Förslag till avgörande av generaladvokat Michal Bobek föredraget den 23 september 2020

1 Originalspråk: engelska.

2 Kommissionens beslut av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Rumäniens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption (EUT L 354, 2006, s. 56) (nedan kallat MSK-beslutet).

3 Förslag till avgörande av den 23 september 2020 i de förenade målen C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, i mål C‑291/19 och i mål C‑355/19 (EU:C..), härefter kallat förslag i Asociaţia Forumul Judecătorilor din România m.fl., förkortat som AFJR-förslaget vid hänvisningar.

4 Monitorul Oficial del I nr 868 av den 15 oktober 2018.

5 Se punkterna 173–182 i AFJR-förslaget.

6 Se punkt 78 i AFJR-förslaget.

7 Se punkt 79 i AFJR-förslaget.

8 Dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową (Disciplinär ordning för domare) ( C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 45).

9 Ibidem, punkterna 20, 21 och 54.

10 Beträffande utformningen av enskilda scenarier tillsammans med ett förslag till vad som behöver diskuteras och fastställas i varje enskilt fall, se punkterna 240–248 i AFJR-förslaget.

11 Vilket på ett sätt endast är en fråga om hur en fråga formellt ska ställas: i) Är en nationell ordning för disciplinärt förfarande förenligt med unionens krav på domares oavhängighet då domare X befarar att drabbas av disciplinär sanktion?, kan lätt omformuleras till ii) påverkas rätten för sökanden A till en rättvis rättegång i ett mål som berörs av unionsrätten av den omständigheten att detta mål ska avgöras av domare X som riskerar disciplinärt förfarande om han eller hon inte dömer på ett visst sätt?

12 Se, för en illustration, dom av den 14 mars 2013, Aziz ( C‑415/11, EU:C:2013:164, punkt 32 och följande punkter) eller av den 9 november 2017, Ispas ( C‑298/16, EU:C:2017:843, punkt 20 och följande punkter).

13 Domstolen, vilket kommer att behandlas nedan i punkt 93 avseende frågorna i sak, har uteslutit att kravet att det ska finnas en ordning för statens skadeståndsansvar för felaktig rättstillämpning utgör ett hot mot den enskilda domarens oavhängighet.

14 Se, på samma sätt, mitt nyligen avgivna förslag till avgörande i målet Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe ( C‑620/17, EU:C:2019:340, punkt 36).

15 Ovan punkterna 35–38 i detta förslag till avgörande.

16 Se punkt 220 i AFJR-förslaget.

17 Punkterna 186–225 i AFJR-förslaget.

18 Se också ovan, punkt 21 i detta förslag till avgörande.

19 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2019, kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet) ( C‑619/18, EU:C:2019:531, punkt 51), dom av den 19 november 2019, A. K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen) ( C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 83) och dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową (Disciplinär ordning för domare) (C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 34).

20 I detalj, punkterna 212–225 i AFJR-förslaget.

21 Ovan punkt 30 i detta förslag till avgörande.

22 Se, beträffande ett exempel på senare tid, dom av den 2 april 2020, I.N. ( C‑897/19 PPU, EU:C:2020:262, punkt 43).

23 Avgörande av Curtea Constituțională (Författningsdomstolen) nr 45/2018 av den 30 januari 2018, Monitorul Oficial al României del I nr 199 av den 5 mars 2018 och nr 252/2018 av den 19 april 2018, Monitorul Oficial al României del I nr 399 av den 9 maj 2018.

24 Avgörande nr 417/2018 av den 19 juni 2018, Monitorul Oficial al României del I nr 534 av den 27 juni 2018.

25 Monitorul Oficial al României del I nr 850 av den 8 oktober 2018.

26 För att sammanfatta denna bestämmelse genomförs Domar- och åklagarinspektionens ställningstagande av en nämnd bestående av tre domare eller tre åklagare beroende på den kontrollerade personens ställning. Ställningstagandet ska vara avslutat inom 30 dagar från hänskjutandet med möjlighet till förlängning med upp till 30 dagar enligt beslut av chefen för inspektionen (punkterna 1, 2, 3 och 6). Det är obligatoriskt att den berörda domaren hörs men dennes vägran att uttala sig eller delta i sammanträdet ska antecknas i protokoll och ska inte hindra genomförandet av ställningstagandet. Den berörda domaren har rätt att få kännedom om alla delar av handläggningen av ställningstagandet och att begära bevisning till sitt försvar. Ställningstagandet avslutas med en rapport som ska bekräftas av chefen för inspektionen som kan fatta ett motiverat beslut när ställningstagandet avslutats (punkterna 4, 5 och 8) Slutligen ska rapporten delges med finansministeriet och den berörda domaren (punkt 7).

27 Enligt den tidigare ordalydelsen av artikel 96.4 i lag nr 303/2004, före ändringen därav, som den återges i dokumentet CDL-REF(2018)023, som åtföljer yttrande från Venedigkommissionen 924/2018, var lydelsen följande: en skadad persons rätt till ersättning för materiell skada orsakad av rättegångsfel som begåtts i andra rättegångar än brottmål kan utövas endast om ett lagakraftvunnet beslut tidigare har fastställt den straffrättsliga eller disciplinära ansvarigheten för domaren eller åklagaren för en handling under rättegången och om denna handling sannolikt utgör ett rättegångsfel.

28 Enligt den tidigare ordalydelsen av artikel 96.7 i lag nr 303/2004, före ändringen därav, som den återges i dokumentet REF(2018)023, som åtföljer yttrande från Venedigkommissionen 924/2018, var lydelsen följande: efter det att skadan ersatts av staten på grund av ett oåterkalleligt beslut som meddelats enligt punkt 6 kan staten väcka talan om ersättning mot den domare eller åklagare som begick det rättegångsfel som orsakat skadan antingen i ond tro eller med grov oaktsamhet.

29 Se, till exempel, beträffande ansvar för en domstols agerande på unionsrättens område, Martín Rodríguez P., State Liability for Judicial Acts in European Community Law: the Conceptual Weaknesses of the Functional Approach, Columbia Journal of European Law, Vol. 11, utgåva 3, 2005, s. 605–621, på 614 och följande sidor. I allmänhet, se till exempel Fairgrieve D., State Liability in Tort: a Comparative Law Study, Oxford University Press, 2003 eller Oliphant K. (red.), The Liability of Public Authorities in Comparative Perspective, Intersentia, 2016.

30 Rapport av den 13 november 2018 från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om Rumäniens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen, COM(2018) 851, (MCV Commission Report 2018) punkt 3.1, s. 3. I denna rapport rekommenderade kommissionen generellt att omedelbart avbryta genomförandet av lagarna om domstolsväsendet och efterföljande undantagsförordningar och att se över lagarna om domstolsväsendet med fullt beaktande av de rekommendationer som utfärdats inom mekanismen samt av Venedigkommissionen och Greco.

31 Kommissionens arbetsdokument. Romania: Technical Report accompanying the document the MCV Commission Report 2018, SWD (2018)551, s. 6.

32 Venedigkommissionen, yttrande nr 924/2018 beträffande utkast till ändringar av lag nr 303/2004 om lag om domare och åklagare, lag nr 304/2004 om domstolsorganisationen och lag nr 317/2004 om Högsta rättsrådet, som antagits av kommissionen vid dess 116:e plenarsession (Venedig den 19–20 oktober 2018), CDL-AD(2018)017, (nedan kallat Venedigkommissionens yttrande nr 924/2018), punkt 115.

33 Ibidem, punkt 116.

34 Ibidem, punkt 117.

35 Ibidem, punkt 121.

36 Ibidem, punkterna 118 och 122.

37 GRECO Ad hoc Report on Romania (Rule 34), 23 March 2018, Greco-AdHocRep(2018)2, (nedan kallad GRECO-rapporten från 2018), punkt 47.

38 Follow-up Report (uppföljningsrapport) to the Ad hoc Report on Romania (Rule 34), 21 June 2019, Greco-AdHocRep(2019)1, (nedan kallad Grecos uppföljningsrapport från 2019), punkterna 45–52.

39 Yttrande från CCJE Bureau på begäran av Romanian Judges Forum Association beträffande situationen för rättsväsendets oavhängighet i Rumänien, 25 april 2019, CCJE-BU(2019)4, (nedan kallat 2019 års yttrande av CCJE), punkterna 34–44.

40 Se punkterna 250–256 i AFJR-förslaget.

41 Eller kanske där den inte ska ligga: med den rikedom på samlad empirisk utredning särskilt i centraleuropeiska och östeuropeiska länder sedan 1990-talet görs det nu gällande att institutionella modeller och mönster som under ett antal år rekommenderats av olika europeiska aktörer inte nödvändigtvis är ideala beträffande deras inverkan på ställandet till ansvar och effektiviteten i domstolsförfarandet. Se främst, till exempel, Kosař D., Perils of Judicial Self-Government in Transitional Societies, Cambridge University Press, 2016.

42 Se punkterna 240–243 i AFJR-förslaget.”

43 Se, till exempel, dom av den 30 september 2003, Köbler ( C‑224/01, EU:C:2003:513), dom av den 13 juni 2006, Traghetti del Mediterraneo ( C‑173/03, EU:C:2006:391), dom av den 9 september 2015, Ferreira da Silva e Brito m.fl. ( C‑160/14, EU:C:2015:565).

44 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2019, kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet) ( C‑619/18, EU:C:2019:531, punkt 52).

45 Beträffande situationen för några år sedan, se förslag till avgörande av generaladvokaten Léger i målet Köbler ( C‑224/01, EU:C:2003:207, punkterna 77–84). Av denna analys drog han slutsatsen att principen om statens ansvar för högsta domstolsinstansers agerande kan erkännas som en allmän gemenskapsrättslig princip (punkt 85 i detta förslag). Kriterierna för sådant ansvar i interna situationer förefaller i ett avsevärt antal medlemsstater vara väsentligt strängare. Se, till exempel, Scherr K.M., Comparative aspects of the application of the principle of State liability for judicial breaches, ERA Forum (2012), s. 565–588 eller Varga Z., Why is the Köbler Principle not Applied in Practice?, Maastricht Journal of European and Comparative Law (2016), s. 984–1008, på 989–991.

46 Se, med avseende på statens ansvar för skada som drabbat enskilda av medlemsstaternas domstolar, dom av den 30 september 2003, Köbler ( C‑224/01, EU:C:2003:513) eller dom av den 13 juni 2006, Traghetti del Mediterraneo ( C‑173/03, EU:C:2006:391) eller senast dom av den 29 juli 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe ( C‑620/17, EU:C:2019:630).

47 Dom av den 30 september 2003, Köbler ( C‑224/01, EU:C:2003:513, punkt 43).

48 Dessutom tillade den rumänska regeringen vid förhandlingen rörande definitionen av rättegångsfel att det i Curtea Constituționalăs (Författningsdomstolen) praxis och i synnerhet avgörande nr 417/2018 har införts åtminstone åtta villkor för att en talan om skadeståndsansvar mot staten ska kunna tas upp till prövning.

49 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 september 2003, Köbler ( C‑224/01, EU:C:2003:513, punkt 53).

50 Se, till exempel Europadomstolens dom av den 15 juli 2003 Ernst m.fl. mot Belgien, CE:ECHR:2003:0715JUD003340096, §§ 47–57 och dom av den 12 juni 2012, Gryaznov mot Ryssland, CE:ECHR:2012:0612JUD001967303, §§ 76 och följande punkter. Se också dom av den 30 september 2003, Köbler ( C‑224/01, EU:C:2003:513, punkt 36).

51 Dom av den 13 juni 2006 ( C‑173/03, EU:C:2006:391, punkt 44).

52 Se dom av den 13 juni 2006, Traghetti del Mediterraneo ( C‑173/03, EU:C:2006:391, punkt 46) och dom av den 24 november 2011, kommissionen/Italien ( C‑379/10, ej publicerad, EU:C:2011:775, punkterna 35–37).

53 Dom av den 9 september 2015, Ferreira da Silva e Brito m.fl. ( C‑160/14, EU:C:2015:565, punkt 60).

54 Se, på ett liknande sätt, Venedigkommissionens slutsats vid undersökning av den nuvarande ordalydelsen av definitionen av rättegångsfel där den konstaterar att det inte är möjligt att definiera rättegångsfel utan att ta hjälp av generella begrepp som ska tolkas av domstolarna. Venedigkommissionen, yttrande nr 924/2018, punkt 115.

55 Dom av den 30 september 2003, ( C‑224/01, EU:C:2003:513, punkt 42).

56 Förslag till avgörande av generaladvokaten Léger i målet Köbler ( C‑224/01, EU:C:2003:207, punkt 90).

57 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 november 2019, A. K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen) ( C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 121 och där angiven rättspraxis).

58 Se, till exempel, Frau, M., The Doctrine of Judicial Immunity from Civil Liability in a Comparative Perspective i Cygan, A. och Spadacini, L., (red.) Constitutional Implications of the Traghetti Judgment, biblioFabbrica, Brescia, 2010, s. 163–179. Beträffande en kritisk redogörelse, Toner H., Thinking the Unthinkable? State Liability for Judicial Acts after Factortame (III), Yearbook of European Law 1997, s. 165–189.

59 Se, till exempel, Canivet G. och Joly-Hurard J., La responsabilité des juges, ici et ailleurs, Revue internationale de droit comparé, 2006, Vol. 58, No 4, s. 1049–1093, s. 1074 och följande sidor. Se, beträffande en äldre redogörelse, yttrande nr 3 (2002) från CCJE om principerna och reglerna för domares yrkesmässiga agerande, i synnerhet etiska regler, oförenligt beteende och opartiskhet.

60 Yttrande nr 3 (2002) CCJE till Europarådets ministerkommitté om principerna och reglerna för domares yrkesmässiga agerande, i synnerhet etiska regler, oförenligt beteende och opartiskhet. I detta yttrande ansåg CCJE att det inte är lämpligt att en domare med avseende på påstått utövande av dömande verksamhet utsätts för personligt ansvar, inte ens genom ersättning av staten, med undantag för uppsåtlig försummelse. I Magna Carta för domare som utformats av CCJE, Strasbourg, den 17 november 2010, anges det i punkt 22 att det inte är lämpligt att en domare med avseende på påstått utövande av dömande verksamhet utsätts för personligt ansvar, inte ens genom ersättning av staten, med undantag för uppsåtlig försummelse. Denna uppfattning betonas med avseende på bestämmelserna i fråga i detta mål i yttrande av CCJE från 2019, punkt 39.

61 Se Venedigkommissionens yttrande nr 924/2018, punkt 113, med hänvisning till CDL-AD (2016)015, Amicus Curiae-utlåtande för författningsdomstolen angående statens rätt till återkrav mot domare, punkterna 77–80. Se också, till exempel, Europarådets ministerkommittés rekommendation CM/Rec(2010)12 till medlemsstaterna om domare: oavhängighet, effektivitet och ansvar, antagen den 17 november 2010 vid det 1098:e mötet med ministrarnas företrädare, punkterna 66 och 67: tolkningen av lagen, bedömningen av de faktiska omständigheterna eller bevisvärdering som utförs av domare för att avgöra mål ska inte föranleda skadeståndsansvar eller disciplinärt ansvar, förutom i fall av ont uppsåt och grov oaktsamhet … Endast staten kan begära fastställelse av skadeståndsskyldighet för en domare genom talan vid domstol för det fall som den har måst utge ersättning.

62 Ovan punkterna 53–60 och 66–74 i detta förslag till avgörande.

63 Ovan punkt 98 i detta förslag till avgörande.

64 Det är värt att notera att artikel 9911 i lag nr 303/2004 kräver dubbelt subjektivt uppsåt: inte endast att domaren medvetet överträder tillämpliga bestämmelser (uppsåt avseende lagstridigheten) utan också därigenom eftersträvar eller godtar att en person skadas (uppsåt i form av dolus directus (direkt uppsåt) eller indirectus (indirekt uppsåt)) med avseende på den specifika olagliga eftersträvade följden. Detta förefaller var standardformuleringen för brottsligt missbruk av ställning.

65 Se punkterna 62–64 i detta förslag till avgörande.

66 Som också nämnts av Venedigkommissionen ska det inte alls uteslutas att detta kan vara företrädare för staten i detta slag av förfarande, eftersom detta ministerium svarar för statskassan. Se punkt 62 i detta förslag till avgörande.

67 I det andra steget är det appellationsdomstolen för svarandens hemvist som kan överklagas till Înalta Curte de Casație şi Justiție (Högsta domstolen) – se ovan punkt 10 i detta förslag till avgörande.

68 Samstämmighet och samordning men inte nödvändigtvis bättre garantier för strukturell oavhängighet. Om det föreligger farhågor för eventuellt missbruk av vissa förfaranden av vissa delar i det politiska spektrumet eller till och med vissa delar i rättsväsendet är det en mycket dålig idé, med avseende på den institutionella utformningen, att lägga all beslutsmakt enbart hos en enda central myndighet. På samma sätt som jag redan har föreslagit i punkt 307 i AFJR-förslaget med avseende på möjligheten till strukturell oavhängighet är det för den med onda avsikter enklare att kontrollera ett eller några disciplinära organ i huvudstaden än 15 appellationsdomstolar som är spridda över hela landet.

69 Se också ovan punkterna 68–70 i detta förslag till avgörande.

70 Se punkterna 267–269 i AFJR-förslaget.

71 Min föreslagna slutsats kastade i punkterna 274–278 i AFJR-förslaget tvivel över det interimistiska förordnandet av chefen för Domar- och åklagarinspektionen enligt undantagsförordning nr 77/2018. Detta ska emellertid inte uppfattas som att institutionen själv inte är opartisk. Ett uttalande om att ett eller annat strukturellt moment i domstolsväsendet är oförenligt kan dessutom knappast uppfattas som att något eller allt som har anknytning till denna institution också färgas automatiskt. Med den logiken skulle hela domstolsväsendet bli förklarat oförenligt genom sammankoppling.

72 Punkterna 242–244 i AFJR-förslaget samt punkterna 73 och 74 i detta förslag till avgörande.

73 Dom av den 19 november 2019, A. K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen) ( C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 142).