet har uppfyllt de minimikrav på utbildning som uppställs i detsamma.

39 Härigenom ges den mottagande medlemsstaten för övrigt möjlighet att försäkra sig om att de intyg och de utbildningsbevis som uppvisats för den kan erkännas automatiskt och ovillkorligt (se, analogt, dom av den 19 juni 2003, Tennah-Durez, C‑110/01, EU:C:2003:357, punkt 76).

40 Myndigheterna i den mottagande medlemsstaten har därför inte rätt att vägra att erkänna ett bevis på formella kvalifikationer när utbildningen uppfyller de krav som uppställs i direktiv 2005/36, vilket det ankommer på den medlemsstat som utfärdar beviset att kontrollera. Det förhållandet att den berörda personen har gått en utbildning på deltid, i enlighet med artikel 22 a i det direktivet, eller flera utbildningar samtidigt eller under perioder som delvis överlappar varandra är inte relevant i detta hänseende, eftersom de krav med avseende på utbildningar som uppställs i direktivet är uppfyllda.

41 Av det anförda följer att den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artiklarna 21 och 22 a i direktiv 2005/36 ska tolkas så, att de utgör hinder för att den mottagande medlemsstaten kontrollerar att villkoret att deltidsutbildningars totala utbildningstid, nivå och kvalitet inte underskrider motsvarande krav på kontinuerlig heltidsutbildning är uppfyllt.

42 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.