Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 30 april 2020 [Text rättad genom beslut av den 8 juni 2020]

I de förenade målen C‑168/19 och C‑169/19, angående två beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Corte dei conti – Sezione Giurisdizionale per la Regione Puglia (Revisionsdomstolen, rättskipningsavdelningen för regionen Apulien, Italien), av den 10 juli 2018 som inkom till domstolen den 25 februari 2019, i målen

DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden L.S. Rossi samt domarna J. Malenovský (referent) och N. Wahl, generaladvokat: G. Hogan, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av E. De Bonis, avvocato dello Stato, Belgiens regering, genom P. Cottin och J.-C. Halleux, båda i egenskap av ombud, Tysklands regering, genom R. Kanitz och J. Möller, båda i egenskap av ombud, [I rättad lydelse enligt beslut av den 8 juni 2020] Greklands regering, genom E.‑M. Mamouna, A. Magrippi och K. Georgiadis, samtliga i egenskap av ombud, Frankrikes regering, genom E. de Moustier, A. Alidière och D. Colas, samtliga i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom M. Bulterman och M. Noort, båda i egenskap av ombud, Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud, Sveriges regering, genom A. Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev, J. Lundberg och H. Eklinder, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom N. Gossement och B.-R. Killmann, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 18 och 21 FEUF.

2 Respektive begäran har framställts i två mål mellan HB respektive IC och Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Nationella institutet för social trygghet, Italien). Målen rör INPS beslut att inte betala ut ålderspension till HB och IC utan avdrag för italiensk inkomstskatt.

3 Artikel 18 i convenzione tra la Repubblica italiana e la Repubblica portoghese per evitare le doppie imposizioni e prevenire l’evasione fiscale in materia di imposte sul reddito (avtal mellan Republiken Italien och Republiken Portugal om undvikande av dubbelbeskattning och förhindrande av skatteflykt beträffande skatter på inkomst), som undertecknades i Rom den 14 maj 1980 och ratificerades av Republiken Italien genom legge n. 562 (lag nr 562) av den 10 juli 1982 (ordinarie tillägg till GURI nr 224 av den 16 augusti 1982) (nedan kallat skatteavtalet mellan Italien och Portugal) har följande lydelse:

4 I artikel 19.2 i skatteavtalet mellan Italien och Portugal föreskrivs följande:

5 HB och IC, som är italienska medborgare, är före detta anställda inom den italienska offentliga sektorn. De uppbär båda två ålderspension från INPS. Efter att ha flyttat sin respektive hemvist till Portugal ansökte de under år 2015 hos INPS om att med tillämpning av artikel 18 och artikel 19.2 i skatteavtalet mellan Italien och Portugal erhålla bruttobeloppet av sin månatliga ålderspension, utan att Republiken Italien tog ut någon källskatt. INPS avslog ansökningarna med motiveringen att pensionärer som arbetat inom den italienska offentliga sektorn, till skillnad från italienska pensionärer som arbetat inom den privata sektorn, enligt artikel 19 i skatteavtalet mellan Italien och Portugal ska beskattas i Italien och endast i denna avtalsslutande stat. HB och IC överklagade dessa beslut till den hänskjutande domstolen Corte dei conti – Sezione Giurisdizionale per la Regione Puglia (Revisionsdomstolen, rättskipningsavdelningen för regionen Apulien, Italien).

6 Denna domstol anser att skatteavtalet mellan Italien och Portugal inför en uppenbar skillnad i behandling mellan i Portugal bosatta italienska pensionärer som arbetat inom den privata sektorn respektive de som arbetat inom den offentliga sektorn, eftersom de förstnämnda indirekt åtnjuter en mer förmånlig skattemässig behandling än de sistnämnda. Detta utgör enligt den hänskjutande domstolen ett hinder för den fria rörlighet som varje medborgare i Europeiska unionen garanteras enligt artikel 21 FEUF.

7 Den hänskjutande domstolen har även angett att skillnaden i beskattningen av ålderspensioner för italienska medborgare som flyttar sin hemvist till Portugal, beroende på om dessa var offentligt eller privat anställda, utgör diskriminering på grund av nationalitet i strid med artikel 18 FEUF, eftersom det för före detta privatanställda räcker med hemvist för att beskattas i Portugal, medan före detta offentliganställda därutöver behöver förvärva portugisiskt medborgarskap.

8 Mot denna bakgrund beslutade Corte dei conti – Sezione Giurisdizionale per la Regione Puglia (Revisionsdomstolen, rättskipningsavdelningen för regionen Apulien) att vilandeförklara målen och ställa följande tolkningsfråga, som är identisk i de båda förenade målen, till domstolen:

9 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 18 och 21 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, enligt vilken inkomst som uppbärs av en person med hemvist i en annan medlemsstat, när denna person har förvärvat hela sin inkomst i den förstnämnda medlemsstaten och inte är medborgare i den andra medlemsstaten, endast ska beskattas i den första medlemsstaten, vilket leder till att denna person inte omfattas av de skattelättnader som medges i den andra medlemsstaten.

10 EU-domstolen erinrar inledningsvis om att det av dess fasta praxis framgår att det, enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF, ankommer på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits (dom av den 3 mars 2020, Gómez del Moral Guasch, C‑125/18, EU:C:2020:138, punkt 27).

11 EU-domstolen påpekar i detta hänseende, för det första, att den hänskjutande domstolen, även om den inte har preciserat huruvida klagandena i de nationella målen flyttade sin respektive hemvist till Portugal före eller efter det att de upphört med all yrkesverksamhet, anser att deras situation omfattas av artikel 21 FEUF om fri rörlighet för unionsmedborgare. Genom att grunda sig på denna bestämmelse i EUF-fördraget tycks den hänskjutande domstolen ange för EU-domstolen att klagandena i de nationella målen flyttade sin respektive hemvist efter det att de upphört med all yrkesverksamhet. Det är således endast mot bakgrund av denna omständighet som domstolen kommer att pröva tolkningsfrågan.

12 För det andra, och i motsats till vad den belgiska och den svenska regeringen har hävdat i sina skriftliga yttranden, är artikel 18 FEUF, i vilken principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet stadfästs, tillämplig på en sådan situation som den som är aktuell i de nationella målen.

13 Det framgår nämligen av domstolens fasta praxis att alla unionsmedborgare kan åberopa förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 18 FEUF i en situation där de har utövat den grundläggande rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier enligt artikel 21 FEUF (se för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 2018, Raugevicius, C‑247/17, EU:C:2018:898, punkterna 27 och 44 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 juni 2019, TopFit och Biffi, C‑22/18, EU:C:2019:497, punkt 29).

14 För det tredje ska det slutligen påpekas att det av de handlingar som ingetts till domstolen framgår att artikel 18 och artikel 19.2 i skatteavtalet mellan Italien och Portugal, vilka har samma lydelse som motsvarande bestämmelser i det modellavtal för skatter på inkomst och förmögenhet som utarbetats av Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), i dess lydelse av år 2014, syftar till att fördela beskattningsrätten mellan Republiken Italien och Republiken Portugal i fråga om pensioner. Nämnda bestämmelser innehåller i detta avseende olika kriterier för anknytning beroende på om de skattskyldiga personerna var verksamma inom den privata eller den offentliga sektorn. Vad gäller den sistnämnda kategorin av skattskyldiga beskattas dessa i princip i den stat som betalar ut ålderspensionen, såvida de inte är medborgare i den andra avtalsslutande stat där de har hemvist.

15 Det framgår av dessa inledande överväganden att den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 18 och 21 FEUF utgör hinder för en skattelagstiftning som följer av ett avtal för att undvika dubbelbeskattning som ingåtts mellan två medlemsstater, enligt vilket beskattningsrätten i fråga om ålderspensioner fördelas mellan dessa stater beroende på om de som uppbär pensionen var verksamma inom den privata eller den offentliga sektorn och, i sistnämnda fall, beroende på om de är medborgare i den medlemsstat där de har hemvist eller inte.

16 Det ska i detta hänseende erinras om att domstolen, efter det att förhandsavgöranden begärts angående huruvida de skatteavtal som ingås mellan unionens medlemsstater måste vara förenliga med principen om likabehandling, och mer allmänt med de fria rörligheter som garanteras av unionens primärrätt, redan tidigare har slagit fast att det står medlemsstaterna fritt att genom bilaterala skatteavtal fastställa de anknytningskriterier som ska gälla vid fördelningen av beskattningsrätten dem emellan (dom av den 19 november 2015, Bukovansky, C‑241/14, EU:C:2015:766, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

17 EU-domstolen noterar vidare att bilaterala skatteavtal, såsom skatteavtalet mellan Italien och Portugal, syftar till att undvika att samma inkomst beskattas i båda de avtalsslutande staterna. Syftet är inte att säkerställa att den skatt som den skattskyldige ska betala i en av de avtalsslutande staterna inte överstiger den skatt som vederbörande skulle ha betalat i den andra staten (se, analogt, dom av den 19 november 2015, Bukovansky, C‑241/14, EU:C:2015:766, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

18 I detta syfte är det inte orimligt att medlemsstaterna tillämpar de kriterier som gäller i internationell skattepraxis och, i synnerhet, såsom Republiken Italien och Republiken Portugal enligt vad som framgår av punkt 14 ovan har gjort i förevarande fall, det modellavtal för skatter på inkomst och förmögenhet som utarbetats av OECD, vars artikel 19.2, i dess lydelse av år 2014, föreskriver anknytningskriterier som rör exempelvis den utbetalande staten och nationaliteten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 maj 1998, Gilly, C‑336/96, EU:C:1998:221, punkt 31, och dom av den 24 oktober 2018, Sauvage och Lejeune, C‑602/17, EU:C:2018:856, punkt 23).

19 När nationalitetskriteriet finns inskrivet i en bestämmelse som syftar till att fördela beskattningsrätten i ett skatteavtal som ingåtts mellan medlemsstater, finns det följaktligen inte fog för uppfattningen att denna skillnad på grundval av nationalitet ger upphov till en förbjuden diskriminering (dom av den 19 november 2015, Bukovansky, C‑241/14, EU:C:2015:766, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

20 På samma sätt kan inte utpekandet av den stat som betalar ut ålderspensionen (den utbetalande staten) som behörig stat i fråga om beskattning av pension som härrör från arbete inom den offentliga sektorn i sig få negativa återverkningar för de skattskyldiga som berörs. Den gynnsamma eller ogynnsamma karaktären av den skattemässiga behandlingen av dessa skattskyldiga är nämligen egentligen inte en följd av det anknytningskriterium som väljs utan av beskattningsnivån i den berörda staten, i avsaknad av harmonisering, inom unionen, av skattesatserna för direkta skatter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 maj 1998, Gilly, C‑336/96, EU:C:1998:221, punkt 34).

21 En tillämpning av de principer som följer av den praxis från domstolen som det erinrats om i punkterna 16–20 ovan på omständigheterna i de nationella målen ger vid handen att den skillnad i behandling som klagandena i de nationella målen påstår sig ha drabbats av följer av fördelningen av beskattningsrätten mellan parterna i skatteavtalet mellan Italien och Portugal och av skillnaderna mellan dessa avtalsslutande parters respektive skattesystem. Nämnda parters val, i syfte att fördela beskattningsrätten mellan sig, av olika anknytningskriterier, såsom i förevarande fall den stat som betalar ut ålderspensionen och nationaliteten, ska inte i sig anses utgöra en diskriminering som är förbjuden enligt artiklarna 18 och 21 FEUF (se, analogt, dom av den 19 november 2015, Bukovansky, C‑241/14, EU:C:2015:766, punkt 45).

22 Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artiklarna 18 och 21 FEUF utgör inte hinder för en skattelagstiftning som följer av ett avtal för att undvika dubbelbeskattning som ingåtts mellan två medlemsstater, enligt vilket beskattningsrätten i fråga om ålderspensioner fördelas mellan dessa stater beroende på om de som uppbär pensionen var verksamma inom den privata eller den offentliga sektorn och, i sistnämnda fall, beroende på om de är medborgare i den medlemsstat där de har hemvist eller inte.

23 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.