Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 28 februari 2019

I mål C‑14/18 P, angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 5 januari 2018,

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C. Toader (referent) samt domarna L. Bay Larsen och M. Safjan, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Bakgrund till tvisten

Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen

Parternas yrkanden

Prövning av överklagandet

Den första grunden: Huruvida artikel 263 FEUF har åsidosatts

Huruvida den första grunden kan tas upp till prövning

– Parternas argument

– Domstolens bedömning

Prövning i sak

– Parternas argument

– Domstolens bedömning

Den andra och den tredje grunden: Huruvida kommissionen har brutit mot det aktuella bidragsavtalet och åsidosatt proportionalitetsprincipen

Parternas argument

Domstolens bedömning

Den fjärde grunden: Huruvida rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1 Alfamicro – Sistemas de computadores, Sociedade Unipessoal, Lda (nedan kallat Alfamicro) har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 14 november 2017, Alfamicro/kommissionen ( T-831/14, ej publicerad, EU:T:2017:804) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen den talan som Alfamicro väckt med stöd av artikel 272 FEUF om, i huvudsak, fastställande av att Europeiska kommissionen inte har någon fordran mot klaganden på grund av bidragsavtal nr 238882 om Europeiska unionens finansiering av projektet Save Energy, som ingåtts inom ramen för ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation (2007–2013), vilket inrättades genom Europaparlamentets och rådets beslut 1639/2006/EG av den 24 oktober 2006 (EUT L 310, 2006, s. 15) (nedan kallat det aktuella bidragsavtalet).

2 Såsom framgår av artikel 1.2 i beslut nr 1639/2006, jämförd med skäl 2 i beslutet, syftade detta beslut till att främja den konkurrenskraft och innovationskapacitet som gemenskapen har i sin egenskap av avancerat kunskapssamhälle, där en hållbar utveckling baseras på såväl en kraftig ekonomisk tillväxt som en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft och med en hög skyddsnivå och förbättrad miljökvalitet. Beslutet upphävdes med verkan från den 31 december 2013 genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1287/2013 av den 11 december 2013 om inrättande av ett program för företagens konkurrenskraft och små och medelstora företag (2014–2020) och om upphävande av beslut nr 1639/2006 (EUT L 347, 2013, s. 33).

3 Enligt skäl 19 i beslut nr 1639/2006 syftade beslutet bland annat till att det skulle vidtas lämpliga åtgärder för att förhindra oegentligheter och bedrägerier liksom nödvändiga åtgärder för att få tillbaka medel som gått förlorade, utbetalats felaktigt eller använts på fel sätt i enlighet med rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, 1995, s. 1), rådets förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 av den 11 november 1996 om de kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen utför för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter (EGT L 292, 1996, s. 2) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 av den 25 maj 1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) (EGT L 136, 1999, s. 1).

4 Bland de mål som angavs i artikel 2 i beslutet ingick stödprogrammet för informations- och kommunikationsteknik (IKT), som nämndes i punkt 2 b i denna artikel.

5 Artikel 9 i beslutet hade rubriken Skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen, I punkt 3 i denna artikel föreskrevs följande:

6 Alfamicro är ett enmansbolag, bildat enligt portugisisk rätt, som tillhandahåller tjänster på data- och IT-området. Alfamicro ingick den 9 juni 2009 det aktuella bidragsavtalet med kommissionen.

7 Avtalet avsåg finansiering av projektet Save Energy, som syftade till att öka allmänhetens och beslutsfattarnas medvetenhet i frågor som rör energieffektivitet. Projektet genomfördes under perioden den 1 mars 2009–31 oktober 2011.

8 Alfamicro deltog i nämnda projekt såsom samordnare i ett konsortium med 17 partner från fem medlemsstater. Alfamicro samordnade genomförandet av pilotprojekt för teknisk och social innovation. Bolaget deltog dessutom i flera andra europeiska projekt, i vilka det uppträdde som teknisk konsult eller projektsamordnare.

9 I artikel 5.1 i det aktuella bidragsavtalet fastställdes gemenskapens högsta finansiella bidrag till 2230000 euro, och angavs att detta finansiella bidrag skulle vara begränsat till 50 procent av de ersättningsgilla kostnaderna.

10 Artikel 10 i detta avtal hade rubriken Tillämplig lag och behörig domstol. I första stycket i denna artikel föreskrevs att följande skulle vara tillämpligt på avtalet: Avtalsvillkoren, relevanta gemenskapsrättsakter rörande ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation, budgetförordningen rörande Europeiska gemenskapernas allmänna budget och dess tillämpningsföreskrifter, övriga relevanta bestämmelser i gemenskapsrätten och, i andra hand, belgisk lagstiftning.

11 I artikel 10 andra stycket i nämnda avtal angavs att stödmottagarna förklarar sig ha kännedom om och godtar att kommissionen kan fatta beslut som medför betalningsskyldighet [och är verkställbara] i enlighet med artikel 256 EG.

12 I artikel 10 tredje stycket i samma avtal angavs att tribunalen eller, vid överklagande, Europeiska gemenskapernas domstol ensam skulle vara behörig att pröva alla tvister mellan gemenskapen och stödmottagarna om tolkningen, tillämpningen eller giltigheten av det aktuella bidragsavtalet och lagenligheten av de ovannämnda besluten, men att detta inte påverkade kommissionens rätt att direkt fatta sådana beslut som avses i artikel 10 andra stycket.

13 De allmänna avtalsvillkoren återfanns i bilaga II till det aktuella bidragsavtalet, vilken ansågs utgöra en del av själva avtalet. Artikel II.28 i dessa allmänna villkor hade rubriken Finansiell revision. I punkt 1 första stycket i denna bestämmelse föreskrevs att kommissionen när som helst under genomförandet av det berörda projektet och under fem år från och med dagen för slutbetalningen kunde företa revision hos stödmottagaren. Enligt andra stycket i denna punkt kunde revisionen utföras av externa revisorer eller av kommissionens avdelningar, inklusive Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf). Enligt lydelsen av punkt 6 i artikel II.28 i de allmänna villkoren hade Europeiska revisionsrätten samma rättigheter som kommissionen, särskilt tillträdesrätt, för att kunna genomföra kontroller och revisioner.

14 Projektet Save Energy var ursprungligen avsett att pågå i 30 månader, men projekttiden förlängdes senare till 32 månader, varför projektet avslutades den 3 oktober 2011. Efter att projektet hade genomförts betalade kommissionen ett belopp på 680300 euro, det vill säga 50 procent av de kostnader som Alfamicro redovisat.

15 Genom skrivelse av den 25 oktober 2012 underrättade revisionsrätten Alfamicro om att den avsåg att göra revision hos bolaget, i enlighet med artikel 287 FEUF och artikel II.28 punkt 6 i de allmänna villkoren i det aktuella bidragsavtalet, i bolagets lokaler i Cascais (Portugal) den 17–19 december 2012. Revisionsrätten slutförde revisionen den 11 april 2013.

16 Den preliminära revisionsrapporten delgavs Alfamicro genom skrivelse av den 29 april 2013, och ändrades därefter av revisionsrätten, med beaktande av de preliminära synpunkter som lämnats av klaganden. Genom skrivelse av den 25 augusti 2014 översände kommissionen den slutliga revisionsrapporten till Alfamicro och tillkännagav att revisionen hade avslutats. Efter att revisionen hade avslutats konstaterade revisionsrätten att de kostnader som Alfamicro hade redovisat avseende personal, tjänster som tillhandahållits av två underleverantörer och i form av andra direkta kostnader, huvudsakligen resekostnader och kostnader för köp av konsumtionsvaror, uppgående till ett belopp på 934262 euro, inte var förenliga med tillämpliga bestämmelser i avtalet och lagstiftningen.

17 Genom skrivelse av den 8 september 2014 (nedan kallad skrivelsen med förhandsinformation) informerade kommissionen Alfamicro om att den, på grundval av de slutsatser som dragits vid revisionen, avsåg att återkräva ett belopp på 467131 euro och att en debetnota på detta belopp skulle upprättas, för det fall Alfamicro inte hörde av sig inom 30 dagar från delfåendet av skrivelsen. Kommissionen angav även att om detta belopp inte betalades inom den tidsfrist som angavs i debetnotan, skulle dröjsmålsränta komma att tas ut enligt den i debetnotan angivna räntesatsen. Kommissionen anförde slutligen att den hade möjlighet att återkräva nämnda belopp antingen genom kvittning eller genom att anta en verkställbar akt. Genom skrivelse av den 8 oktober 2014 ifrågasatte Alfamicro innehållet i skrivelsen med förhandsinformation.

18 Genom skrivelse av den 28 oktober 2014 bekräftade kommissionen sin ståndpunkt i skrivelsen med förhandsinformation och bifogade en debetnota med nr 3241413112 med ett belopp på 467131 euro. Senaste betalningsdag angavs vara den 12 december 2014.

19 Genom skrivelser av den 15 och den 24 april 2015, som skickades till Alfamicro under tiden som det skriftliga förfarandet pågick vid tribunalen, meddelade kommissionen Alfamicro att den avsåg att kvitta denna fordran mot andra belopp som klaganden hade rätt till i egenskap av stödmottagare i tre andra projekt för vilka stöd beviljats av Europeiska unionen. Till följd av dessa kvittningar uppgår det belopp som kommissionen nu kräver av Alfamicro till 270436 euro.

20 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 29 december 2015 väckte Alfamicro talan med stöd av artikel 272 FEUF, enligt vilken domstolen är behörig att träffa avgöranden med stöd av en skiljedomsklausul i ett offentligrättsligt eller privaträttsligt avtal, som ingåtts av unionen eller för dess räkning.

21 Alfamicro yrkade att tribunalen skulle fastställa att det beslut som kommissionen påstods ha fattat i skrivelsen av den 28 oktober 2014 var ogiltigt, och vidta alla åtgärder som rättsligt följer därav, det vill säga ogiltigförklara den till denna skrivelse bifogade debetnotan på ett belopp på 467131 euro och utfärda en kreditnota på samma belopp till klaganden.

22 Alfamicro åberopade till grund för sin talan i tribunalen att kommissionen brutit mot det aktuella bidragsavtalet genom att anse att de redovisade kostnaderna inte var ersättningsgilla, och att den hade åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhetsprincipen och principen om god förvaltningssed samt motiveringsskyldigheten.

23 I sin replik, vilken inkom efter det att kommissionen företagit kvittning såsom anges i punkt 19 ovan, utvidgade Alfamicro sin talan och yrkade att tribunalen skulle fastställa att de av kommissionen vidtagna kvittningsåtgärderna var ogiltiga och förplikta kommissionen att återkalla dessa handlingar och betala motsvarande belopp jämte dröjsmålsränta till klaganden.

24 Kommissionen väckte i sin tur genkäromål och yrkade i huvudsak att Alfamicro skulle förpliktas att betala tillbaka det stöd som felaktigt betalats ut inom ramen för det aktuella bidragsavtalet.

25 Tribunalen ansåg att Alfamicros ansökan enligt artikel 272 FEUF var att anse som en fastställelsetalan, som syftade till att fastställa att kommissionen inte hade den fordran som den gjorde gällande på grundval av det aktuella bidragsavtalet.

26 Vad gäller den första grunden, att kommissionen brutit mot det aktuella bidragsavtalet, gjorde tribunalen en ingående analys av revisionsrättens slutsatser avseende kostnaderna för de tjänster som tillhandahållits av interna konsulter och underleverantörer, det vill säga av bolagen O. och D. Den fann därvid att revisionsrättens och kommissionens bedömning var riktig, det vill säga att ett belopp motsvarande 93 procent av det stöd som betalats av kommissionen inte var verifierbart eller tillförlitligt och därmed inte kunde anses motsvara faktiska kostnader för Alfamicro. Tribunalen ansåg därför att dessa kostnader inte var ersättningsgilla enligt det aktuella bidragsavtalet, och att talan inte kunde vinna bifall på den första grunden.

27 Genom sin andra grund gjorde Alfamicro gällande att proportionalitetsprincipen hade åsidosatts. Alfamicro hävdade att det vore oproportionerligt att sätta ned stödet till endast 7 procent av dess ursprungliga belopp, med hänsyn till att projektet Save Energy hade slutförts och kommissionen dragit full nytta av detsamma. Tribunalen slog fast att det stöd som betalas enligt ett avtal av denna typ inte utgör ersättning för arbete som utförts av stödmottagaren utan ett stöd för genomförande av ett projekt, som betalas endast om vissa preciserade villkor är uppfyllda. Kommissionen kan således endast utge ersättning för kostnader som är ersättningsgilla enligt det avtal som ingåtts med den nämnda stödmottagaren. Tribunalen fann därför att proportionalitetsprincipen inte hade åsidosatts, och att talan inte kunde vinna bifall på den grunden.

28 Genom sin tredje grund gjorde Alfamicro gällande att principen om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhetsprincipen och principen om god förvaltningssed hade åsidosatts. Tribunalen fann att denna grund saknade verkan, eftersom dessa principer inte är tillämpliga i ett avtalsrättsligt sammanhang. Principerna ansågs under alla omständigheter inte ha åsidosatts i förevarande fall.

29 Som fjärde och sista grund gjorde klaganden gällande att kommissionen hade åsidosatt motiveringsskyldigheten. Alfamicro hävdade att motiveringen av det påstådda beslutet i skrivelsen av den 28 oktober 2014 var extremt kort, och beslutet utgjorde därför en felaktig rättstillämpning. Tribunalen fann att denna grund inte kunde leda till bifall för talan, eftersom skrivelsen inte utgjorde ett förvaltningsbeslut och det därför inte förelåg någon motiveringsskyldighet i förevarande fall. Tribunalen ansåg vidare att talan inte kunde bifallas på denna grund även om den skulle förstås som att den avsåg skyldigheten att genomföra avtalet i enlighet med tro och heder. Bakgrunden till att nämnda skrivelse skickades var nämligen känd för Alfamicro, som redan hade erhållit tillräcklig information genom skrivelsen med förhandsinformation.

30 Tribunalen ogillade därför fastställelsetalan i dess helhet.

31 Vad gäller de yrkanden som Alfamicro hade framställt i repliken – i vilken bolaget hade yrkat att tribunalen skulle fastställa att de kvittningsåtgärder som kommissionen vidtagit efter det att talan väckts vid tribunalen var ogiltiga och att kommissionen skulle förpliktas att till klaganden betala ett belopp motsvarande det belopp med vilket kommissionen hade företagit kvittning, jämte dröjsmålsränta, fann tribunalen att dessa inte kunde tas upp till prövning. Kvittningsåtgärderna ansågs nämligen utgöra förvaltningsbeslut mot vilka talan om ogiltigförklaring skulle väckas enligt artikel 263 FEUF. Enligt tribunalens rättegångsregler är det emellertid inte tillåtet att ändra arten av en redan väckt talan.

32 Vad gäller kommissionens genkäromål ansåg tribunalen att revisionsrättens bedömning i fråga om de kostnader som inte ansågs vara ersättningsgilla var välgrundad och att kommissionen därmed hade en fordran uppgående till motsvarande belopp. Tribunalen förpliktade därför Alfamicro att till kommissionen betala resterande belopp efter nämnda kvittning, det vill säga 277849,93 euro jämte 26,88 euro i dröjsmålsränta per dag från den 20 juni 2015 till dess att den skuld som uppstått med anledning av genomförandet av det aktuella bidragsavtalet hade betalats fullt ut.

33 Alfamicro har yrkat att domstolen ska

34 Kommissionen har yrkat att domstolen ska

35 Alfamicro har till stöd för sitt överklagande åberopat fyra grunder. Som första grund görs gällande att tribunalen gjort en felaktig tolkning av yrkandena i den ursprungliga ansökan såsom innebärande yrkanden om fastställelse av att kommissionen inte hade den fordran som den gjorde gällande med stöd av det aktuella bidragsavtalet. Som andra grund åberopas att kommissionen brutit mot det aktuella bidragsavtalet. Som tredje och fjärde grund görs gällande att proportionalitetsprincipen respektive rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts.

36 Kommissionen har gjort gällande att denna grund inte kan tas upp till prövning. Den har till stöd härför anfört att Alfamicro väckte sin talan vid tribunalen med stöd av artikel 272 FEUF och skiljedomsklausulen i det aktuella bidragsavtalet. Klagandens yrkande i överklagandet, om att domstolen ska upphäva den överklagade domen och återförvisa målet till tribunalen för prövning enligt artikel 263 FEUF av giltigheten av ett förvaltningsbeslut som kommissionen påstås ha antagit i sin skrivelse av den 28 oktober 2014, innebär att saken i målet ändras i strid med artikel 170 i domstolens rättegångsregler. Enligt kommissionen kan denna grund således inte tas upp till prövning.

37 Alfamicro har gjort gällande att det klart framgick av dess ansökan i målet vid tribunalen att bolaget yrkade att tribunalen skulle fastställa att det beslut som kommissionen, enligt klagandens uppfattning, hade antagit i skrivelsen av den 28 oktober 2014 var ogiltigt, och att tribunalen skulle ogiltigförklara den debetnota som bifogats skrivelsen. Tribunalen medgav dessutom, i punkterna 35 och 36 i den överklagade domen, att Alfamicro hade yrkat att kommissionens beslut skulle ogiltigförklaras och att klaganden hade gjort gällande att beslutet i denna skrivelse utgjorde ett förvaltningsbeslut. Kommissionens invändning om rättegångshinder kan således inte bifallas.

38 Det följer av domstolens praxis att om en part tilläts att vid domstolen åberopa en ny grund som denne inte har åberopat vid tribunalen, skulle detta innebära att vederbörande vid domstolen kunde anhängiggöra en mer omfattande tvist än den som tribunalen har prövat. Domstolen är i ett mål om överklagande i princip endast behörig att pröva tribunalens bedömning av de grunder som har behandlats vid tribunalen. Ett argument som inte har tagits upp i första instans kan emellertid inte anses utgöra en ny grund som inte kan tas upp till prövning i målet om överklagande, för det fall argumentet endast innebär en utvidgning av ett argument som tidigare framställts inom ramen för en grund som anförts i ansökan till tribunalen (dom av den 16 november 2017, Ludwig-Bölkow-Systemtechnik/kommissionen, C‑250/16 P, EU:C:2017:871, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

39 Alfamicro yrkade visserligen i första instans att tribunalen skulle meddela dom med stöd av artikel 272 FEUF och skiljedomsklausulen i det aktuella bidragsavtalet, och inte med stöd av artikel 263 FEUF.

40 Det framgår emellertid av punkt 36 i den överklagade domen att klaganden redan från början yrkade att tribunalen skulle fastställa att det kommissionsbeslut som skrivelsen av den 28 oktober 2014 påstods innehålla var ogiltigt. Härav följer att Alfamicros yrkande i själva verket avsåg en talan om ogiltigförklaring. Tribunalen konstaterade för övrigt denna motsägelse och slog, i punkt 41 i den överklagade domen, fast att en eventuell talan om ogiltigförklaring inte kunde tas upp till prövning, eftersom varken skrivelsen eller debetnotan utgjorde förvaltningsbeslut mot vilka en sådan talan kunde väckas.

41 Härav följer att Alfamicro redan inom ramen för sin talan vid tribunalen gjorde gällande att kommissionens skrivelse av den 28 oktober 2014 skulle anses utgöra ett av denna institution antaget förvaltningsbeslut, även om bolaget hade åberopat en felaktig rättslig grund för talan. Eftersom den första grunden för överklagandet avser att tribunalen gjorde en felaktig bedömning av den rättsliga arten av kommissionens skrivelse av den 28 oktober 2014, utgör denna grund endast en utvidgning av ett argument som tidigare framställts inom ramen för en grund som anförts i ansökan till tribunalen.

42 Denna grund ska följaktligen tas upp till prövning.

43 Alfamicro har genom den första grunden kritiserat tribunalen för att den felaktigt ansåg att den akt som bolaget yrkat ogiltigförklaring av inte hade samma beskaffenhet som en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF och för att den, i punkt 50 i den överklagade domen, fann att Alfamicros yrkande i själva verket syftade till att tribunalen skulle fastställa att kommissionen inte hade den fordran som den gjorde gällande med stöd av det aktuella bidragsavtalet.

44 Enligt Alfamicro är det flera omständigheter som visar att kommissionens skrivelse av den 28 oktober 2014 utgjorde ett förvaltningsbeslut. Genom denna skrivelse fastställde kommissionen ensidigt fordran och dess förfallodag samt förbehöll sig befogenheten att anta verkställbara akter. Den typ av revision som utförts av revisionsrätten och den omständigheten att resultaten från denna revision har extrapolerats till att gälla andra avtal mellan Alfamicro och kommissionen visar att denna revision går utöver den avtalsrättsliga ramen.

45 Även de kvittningsåtgärder som kommissionen vidtagit efter detta meddelande utgör enligt klaganden förvaltningsbeslut. Det skulle vara motsägelsefullt att hävda att kommissionens fordran vilar på avtalsrättslig grund och således tvinga stödmottagaren att väcka talan med stöd av artikel 272 FEUF, samtidigt som denna institution anses ensidigt kunna vidta åtgärder för tvångsindrivning av denna fordran genom kvittning, eller genom ett förvaltningsbeslut mot vilket talan endast kan väckas med stöd av artikel 263 FEUF.

46 Kommissionen har bestritt de argument som framförts av Alfamicro till stöd för den första grunden för överklagandet.

47 Domstolen erinrar inledningsvis, i likhet med vad tribunalen gjort i punkt 42 i den överklagade domen, om att det av domstolens fasta praxis följer att talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF kan väckas mot alla akter – oavsett slag eller form – som har antagits av institutionerna och som är avsedda att ha bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning (dom av den 9 september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/kommissionen, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punkt 16 och där angiven rättspraxis, och dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

48 Domstolen har emellertid vid upprepade tillfällen slagit fast att unionsdomstolarnas behörighet att tolka och tillämpa EUF-fördragets bestämmelser i ett mål angående en talan om ogiltigförklaring inte är tillämplig om klagandens rättsliga ställning har uppkommit inom ramen för ett avtalsförhållande som regleras av nationell lagstiftning som valts av de avtalsslutande parterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/kommissionen, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punkt 18, och beslut av den 21 april 2016, Borde och Carbonium/kommissionen, C‑279/15 P, ej publicerat, EU:C:2016:297, punkt 39).

49 Om unionsdomstolen förklarade sig behörig att pröva tvister om ogiltigförklaring av rent avtalsrättsliga akter, skulle den nämligen riskera inte bara att urholka artikel 272 FEUF, som gör det möjligt att ge unionsdomstolarna domsrätt genom en skiljedomsklausul, utan också, i de fall där avtalet inte innehåller en sådan klausul, att utvidga domsrätten utanför de gränser som fastställs i artikel 274 FEUF, enligt vilken de nationella domstolarna har allmän behörighet att döma i tvister i vilka unionen är part (dom av den 9 september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/kommissionen, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punkt 19).

50 Av denna rättspraxis följer att när det föreligger ett avtal mellan klaganden och en av unionens institutioner kan talan väckas vid unionsdomstolarna med stöd av artikel 263 FEUF endast om den angripna akten syftar till att skapa bindande rättsverkningar som ligger utanför avtalsförhållandet mellan parterna och som innebär utövande av offentliga maktbefogenheter som den avtalsslutande institutionen getts i egenskap av administrativ myndighet (dom av den 9 september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/kommissionen, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punkt 20).

51 Den akt som Alfamicro angripit i förevarande fall är kommissionens skrivelse av den 28 oktober 2014, genom vilken kommissionen skickade en debetnota till Alfamicro och uppmanade bolaget att återbetala belopp som felaktigt betalats ut enligt det aktuella bidragsavtalet, vilka sammanlagt uppgick till det belopp som angavs i debetnotan.

52 Den nämnda debetnotan ligger således inom ramen för det aktuella bidragsavtalet, eftersom den har till syfte att driva in en fordran som har sin grund i detta avtal. En sådan debetnota och den betalningsanmaning som den åtföljs av innehåller nämligen endast uppgift om förfallodag och betalningsvillkor för den fordran som anges däri, och kan inte jämställas med en exekutionstitel som sådan, även om den nämner verkställighet i enlighet med artikel 299 FEUF som ett möjligt alternativ bland andra som kommissionen har till sitt förfogande i händelse av att gäldenären inte skulle fullgöra betalningen på den angivna förfallodagen (se, analogt, dom av den 9 september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/kommissionen, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punkt 23).

53 Kommissionen har under alla omständigheter inte vidtagit åtgärder för tvångsverkställighet i förevarande fall, utan beslutade i stället att väcka genkäromål vid tribunalen med yrkande om att Alfamicro skulle förpliktas att betala denna fordran.

54 Alfamicro har dessutom inte åberopat någon omständighet som gör att det kan anses att kommissionen agerade i egenskap av administrativ myndighet eller att dess skrivelse av den 28 oktober 2014 har haft rättsverkningar som går utöver den avtalsrättsliga ramen, vilka kan förändra Alfamicros rättsliga ställning.

55 Den revision som revisionsrätten genomfört skulle nämligen utföras enligt det aktuella bidragsavtalet och är en del av ett förfarande som regelmässigt föreskrivs i denna typ av avtal. Revisionen syftar till att säkerställa att stödmottagaren endast får ersättning för kostnader som är ersättningsgilla enligt det avtal genom vilket stödet beviljats, och de säkerställer härigenom att unionsmedlen förvaltas och används på ett ansvarsfullt sätt.

56 Det är riktigt att kommissionen, efter att ha skickat sin skrivelse av den 28 oktober 2014, gjorde en extrapolering av resultaten från revisionen avseende det aktuella bidragsavtalet till att gälla andra avtal som den hade ingått med Alfamicro och att de beslut som kommissionen fattat på grundval av dessa extrapoleringar i förekommande fall skulle kunna utgöra förvaltningsbeslut av denna institution, om de går utöver den avtalsrättsliga ramen för dessa andra avtal. Den fordran som kommissionen konstaterat i sin skrivelse av den 28 oktober 2014 grundar sig emellertid inte på sådana extrapoleringar, utan direkt på resultaten från den revision som utförts av revisionsrätten i fråga om de utgifter som Alfamicro redovisat enligt det aktuella bidragsavtalet. Dessutom har inget yrkande framställts i målet vid tribunalen angående de nämnda andra avtalen.

57 Därtill kommer att de kvittningsåtgärder som kommissionen senare vidtagit utgör separata akter, vars eventuella förvaltningsrättsliga karaktär inte har någon inverkan på den avtalsrättsliga arten av det betalningsanspråk som konstaterats i den debetnota som åtföljde denna institutions skrivelse av den 28 oktober 2014. Även om Alfamicro generellt har kritiserat den åtskillnad som gjorts mellan avtalsrättsliga åtgärder och förvaltningsrättsliga kvittningsåtgärder i tribunalens praxis, har bolaget inte i förevarande mål om överklagande angripit tribunalens beslut, i punkt 196 i den överklagade domen, att avvisa yrkandet om ogiltigförklaring av kommissionens kvittningsåtgärder, utan har endast hävdat att tribunalen borde ha slagit fast att skrivelsen av den 28 oktober 2014 och den. bifogade debetnotan utgjorde rättsakter mot vilka talan kunde väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF.

58 Tribunalen gjorde följaktligen inte någon felaktig rättstillämpning när den fann att även om talan i första instans skulle klassificeras som en talan om ogiltigförklaring som har sin rättsliga grund i artikel 263 FEUF, trots att den uttryckligen grundade sig på artikel 272 i EUF-fördraget, kunde en sådan talan inte tas upp till prövning i målet, eftersom varken skrivelsen av den 28 oktober 2014 eller den debetnota som bifogats denna skrivelse utgjorde en rättsakt mot vilken talan kunde väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF, och att Alfamicros talan därför skulle anses grundad på artikel 272 i EUF-fördraget, med hänsyn till skiljedomsklausulen i det aktuella bidragsavtalet.

59 Av vad som anförts ovan följer att talan inte kan vinna bifall på den första grunden.

60 Alfamicro har genom den andra och den tredje grunden, vilka ska prövas tillsammans, kritiserat tribunalen för att den, i punkt 142 i den överklagade domen, slog fast att kommissionen var skyldig att begära återbetalning av belopp som beviljats för att finansiera kostnader som inte anses vara ersättningsgilla och att kommissionen inte hade åsidosatt proportionalitetsprincipen eller sin skyldighet att fullgöra sina avtalsförpliktelser i enlighet med tro och heder.

61 Mot bakgrund av att det i artikel II.28 i det aktuella bidragsavtalet föreskrivs att kommissionen ska vidta alla lämpliga åtgärder som den anser vara nödvändiga anser Alfamicro att kommissionen borde ha beaktat proportionalitetsprincipen när den vidtog åtgärder med anledning av resultatet från den revision som revisionsrätten gjort. Det aktuella bidragsavtalet är ett ömsesidigt förpliktande avtal och Alfamicro har uppfyllt sina skyldigheter enligt avtalet. Genom att sätta ned stödet med 93 procent, trots att projektet slutförts, har kommissionen brutit mot avtalet och åsidosatt proportionalitetsprincipen.

62 Kommissionen har bestritt de argument som framförts av Alfamicro till stöd för den andra och den tredje grunden.

63 Domstolen erinrar inledningsvis om att tribunalen, i punkterna 90 och 128 i den överklagade domen, konstaterade att revisionsrättens bedömning, att de kostnader som Alfamicro redovisat inte var ersättningsgilla, var korrekt. Detta konstaterande, som under alla omständigheter grundas på en bedömning av faktiska omständigheter som omfattas av tribunalens exklusiva behörighet, har inte ifrågasatts i detta mål om överklagande.

64 Domsolen ska således endast pröva huruvida tribunalen gjorde en korrekt bedömning, när den fann att kommissionen inte hade åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att från stödbeloppet dra av alla kostnader som ansetts vara icke ersättningsgilla och genom att till följd därav begära återbetalning av en stor del av detta stöd.

65 I detta sammanhang bör det noteras att kommissionen enligt artikel 317 FEUF är skyldig att iaktta principen om sund ekonomisk förvaltning. Kommissionen ansvarar även för skyddet av unionens ekonomiska intressen vid genomförandet av unionens budget. Detta gäller även i avtalsförhållanden, när det stöd som kommissionen beviljar ska betalas med medel ur unionens budget. Enligt en grundläggande princip som gäller stöd som ges av unionen får denna endast ersätta faktiskt uppkomna kostnader (dom av den 28 februari 2013, Portugal/kommissionen, C‑246/11 P, ej publicerad, EU:C:2013:118, punkt 102 och där angiven rättspraxis).

66 Kommissionen kan följaktligen inte, utan att åsidosätta de nämnda principerna i EUF-fördraget, utan rättslig grund godkänna en utgift som belastar unionens budget. När det gäller stöd som följer av ett bidragsavtal, regleras beviljande- och användningsvillkoren i avtalet, närmare bestämt i avtalsvillkoren om beräkning av stödbeloppet på grundval av de kostnader som redovisats av kommissionens avtalspart.

67 Om de kostnader som stödmottagaren har redovisat inte är ersättningsgilla enligt det aktuella bidragsavtalet, på grund av att de inte anses kunna verifieras eller vara tillförlitliga, har kommissionen inte något annat val än att vidta åtgärder för återkrav av stödet med ett belopp motsvarande de belopp som inte har kunnat styrkas i vederbörlig ordning. Kommissionen har nämligen, på den rättsliga grund som detta bidragsavtal utgör, endast befogenhet att, med medel ur unionens budget, betala vederbörligen styrkta belopp. Under dessa omständigheter ska det i detta fall anses utgöra en lämplig åtgärd att kräva återbetalning av den del av stödet som motsvarar de icke ersättningsgilla kostnaderna, såsom dessa fastställts i revisionsrättens revisionsrapport.

68 Vad beträffar argumenten att detta avtal är ömsesidigt förpliktande, räcker det att erinra om att stödet inte utgör ett vederlag för genomförande av det projekt som avses med avtalet. De belopp som kommissionen betalar på grundval av avtalet utbetalas enbart för att stödmottagaren ska kunna bestrida de kostnader som genomförandet av projektet medför. Om en del av dessa kostnader inte anses vara ersättningsgilla, eftersom stödmottagaren inte har uppfyllt sin skyldighet enligt avtalet att styrka hur de mottagna beloppen har använts, ska kommissionen återkräva motsvarande belopp. Den omständigheten att stödmottagaren under tiden har slutfört det projekt som avses med bidragsavtalet påverkar inte denna skyldighet.

69 När det gäller Alfamicros argument avseende obehörig vinst, räcker det att konstatera att detta argument har framförts för första gången vid domstolen, varför det inte kan tas upp till prövning.

70 Tribunalen gjorde således inte någon felaktig rättstillämpning när den konstaterade dels att kommissionens begäran om återbetalning av belopp som beviljats för att finansiera kostnader som ansetts inte vara ersättningsgilla utgjorde en lämplig åtgärd i förhållande till klaganden, eftersom denna åtgärd var den enda som kommissionen kunde vidta i enlighet med sina skyldigheter på grundval av det aktuella bidragsavtalet och unionsrätten, dels att kommissionen därvid inte handlade på ett sätt som stred mot proportionalitetsprincipen eller mot skyldigheten att fullgöra avtal i enlighet med tro och heder.

71 Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan talan inte vinna bifall på den andra och den tredje grunden.

72 Alfamicro har genom denna grund gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning, eftersom den borde ha slagit fast att kommissionen hade åsidosatt rättssäkerhetsprincipen. Klaganden har anfört att det i artikel II.28 punkt 5 i det aktuella bidragsavtalet föreskrevs att kommissionen kunde vidta lämpliga åtgärder. Klaganden har emellertid gjort gällande att även om den skulle ha kunnat förutse att den omständigheten att den inte kunde styrka kostnader som redovisats enligt det aktuella bidragsavtalet skulle kunna få konsekvenser för stödbeloppet, hade bolaget aldrig kunnat förutse att detta belopp skulle sättas ned med 93 procent, trots att projektet hade slutförts. Kommissionen har därigenom vidtagit olämpliga åtgärder i strid med vad som föreskrivs i det aktuella bidragsavtalet, och har därmed åsidosatt rättssäkerhetsprincipen.

73 Kommissionen har bestritt dessa argument.

74 Domstolen erinrar om att talan väcktes vid tribunalen i dess egenskap av behörig domstol enligt avtalet, med uppgift att avgöra en avtalsrättslig tvist, och inte i dess egenskap av domstol som ska pröva lagenligheten hos en rättsakt som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF.

75 Rättssäkerhetsprincipen, som är en av de allmänna principerna i unionsrätten, kräver att rättsregler ska vara klara, precisa och förutsägbara när det gäller vilka rättsverkningar de har, så att berörda parter kan förstå vad som gäller i de situationer och rättsförhållanden som omfattas av unionens rättsordning (dom av den 8 december 2011, France Télécom/kommissionen, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, punkt 100 och där angiven rättspraxis).

76 Det var således korrekt av tribunalen att, i punkterna 156 och 157 i den överklagade domen, slå fast att rättssäkerhetsprincipen inte var tillämplig på en avtalsrättslig tvist, i vilken tribunalen inte har att kontrollera att ett förvaltningsbeslut är lagenligt. Ett eventuellt åsidosättande av denna princip skulle därför inte kunna ha någon inverkan på kommissionens skyldigheter enligt det aktuella bidragsavtalet.

77 Den fjärde grunden saknar således verkan.

78 Av det anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall på någon av de grunder som Alfamicro har åberopat till stöd för detta.

79 Överklagandet ska följaktligen ogillas i sin helhet.

80 Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, vilken är tillämplig i mål om överklagande enligt artikel 184.1 i desamma, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Alfamicro ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Alfamicro har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.

1 Rättegångsspråk: portugisiska.