Domstolens dom (andra avdelningen) den 8 maj 2019

I mål C‑53/18, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) genom beslut av den 7 juli 2017, som inkom till domstolen den 29 januari 2018, i målet

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Arabadjiev samt domarna T. von Danwitz (referent), E. Levits, C. Vajda och P. G. Xuereb, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Antonio Pasquale Mastromartino, genom G. Fonderico och H. Bonura, avvocati, Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob), genom P. Palmisano, S. Providenti och E. Garzia, avvocati, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av D. Del Gaizo, avvocato dello Stato, Europeiska kommissionen, genom V. Di Bucci och T. Scharf, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Italiensk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Direktivet om marknader för finansiella instrument

Bestämmelserna i EUF-fördraget om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster samt principerna om icke-diskriminering och proportionalitet

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG (EUT L 145, 2004, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/78/EU av den 24 november 2010 (EUT L 331, 2010, s. 120), särskilt artiklarna 8, 23 och 51 i direktivet, samt principer och bestämmelser i fördragen om icke-diskriminering, proportionalitet, frihet att tillhandahålla tjänster och etableringsrätt.

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Antonio Pasquale Mastromartino och Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) (den nationella företags- och börskommittén, Italien) angående huruvida Consobs beslut att tillfälligt förbjuda Antonio Pasquale Mastromartino att utöva verksamhet som finansiell rådgivare utanför företagets lokaler var lagligt.

3 Skälen 36 och 38 i direktivet om marknader för finansiella instrument har följande lydelse:

4 I artikel 1 i direktivet, med rubriken Räckvidd, föreskrivs följande:

5 Artikel 4.1 leden 1, 14 och 25 i direktivet har följande lydelse:

6 Enligt artikel 5.1 i direktivet om marknader för finansiella instrument måste varje medlemsstat kräva att ett värdepappersföretag som tillhandahåller investeringstjänster eller utför investeringsverksamhet först ska ha beviljats en auktorisation. I artikel 8 i direktivet anges på vilka villkor den behöriga myndigheten får återkalla den auktorisation som beviljats ett sådant företag.

7 Artikel 13 i direktivet har rubriken Krav på organisationen av verksamheten. I artikel 13.2 föreskrivs följande:

8 Artikel 23 i direktivet om marknader för finansiella instrument, med rubriken Krav på värdepappersföretag som utnämner anknutna ombud, har följande lydelse:

9 Enligt artikel 50.1 och 50.2 g i direktivet ska de behöriga myndigheterna få alla tillsyns- och utredningsbefogenheter som de behöver för att utföra sina uppgifter. Dessa befogenheter ska utövas i enlighet med nationell rätt och omfatta åtminstone, bland annat, rätten att begära tillfälligt förbud mot yrkesverksamhet.

10 Artikel 51 i direktivet har rubriken Administrativa sanktioner. I artikel 51.1 föreskrivs följande:

11 Artikel 31.1 och 31.2 i decreto legislativo n. 58 – Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52 (lagstiftningsdekret nr 58 med konsoliderade bestämmelser för finansiell verksamhet i den mening som avses i artiklarna 8 och 21 i lag nr 52 av den 6 februari 1996) av den 24 februari 1998 (ordinarie tillägg till GURI nr 71 av den 26 mars 1998) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 58) har följande lydelse:

12 I enlighet med artikel 55.2 i lagstiftningsdekret nr 58 får Consob, i form av en säkerhetsåtgärd, besluta om förbud för en finansiell rådgivare att under en period om högst ett år utöva verksamhet utanför företagets lokaler, i synnerhet om han eller hon har ställning som åtalad enligt artikel 60 i straffprocesslagen i samband med de brott som avses i artikel 55.2.

13 Artikel 111.2 i regolamento recante norme di attuazione del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 in materia di intermediari (föreskrifter om genomförande av lagstiftningsdekret nr 58 av den 24 februari 1998 med avseende på förmedlare), som antogs av Consob genom beslut nr 16190 av den 29 oktober 2007, har följande lydelse:

14 Antonio Pasquale Mastromartino arbetar som finansiell rådgivare med rätt att tillhandahålla tjänster utanför företagets lokaler. Genom beslut av den 11 november 2015, grundat på artikel 55.2 i lagstiftningsdekret nr 58, ålade Consob honom ett tillfälligt förbud att utöva denna verksamhet för en period om ett år, med motiveringen att han var åtalad i ett brottmål.

15 Antonio Pasquale Mastromartino överklagade detta beslut till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien). Inför den domstolen har han bland annat gjort gällande att artikel 55.2 i lagstiftningsdekret nr 58 – som utgjorde den rättsliga grunden för det tillfälliga förbud att utöva verksamhet som finansiell rådgivare som är aktuellt i det nationella målet – är oförenlig med bestämmelserna i direktivet om marknader för finansiella instrument. Vidare anser han att Consobs vida befogenhet enligt nationell lagstiftning att företa en skönsmässig bedömning i syfte att ålägga ett sådant tillfälligt förbud strider mot de principer om öppenhet och objektivitet som EU-domstolen har slagit fast i sin praxis angående de grundläggande friheterna.

16 Consob har bestritt denna argumentation med motiveringen, bland annat, att nämnda direktiv inte är tillämpligt i det nationella målet.

17 Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) att vilandeförklara målen och ställa följande frågor till EU-domstolen:

18 Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, som bör prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida direktivet om marknader för finansiella instrument, särskilt artiklarna 8, 23, 50 och 51 i detta, bestämmelserna i EUF-fördraget avseende etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster samt principerna om icke-diskriminering och proportionalitet, ska tolkas så, att de utgör hinder för ett tillfälligt förbud mot att utöva verksamhet som finansiell rådgivare utanför företagets lokaler, såsom det förbud som är aktuellt i målet vid den nationella domstolen.

19 I syfte att kunna besvara dessa frågor ska det först fastställas huruvida ett sådant förbud omfattas av tillämpningsområdet för direktivet om marknader för finansiella instrument.

20 Enligt artikel 1.1 i direktivet om marknader för finansiella instrument ska direktivet tillämpas på värdepappersföretag och reglerade marknader. Enligt artikel 1.2 ska vissa bestämmelser i direktivet också tillämpas på kreditinstitut som är auktoriserade enligt direktiv 2000/12 när de tillhandahåller ett eller flera slag av investeringstjänster och/eller utför investeringsverksamhet.

21 Eftersom det tillfälliga förbud mot att utöva verksamhet som finansiell rådgivare med rätt att tillhandahålla tjänster utanför företagets lokaler som är aktuellt i det nationella målet i vart fall inte avser förvaltningen av en reglerad marknad i den mening som avses i artikel 4.1 led 14 i direktivet om marknader för finansiella instrument och inte rör ett sådant kreditinstitut, uppkommer endast frågan om en sådan rådgivare omfattas av begreppet värdepappersföretag i den mening som avses i detta direktiv.

22 Enligt artikel 4.1 led 1 första stycket i direktivet avser detta begrepp juridiska personer vars regelmässiga verksamhet eller rörelse består i att yrkesmässigt tillhandahålla en eller flera investeringstjänster till tredje part och/eller att utföra en eller flera investeringsverksamheter. Visserligen kan även en fysisk person, på de villkor som anges i artikel 4.1 led 1 andra och tredje styckena, betraktas som ett värdepappersföretag, men detta gäller inte när denna person agerar på ett enda värdepappersföretags ansvar och för dess räkning.

23 En sådan person utgör inte ett värdepappersföretag i den mening som avses i artikel 4.1 led 1 i direktivet om marknader för finansiella instrument, utan omfattas i stället av begreppet anknutet ombud i den mening som avses i artikel 4.1 led 25. I denna sistnämnda bestämmelse definieras ett anknutet ombud som en fysisk eller juridisk person som på ett enda företrätt värdepappersföretags fulla och ovillkorliga ansvar marknadsför investeringstjänster och/eller sidotjänster till kunder eller presumtiva kunder, tar emot eller vidarebefordrar instruktioner eller order som gäller investeringstjänster eller finansiella instrument från kunder, placerar finansiella instrument och/eller tillhandahåller rådgivning till kunder eller presumtiva kunder i fråga om dessa finansiella instrument eller tjänster.

24 Det framgår av artikel 4.1 leden 1 och 25 i detta direktiv att det i direktivet görs en klar skillnad mellan begreppen värdepappersföretag och anknutet ombud, varvid detta sistnämnda begrepp i huvudsak kännetecknas av att det anknutna ombudet agerar på ett enda värdepappersföretags ansvar och för dess räkning. I skäl 36 i detta direktiv anges i detta sammanhang att [p]ersoner som tillhandahåller investeringstjänster på mer än ett värdepappersföretags vägnar [inte bör] betraktas som anknutna ombud utan som värdepappersföretag.

25 Även om det uteslutande ankommer på den hänskjutande domstolen att uttala sig om vem som ska anses utgöra en finansiell rådgivare med rätt att tillhandahålla tjänster utanför företagets lokaler, med ledning av de faktiska omständigheterna i det mål denna domstol har att pröva, så är EU-domstolen dock behörig att fastställa de kriterier som den hänskjutande domstolen ska tillämpa vid denna prövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 november 2017, Robeco Hollands Bezit m.fl., C‑658/15, EU:C:2017:870, punkt 25 och där angiven rättspraxis).

26 Av beslutet om hänskjutande framgår att en finansiell rådgivare med rätt att tillhandahålla tjänster utanför företagets lokaler, i den mening som avses i den nationella lagstiftning som är relevant i det nationella målet, marknadsför och tillhandahåller, bland annat, investeringstjänster och/eller sidotjänster samt investeringsrådgivning till kunder eller presumtiva kunder, uteslutande i ett enda värdepappersföretags intresse. Det förefaller således som om en sådan rådgivare, med hänsyn till de uppgifter han eller hon utför, ska betraktas som ett anknutet ombud i den mening som avses i artikel 4.1 led 25 i direktivet om marknader för finansiella instrument, och inte som ett värdepappersföretag i den mening som avses i artikel 25.1 led 1.

27 Frågan är härefter huruvida artiklarna 8, 23 och 51 i direktivet om marknader för finansiella instrument, som den nationella domstolen har hänvisat till, är tillämpliga i det nationella målet. Det ska först och främst påpekas att det i artikel 8 i direktivet föreskrivs på vilka villkor de behöriga myndigheterna får återkalla ett värdepappersföretags auktorisation, vilken medlemsstaterna är skyldiga att kräva för att ett sådant företag ska kunna tillhandahålla investeringstjänster eller bedriva investeringsverksamhet. Enligt direktivet krävs det dock inte att ett anknutet ombud först beviljas en auktorisation för att denne ska kunna bedriva sin verksamhet, vilket innebär att det tillfälliga förbud mot att utöva verksamhet som finansiell rådgivare med rätt att tillhandahålla tjänster utanför företagets lokaler som är aktuellt i det nationella målet inte omfattas av artikel 8.

28 Vidare, och såsom kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, reglerar artikel 23 i direktivet om marknader för finansiella instrument inte anknutna ombuds verksamhet i sig, utan den reglerar på vilka villkor värdepappersföretag kan använda sig av sådana ombud. Det anges särskilt i artikel 23.2 tredje stycket i direktivet, jämförd med artikel 13.2 i direktivet, att värdepappersföretag ska fastställa riktlinjer, förfaranden och kontroller för att säkerställa att de själva respekterar de förpliktelser som föreskrivs i direktivet när de är verksamma genom anknutna ombud, utan att fastställa de villkor som ska gälla för dessa ombud när de utövar sin verksamhet.

29 På samma sätt är kravet på att införa de anknutna ombuden i ett offentligt register, såsom följer av artikel 23.3 och 23.5 i direktivet om marknader för finansiella instrument, utformat som ett villkor som värdepappersföretagen ska uppfylla för att kunna använda sig av sådana ombud. Det kan även påpekas att en sådan registrering förutsätter att den införda personen, bland annat, har tillräckligt god vandel. Enligt vad som uppges i begäran om förhandsavgörande grundade sig det verksamhetsförbud som är aktuellt i det nationella målet inte på att Antonio Pasquale Mastromartino påstods ha en bristande vandel, utan på att han var åtalad i ett brottmål.

30 Dessutom reglerar artikel 23 i direktivet om marknader för finansiella instrument inte de villkor enligt vilka nationella myndigheter tillfälligt får förbjuda ett anknutet ombud att bedriva verksamhet. I detta hänseende anges uttryckligen i artikel 23.6 att medlemsstaterna får skärpa kraven i denna artikel 23 eller lägga till andra krav för anknutna ombud som är registrerade inom deras jurisdiktion. Sådana krav kan bland annat avse ett tillfälligt förbud.

31 Detta tillfälliga förbud omfattas inte heller av artikel 50 i direktivet om marknader för finansiella instrument. Även om de behöriga myndigheterna, enligt artikel 50.1 och 50.2 g i direktivet, har rätt att begära tillfälligt förbud mot yrkesverksamhet, så framgår det nämligen av övervägandena ovan att detta direktiv inte reglerar de anknutna ombudens verksamhet. Det preciseras bland annat i skäl 38 i direktivet att detta inte omfattar villkoren för att driva verksamhet utanför värdepappersföretags egna lokaler. Det tillfälliga förbud som är aktuellt i det nationella målet avser emellertid särskilt den verksamhet som finansiella rådgivare utövar utanför företagets lokaler, vilken inte omfattas av direktivet om marknader för finansiella instrument.

32 Slutligen föreskrivs det i artikel 51.1 i detta direktiv att medlemsstaterna ska föreskriva om lämpliga administrativa sanktioner för personer som är ansvariga för en överträdelse av de bestämmelser som har antagits i enlighet med direktivet. Av begäran om förhandsavgörande framgår emellertid att de omständigheter som låg till grund för det tillfälliga förbud mot att utöva verksamhet som finansiell rådgivare med rätt att tillhandahålla tjänster utanför företagets lokaler som är aktuellt i det nationella målet, inte har något samband med en överträdelse av de bestämmelser genom vilka direktivet införlivats. Det rör sig således om omständigheter på vilka artikel 51.1 inte är tillämplig.

33 Det tillfälliga förbudet mot att bedriva verksamhet som finansiell rådgivare med rätt att tillhandahålla tjänster utanför företagets lokaler som är aktuellt i målet vid den nationella domstolen omfattas således inte av direktivet om marknader för finansiella instrument. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att kontrollera detta mot bakgrund av omständigheterna i det nationella målet. Med förbehåll för denna kontroll är direktivet inte relevant för frågan om detta förbud.

34 EUF-fördragets bestämmelser om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster är inte tillämpliga på en situation som i alla avseenden är begränsad till en och samma medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punkt 47 och där angiven rättspraxis, och dom av den 14 november 2018, NKBM, C‑215/17, EU:C:2018:901, punkt 41).

35 Det kan i detta hänseende påpekas att det i begäran om förhandsavgörande har framställts frågeställningar som avser huruvida ett tillfälligt förbud mot att bedriva verksamhet som finansiell rådgivare med rätt att tillhandahålla tjänster utanför företagets lokaler, såsom det som är aktuellt i det nationella målet, är förenligt med de grundläggande friheterna, vilka den hänskjutande domstolen tycks anse vara tillämpliga i den situation som är aktuell i det nationella målet, med hänsyn bland annat till de verkningar ett sådant förbud kan få med avseende på den berörda rådgivarens verksamhet, oavsett om denna verksamhet är gränsöverskridande eller inte.

36 Även om det inte direkt kan uteslutas att en nationell lagstiftning som är tillämplig utan åtskillnad på en sådan rådgivares interna och gränsöverskridande verksamhet, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan få verkningar som inte i alla avseenden är begränsade till en enda medlemsstat, har EU-domstolen redan slagit fast att den, i ett sådant fall, inte – utan några andra uppgifter från den hänskjutande domstolen än att denna nationella lagstiftning är tillämplig utan åtskillnad – kan anse att en begäran om förhandsavgörande som avser EUF-fördragets bestämmelser om de grundläggande friheterna är nödvändig för att lösa den tvist som handläggs vid den nationella domstolen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punkterna 50 och 54, och dom av den 14 november 2018, NKBM, C‑215/17, EU:C:2018:901, punkterna 42–44).

37 I det aktuella fallet innehåller begäran om förhandsavgörande dock inte någon konkret uppgift som gör det möjligt att upprätta en koppling mellan sakfrågan eller omständigheterna i målet vid den nationella domstolen och Antonio Pasquale Mastromartinos utövande, om så potentiellt, av grundläggande friheter som garanteras i artiklarna 49 och 56.

38 Dessutom, även om Antonio Pasquale Mastromartino i sina skriftliga yttranden har betonat de konsekvenser som ett tillfälligt förbud mot att utöva verksamhet som finansiell rådgivare med rätt att tillhandahålla tjänster utanför företagets lokaler, såsom det som är i fråga i det nationella målet, skulle kunna ha, på ett helt abstrakt sätt, på möjligheten att utöva denna verksamhet i hela unionen, så framgår det dock inte av hans yttranden att sådana konsekvenser är av betydelse för att avgöra det nationella målet.

39 De grundläggande friheter som garanteras genom artiklarna 49 och 56 FEUF är därför inte tillämpliga på ett tillfälligt förbud mot att bedriva verksamhet som finansiell rådgivare med rätt att tillhandahålla tjänster utanför företagets lokaler, såsom det som är aktuellt i det nationella målet, och påverkar därför inte detta förbud.

40 Mot bakgrund av dessa överväganden ska de frågor som ställts besvaras enligt följande. Direktivet om marknader för finansiella instrument, särskilt artiklarna 8, 23, 50 och 51 i direktivet, artiklarna 49 och 56 FEUF samt principerna om icke-diskriminering och proportionalitet, ska tolkas så, att ett tillfälligt förbud mot att utöva verksamhet som finansiell rådgivare med rätt att tillhandahålla tjänster utanför företagets lokaler, i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet, inte omfattas av tillämpningsområdet för vare sig detta direktiv, artiklarna 49 och 56 FEUF eller principerna om icke-diskriminering och proportionalitet. I en sådan situation utgör artiklarna 8, 23, 50 och 51 i detta direktiv, artiklarna 49 och 56 FEUF och principerna om icke-diskriminering och proportionalitet inte hinder för ett sådant förbud.

41 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.