Domstolens dom (första avdelningen) den 12 juni 2019 [Text rättad genom beslut av den 4 september 2019]

I mål C‑321/18, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien), genom beslut av den 2 maj 2018, som inkom till domstolen den 9 maj 2018, i målet

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.-C. Bonichot, samt domarna C. Toader (referent), A. Rosas, L. Bay Larsen och M. Safjan, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: handläggaren V. Giacobbo-Peyronnel,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 december 2018,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Terre wallonne ASBL, genom A. Lebrun, avocat, Région wallonne, genom P. C. Moërynck, avocat, Belgiens regering, genom M. Jacobs, C. Pochet och P. Cottin, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av P. Moërynck, G. Shaiko och J. Bouckaert, avocats, Tjeckiens regering, genom M. Smolek, J. Vláčil och L. Dvořáková, samtliga i egenskap av ombud, [I rättad lydelse enligt beslut av den 4 september 2019] Irland, genom M. Browne, G. Hodge och A. Joyce, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av C Toland och G. Simons, SC, och M. Gray, BL, Europeiska kommissionen, genom C. Hermes, M. Noll-Ehlers och F. Thiran, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 24 januari 2019 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2001/42

Livsmiljödirektivet

Belgisk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 3.2 och 3.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (EGT L 197, 2001, s. 30) (nedan kallat direktiv 2001/42).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Terre Wallonne ASBL och Région wallonne (Belgien), angående giltigheten av den regionala regeringen i Valloniens förordning av den 1 december 2016 om fastställande av målsättningar vad gäller bevarandet av Natura 2000-nätverket (Moniteur belge av den 22 december 2016, s. 88148, nedan kallad förordning av den 1 december 2016).

3 I skäl 4 i direktiv 2001/42 anges följande:

4 I artikel 1 i direktivet, med rubriken Syfte, föreskrivs följande:

5 Artikel 2 i nämnda direktiv har följande lydelse:

6 I artikel 3 i direktiv 2001/42, med rubriken Räckvidd, föreskrivs följande:

7 Artikel 6.3 i direktiv 92/43 (nedan kallat livsmiljödirektivet) har följande lydelse:

8 I artikel 25 bis i loi du 12 juillet 1973, sur la conservation de la nature (lag av den 12 juli 1973 om bevarande av naturen) (Moniteur belge av den 11 september 1973, s. 10306), senast ändrad genom förordning av den 22 december 2010 (Moniteur belge av den 13 januari 2011, s. 1257) (nedan kallad lag av den 12 juli 1973), föreskrivs följande:

9 Direktiv 2001/42 har införlivats med vallonsk rätt genom artiklarna D. 52 och följande artiklar i första avdelningen i code de l’environnement (miljölagen) (Moniteur belge av den 9 juli 2004, s. 54654). I dessa bestämmelser föreskrivs inte att de målsättningar vad gäller bevarandet som antas i enlighet med artikel 25 bis i lag av den 12 juli 1973 ska bli föremål för en miljöbedömning med avseende på planer och program.

10 I skälen 6–9, 16 och 18 i förordningen av den 1 december 2016 anges följande:

11 I enlighet med artikel 2 i förordningen av den 1 december 2016 definieras i bilagan till den förordningen de kvantitativa och kvalitativa målsättningar vad gäller bevarandet som är tillämpliga på Vallonien.

12 Den 8 november 2012 ingav naturministern ett meddelande till den vallonska regeringen om att ett preliminärt förslag för fastställande av målsättningarna vad gäller bevarandet för Natura 2000-nätverket skulle antas. Från den 10 december 2012 till den 8 februari 2013 genomfördes en offentlig utredning i de 218 kommuner som berörs av nätverket.

13 I oktober och november 2016 lades ett andra, följt av ett tredje, förslag till förordning fram för den vallonska regeringen.

14 Den 1 december 2016 antog nämnda regering den omtvistade förordningen.

15 Den 9 februari 2017 väckte Terre wallonne talan om ogiltigförklaring av denna förordning vid Conseil d’Etat (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien).

16 Till stöd för sin talan hävdade denna förening bland annat att bestämmelserna i förordningen av den 1 december 2016 omfattades av begreppet planer och program, antingen i den mening som avses i livsmiljödirektivet, eller i den mening som avses i direktiv 2001/42. Terre wallonne anser att det begreppet är tillämpligt inte enbart med avseende på planer och program som skulle kunna skada miljön, utan även på sådana planer och program som kan vara gynnsamma för miljön. Nämnda förening anser även att den offentliga utredningen borde ha genomförts i hela regionen Vallonien, och inte enbart i de kommuner som berörs av Natura 2000-områden.

17 Som svar härpå har den vallonska regeringen inledningsvis hävdat att förordningen av den 1 december 2016 direkt hänger samman med eller är nödvändig för skötseln och förvaltningen av områden, med följden att den inte omfattas av de fall som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Eftersom denna förordning inte ska bli föremål för en lämplig bedömning, i den mening som avses i det direktivet, ska den inte heller bli föremål för en konsekvensbedömning i den mening som avses i direktiv 2001/42, vars artikel 3.2 b hänvisar till artiklarna 6 och 7 i livsmiljödirektivet. Nämnda regering har även anfört att den aktuella förordningen inte utgör en plan eller ett program i den mening som avses i direktiv 2001/42, och under alla omständigheter omfattas den inte av tillämpningsområdet för det direktivet i enlighet med dess artikel 3.

18 Den hänskjutande domstolen söker klarhet i huruvida förordningen av den 1 december 2016 omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2001/42 och, om så är fallet, huruvida livsmiljödirektivet innebär att skyldigheten att göra en föregående bedömning av förordningens miljöpåverkan, i den mening som avses i direktiv 2001/42, är tillämplig på nämnda förordning eller ej.

19 Den hänskjutande domstolen anser att för det fall att förordningen av den 1 december 2016 inte omfattas av artikel 3.2 b i direktiv 2001/42, förhåller det sig så, att en sådan rättsakt likväl skulle kunna utgöra en plan eller ett program i den mening som avses i antingen artikel 3.2 a eller artikel 3.4 i direktiv 2001/42.

20 Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

21 Genom sina tolkningsfrågor, vilka ska prövas gemensamt, söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida artikel 3.2 och 3.4 i direktiv 2001/42 ska tolkas så, att en sådan förordning som den som är aktuell i det nationella målet, varigenom en medlemsstats myndigheter på regional nivå har fastställt målsättningar vad gäller bevarandet för sitt Natura 2000-nätverk, ingår bland de planer och program som ska bli föremål för en obligatorisk miljökonsekvensbedömning.

22 Det ska inledningsvis erinras om, såsom framgår av skäl 4 i direktiv 2001/42, att miljöbedömningar är viktiga för att integrera miljööverväganden vid utarbetande och antagande av vissa planer och program.

23 Vidare följer det av artikel 1 i nämnda direktiv att det direktivet syftar till att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet och antagandet av planer och program för att främja en hållbar utveckling, genom att säkerställa att en miljöbedömning genomförs i enlighet med det direktivet för vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

24 Med beaktade av syftet med direktiv 2001/42 – som är att sörja för en hög miljöskyddsnivå – ska bestämmelserna häri om direktivets räckvidd tolkas extensivt. Detta gäller särskilt de bestämmelser i direktivet som innehåller definitioner av de rättsakter som avses med direktivet (dom av den 27 oktober 2016, D’Oultremont m.fl., C‑290/15, EU:C:2016:816, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

25 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tolkningsfrågorna ska besvaras.

26 Det ska först påpekas att domstolen inte kan godta argumentet att bestämmelserna i artikel 3.2 b i direktiv 2001/42 och artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet under alla omständigheter utesluter att det skulle föreligga en skyldighet att göra en miljökonsekvensbedömning i ett sådant fall som det som är aktuellt i det nationella målet.

27 I detta avseende har den belgiska regeringen och Irland hävdat att eftersom förordningen av den 1 december 2016 endast fastställer målsättningar vad gäller bevarandet kommer den att ha uteslutande gynnsamma effekter, och följaktligen är det inte nödvändigt att göra en bedömning av dess miljöpåverkan.

28 Det ska emellertid erinras om att domstolen redan, med avseende på direktiv 85/337, har slagit fast att den omständigheten att projekt kan ha gynnsamma miljöeffekter saknar relevans för prövningen av huruvida det är nödvändigt att göra nämnda projekt till föremål för en bedömning av deras miljöpåverkan (dom av den 25 juli 2008, Ecologistas en Acción-CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, punkt 41).

29 Den belgiska regeringen och Irland har även gjort gällande att enligt artikel 3.2 b i direktiv 2001/42 och det undantag som enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet är tillämpligt på förvaltningsåtgärder, skulle den strategiska miljöbedömning som ska göras enligt direktiv 2001/42, med avseende på Natura 2000-områden, begränsas till en bedömning av planer och projekt som även ska bli föremål för en bedömning av konsekvenserna för området i enlighet med livsmiljödirektivet. Enligt denna uppfattning skulle en miljöbedömning aldrig krävas med avseende på förvaltningsåtgärder för Natura 2000-områden.

30 I förevarande mål framgår det av beslutet om hänskjutande att förordningen av den 1 december 2016 direkt hänger samman med skötseln och förvaltningen av samtliga områden i Vallonien. Under dessa omständigheter avser förordningen inte ett visst område i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, och behöver således inte heller bli föremål för en miljöbedömning i enlighet med artikel 3.2 b i direktiv 2001/42.

31 Den omständigheten att en sådan rättsakt som den som är aktuell i det nationella målet inte ska föregås av en miljöbedömning i enlighet med bestämmelserna i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet och artikel 3.2 b i direktiv 2001/42, innebär emellertid inte att rättsakten undantas från varje skyldighet i detta avseende, eftersom det inte kan uteslutas att den kan innehålla bestämmelser som innebär att den ska anses utgöra en plan eller ett program i den mening som avses i sistnämnda direktiv, för vilka en miljökonsekvensbedömning kan vara obligatorisk.

32 I detta avseende påpekar domstolen, i likhet med vad generaladvokaten har konstaterat i punkterna 64 och 65 i sitt förslag till avgörande, att den omständigheten att unionslagstiftaren med avseende på livmiljödirektivet inte ansett det nödvändigt att anta bestämmelser beträffande miljöbedömningen och allmänhetens deltagande i samband med områdesförvaltning, inte innebär att den har haft för avsikt att utesluta denna förvaltning av Natura 2000-områden vid antagandet av senare allmänna regler för miljöbedömning. De bedömningar som gjorts med stöd av andra rättsakter om miljöskydd samexisterar med och kompletterar på ett ändamålsenligt sätt de bestämmelser i livsmiljödirektivet som reglerar bedömningen av eventuell miljöpåverkan samt allmänhetens deltagande.

33 Vad för det första angår likställandet av den förordning som är aktuell i det nationella målet med en plan eller ett program i den mening som avses i direktiv 2001/42, ska det erinras om att det framgår av artikel 2 a i direktiv 2001/42 att sådana planer och program ska uppfylla två kumulativa villkor, nämligen dels att de ska ha utarbetats och/eller antagits av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller ha utarbetats av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande, dels att de ska krävas i lagar och andra författningar.

34 Domstolen har tolkat denna bestämmelse som att planer och program ska anses krävas, i den mening som avses i och vid tillämpningen av direktiv 2001/42, och således ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning i enlighet med de villkor som uppställs i det direktivet, när antagandet av den aktuella planen eller programmet regleras i nationella lagar och andra nationella författningar och det i lagarna och författningarna fastställs, dels vilken myndighet som är behörig att anta planen eller programmet, dels förfarandet för planen eller programmets utarbetande (dom av den 22 mars 2012, Inter-Environnement Bruxelles m.fl., C‑567/10, EU:C:2012:159, punkt 31, och dom av den 7 juni 2018, Thybaut m.fl., C‑160/17, EU:C:2018:401, punkt 43).

35 I förevarande fall har förordningen av den 1 december 2016 utarbetats och antagits av en myndighet på regional nivå, nämligen regeringen i regionen Vallonien, och det krävs att denna förordning antas enligt artikel 25 bis i lag av den 12 juli 1973.

36 Vad för det andra gäller frågan huruvida en plan eller ett program, såsom den förordning som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, ska föregås av en miljöbedömning, erinrar domstolen om att de planer och program som uppfyller de villkor som anges i artikel 2 a i direktiv 2001/42 kan bli föremål för en miljöbedömning, förutsatt att de utgör sådana planer och program som avses i artikel 3 i direktiv 2001/42. Det framgår nämligen av artikel 3.1 i direktiv 2001/42 att en miljöbedömning ska göras för planer och program som avses i punkterna 2–4 och som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

37 Enligt artikel 3.2 a i direktiv 2001/42 ska en miljöbedömning göras för alla planer och program som utarbetas för jord- och skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunikationer, turism samt fysisk planering eller markanvändning, och som anger förutsättningarna för att bevilja kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till direktiv 2011/92.

38 I detta avseende har den belgiska och den tjeckiska regeringen, Irland, samt kommissionen uttryckt tvivel över huruvida någon av dessa sektorer kan omfatta en rättsakt varigenom en region i en medlemsstat har fastställt målsättningar vad gäller bevarandet av Natura 2000-områden.

39 I likhet med vad generaladvokaten har framhållit i punkt 44 i sitt förslag till avgörande, påpekar domstolen att eftersom medlemsstaterna enligt artikel 3.4 i direktiv 2001/42 ska avgöra om andra planer och program än de som avses i punkt 2 – och i vilka ramen fastställs för kommande tillstånd för projekt – kan antas medföra betydande miljöpåverkan, ska det avgöras huruvida en sådan rättsakt som den som är aktuell i det nationella målet fastställer en sådan ram.

40 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 69 i sitt förslag till avgörande förhåller det sig nämligen så, att den skyldighet att göra en miljöbedömning som föreskrivs i artikel 3.4 i direktiv 2001/42 – precis som skyldigheten att utföra en bedömning enligt artikel 3.2 a i samma direktiv – är beroende av att den aktuella planen eller programmet fastställer en ram för kommande tillstånd för projekt.

41 I detta avseende har domstolen slagit fast att begreppet planer och program avser alla rättsakter som – genom att regler och förfaranden definieras – fastställer en omfattande samling kriterier och former för utfärdande av tillstånd och genomförande av ett eller flera projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan (dom av den 27 oktober 2016, D’Oultrement m.fl., C‑290/15, EU:C:2016:816, punkt 49 och där angiven rättspraxis, och dom av den 8 maj 2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) - Aps Onlus m.fl., C‑305/18, EU:C:2019:384, punkt 50 och där angiven rättspraxis).

42 I förevarande fall innehåller förordningen av den 1 december 2016 inte målsättningarna vad gäller bevarandet av vissa områden, utan en sammanfattning av målsättningar för hela regionen Vallonien. Det framgår dessutom av artikel 25 bis punkt 1 tredje stycket i lag av den 12 juli 1973 att målsättningarna vad gäller bevarandet av hela Vallonien endast är vägledande, medan det föreskrivs i denna artikel 25 bis punkt 2 andra stycket att de målsättningar vad gäller bevarandet som är tillämpliga på Natura 2000-områden är rättsligt bindande.

43 Mot bakgrund av dessa överväganden finner domstolen att en sådan rättsakt som den som är aktuell i det nationella målet inte uppfyller det villkor som det erinrats om i punkt 41 ovan, eftersom den inte fastställer en ram för kommande tillstånd för projekt, med följden att den inte omfattas av varken artikel 3.2 a eller artikel 3.4 i direktiv 2001/42.

44 Mot bakgrund av ovanstående ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande. Artikel 3.2 och 3.4 i direktiv 2001/42 ska tolkas så, att en sådan förordning som den som är aktuell i det nationella målet, varigenom en medlemsstats myndigheter på regional nivå har fastställt vägledande målsättningar vad gäller bevarandet av sitt Natura 2000-nätverk, medan målsättningarna vad gäller bevarandet för specifika områden är rättsligt bindande, inte ingår bland de planer och program, i den mening som avses i det direktivet, som ska bli föremål för en obligatorisk miljökonsekvensbedömning.

45 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: franska.