Domstolens dom (tionde avdelningen) den 10 september 2020

I mål C‑363/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Patent-och marknadsdomstolen vid Stockholms tingsrätt (Sverige) genom beslut av den 2 maj 2019, som inkom till domstolen den 7 maj 2019, i målet

DOMSTOLEN (tionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden I. Jarukaitis samt domarna E. Juhász (referent) och M. Ilešič, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Konsumentombudsmannen, genom I. Nyström, i egenskap av ombud, Mezina AB, genom K. Ladenfors och S. Hanson, advokater, Greklands regering, genom V. Karra, G. Papadaki och E. Tsaousi, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom K. Simonsson, B. Rous Demiri och G. Tolstoy, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning nr 1924/2006

Direktiv 2005/29

Svensk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Frågorna 1‐4

Fråga 5

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 5 och 6, jämförda med artiklarna 10.1 och 28.5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 av den 20 december 2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel (EUT L 404, 2006, s. 9, och rättelse i EUT L 12, 2007, s. 3), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 107/2008 av den 15 januari 2008 (EUT L 39, 2008, s. 8) (nedan kallad förordning nr 1924/2006), och av artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktiv om otillbörliga affärsmetoder) (EUT L 149, 2005, s. 22).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Konsumentombudsmannen (nedan kallad KO) och Mezina AB. Målet rör frågan huruvida de hälsopåståenden som bolaget använt är förenliga med unionsrätten och med nationell rätt.

3 Skälen 14 och 17 i förordning nr 1924/2006 har följande lydelse:

4 I kapitel I i förordning nr 1924/2006, med rubriken Syfte, tillämpningsområde och definitioner, återfinns artikel 1, som i sin tur har rubriken Syfte och tillämpningsområde. I denna artikel föreskrivs följande:

5 Kapitel II i förordning nr 1924/2006 har rubriken Allmänna principer och innehåller artiklarna 3–7.

6 I artikel 3 i förordningen, med rubriken Allmänna principer för samtliga påståenden, föreskrivs följande:

7 I artikel 5 i förordningen, med rubriken Allmänna villkor, föreskrivs följande:

8 I artikel 6 i samma förordning, med rubriken Vetenskapliga belägg för påståenden, föreskrivs följande:

9 Kapitel IV i förordning nr 1924/2006, med rubriken Hälsopåståenden, innehåller artiklarna 10–19.

10 I artikel 10 i förordningen, som har rubriken Särskilda villkor, föreskrivs följande:

11 I artikel 13 i förordning nr 1924/2006, med rubriken Andra hälsopåståenden än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa, föreskrivs följande:

12 I kapitel V i förordning nr 1924/2006, med rubriken Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser, ingår artikel 28 som i sin tur har rubriken Övergångsbestämmelser. Punkt 5 i denna artikel har följande lydelse:

13 I skäl 10 i direktiv 2005/29 anges följande:

14 Artikel 2 i direktivet, som har rubriken Definitioner, har följande lydelse:

15 I artikel 3 i nämnda direktiv, med rubriken Tillämpningsområde, föreskrivs följande:

16 Artikel 5 i samma direktiv, med rubriken Förbud mot otillbörliga affärsmetoder, har följande lydelse:

17 I 5 § marknadsföringslagen (2008:486), genom vilken direktiv 2005/29 införlivades med svensk rätt, föreskrivs att marknadsföring ska stämma överens med god marknadsföringssed.

18 10 § marknadsföringslagen har följande lydelse:

19 Den hänskjutande domstolen har angett att det enligt fast nationell rättspraxis är näringsidkaren som har bevisbördan för att marknadsföringspåståenden som näringsidkaren gör är sanningsenliga och att beviskravet i fråga om näringspåståenden och hälsopåståenden har ställts förhållandevis högt.

20 Mezina ägnar sig åt utveckling och marknadsföring av naturläkemedel och kosttillskott, däribland Movizin complex, som innehåller ingefära, nypon och boswellia, Macoform, som innehåller kronärtskocka och maskros, samt Vistavital, som innehåller blåbär.

21 Mezina har i sin marknadsföring av dessa produkter, vilka utgör livsmedel i den mening som avses i förordning nr 1924/2006, gjort följande hälsopåståenden:

22 KO väckte talan vid Patent-och marknadsdomstolen vid Stockholms tingsrätt och yrkade att den skulle förbjuda Mezina att använda dessa hälsopåståenden vid marknadsföring av de aktuella produkterna.

23 Vad gäller de hälsopåståenden som hänvisar till ett visst ämne (ingefära, nypon, boswellia, kronärtskocka, maskros och blåbär), har KO erinrat om att de omfattas av övergångsbestämmelsen i artikel 28.5 i förordning nr 1924/2006, eftersom kommissionen ännu inte har tagit ställning till ansökningarna om att dessa påståenden ska tas upp i den förteckning som avses i artikel 13.3 i denna förordning. KO har emellertid hävdat att dessa påståenden – som Efsa för övrigt, vad gäller vissa av dem, har avgett ett negativt utlåtande om – inte uppfyller kraven i artikel 28.5 i förordningen, eftersom de strider mot såväl artikel 3 andra stycket a och artiklarna 5 och 6 i samma förordning, som mot relevanta nationella bestämmelser, närmare bestämt 5 och 10 §§ marknadsföringslagen.

24 Mezina har nämligen inte visat att förekomsten av näringsämnena i de produkter som är aktuella i det nationella målet har en gynnsam fysiologisk effekt enligt allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation på så sätt som avses i artikel 5.1 a i förordning nr 1924/2006. Mezina har vidare inte, i enlighet med artikel 6.1 i förordningen, lagt fram vetenskaplig dokumentation som visar att förordningens krav är uppfyllda och inte heller visat att de aktuella hälsopåståendena inte är felaktiga, tvetydiga eller vilseledande enligt artikel 3 andra stycket a i förordningen.

25 Vad vidare gäller de hälsopåståenden som inte hänvisar till ett särskilt ämne (Movizin complex – för dina leder, Macoform – mage i balans och Vistavital – bibehålla en normal syn), har KO i första hand gjort gällande att de utgör bestämda hälsopåståenden, vilket innebär att de är otillåtna, eftersom det inte har getts in någon ansökan om att de ska upptas i den förteckning som avses i artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006. För det fall dessa påståenden ska betraktas som allmänna, icke specificerade hälsopåståenden enligt artikel 10.3 i förordningen, är de inte heller tillåtna, eftersom de inte åtföljs av bestämda hälsopåståenden som godkänts i enlighet med artikel 13.3 i förordningen eller med stöd av artikel 28.5 i samma förordning.

26 Mezina har yrkat att talan ska ogillas.

27 Vad gäller hälsopåståenden som hänvisar till ett särskilt ämne har Mezina gjort gällande att det, i motsats till vad KO har hävdat, inte kan uppställas högre beviskrav i fråga om hälsopåståenden som omfattas av övergångsbestämmelsen i artikel 28.5 i förordning nr 1924/2006 än vad som gäller för hälsopåståenden som godkänts av kommissionen. Det skulle i synnerhet vara orimligt att kräva att livsmedelsföretagare presenterar annat vetenskapligt stöd för hälsopåståenden som omfattas av övergångsbestämmelsen än det som ligger till grund för ansökan om upptagande i den förteckning som avses i artikel 13.3 i denna förordning.

28 Vad gäller hälsopåståenden som inte hänvisar till ett visst ämne har Mezina gjort gällande att de utgör icke specificerade påståenden och att de, eftersom de åtföljs av specifika påståenden som är tillåtna enligt artikel 28.5 i förordning nr 1924/2006, uppfyller villkoren i artikel 10.3 i denna förordning.

29 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att det i artikel 13 i förordning nr 1924/2006 föreskrivs att hälsopåståenden som beskriver eller hänvisar till ett näringsämnes eller annat ämnes betydelse för kroppens tillväxt, utveckling och funktioner, såsom de påståenden som är aktuella i det nationella målet, får göras utan föregående godkännande om de finns med i den förteckning som antas av kommissionen, förutsatt att de bygger på allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation och förstås väl av genomsnittskonsumenten.

30 Eftersom den förteckning över tillåtna påståenden som kommissionen ska anta inte var färdigställd den 31 januari 2010, vilket är det datum som fastställs i artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006, uppkommer enligt den hänskjutande domstolen frågor rörande dels bevisbördan för sanningsenligheten i sådana påståenden som ännu inte har upptagits i förteckningen, dels beviskraven.

31 Den hänskjutande domstolen anser att formuleringen i artikel 6 i förordning nr 1924/2006, vid tillämpning av övergångsbestämmelsen i artikel 28.5 i denna förordning, tycks innebära att det är livsmedelsföretagaren eller den person som släpper ut en produkt på marknaden som har bevisbördan för att hälsopåståendet är sanningsenligt. Den understryker att uttrycket det har påvisats att i artikel 5.1 a i denna förordning tyder på att bevisbördan regleras i förordningen men utan att det anges vem som ska styrka påståendenas sanningsenlighet.

32 Den hänskjutande domstolen har även angett att hänvisningen i dessa bestämmelser till vedertagen vetenskaplig dokumentation kan uppfattas så att förordning nr 1924/2006 även reglerar vilka beviskrav som gäller för hälsopåståenden.

33 Förordningen innehåller emellertid inte några specifika bestämmelser om förfarandet när förordningen tillämpas i nationell domstol, såsom bestämmelser om, bland annat, bevisupptagning eller bevisvärderingen. Enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi ska i ett sådant fall avsaknaden av bestämmelser kompenseras genom antagandet av bestämmelser i den inhemska rättsordningen i varje medlemsstat, varvid dock likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen ska iakttas.

34 Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida de nationella bestämmelser om otillbörliga affärsmetoder som antagits för att införliva direktiv 2005/29 kan vara tillämpliga, trots att förordning nr 1924/2006 utgör en specialreglering som har företräde och är tillämplig på dessa specifika aspekter av otillbörliga affärsmetoder, såsom EU-domstolen har slagit fast i fråga om läkemedelslagstiftning (dom av den 16 juli 2015, Abcur, C‑544/13 och C‑545/13, EU:C:2015:481, punkterna 80 och 81).

35 Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang angett att även ett hälsopåstående som bygger på och kan styrkas av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation kan ge upphov till ett motstridigt eller förvirrande budskap för vilket godkännande inte kan meddelas. Det kan således inte presumeras att hälsopåståenden som omfattas av övergångsbestämmelsen i artikel 28.5 i förordning 1924/2006 är förenliga med förordningens bestämmelser och med bestämmelserna i direktiv 2005/29.

36 Mot denna bakgrund beslutade Patent-och marknadsdomstolen vid Stockholms tingsrätt att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

37 EU-domstolen påpekar inledningsvis att det nationella målet rör både hälsopåståenden som inte hänvisar till något särskilt ämne (Movizin complex – för dina leder, Macoform – mage i balans och Vistavital – bibehålla en normal syn), och hälsopåståenden som hänvisar till ett visst ämne (ingefära, nypon, boswellia, kronärtskocka, maskros och blåbär). Det är emellertid endast den sistnämnda kategorin av hälsopåståenden som omfattas av en ansökan om upptagande i den förteckning som avses i artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006. Det är även endast denna kategori av hälsopåståenden som är aktuell i tolkningsfrågorna 1–4.

38 Vidare utgår den hänskjutande domstolen från antagandet att de hälsopåståenden som hänvisar till ett visst ämne utgör bestämda hälsopåståenden i den mening som avses i artikel 10.3 i förordning nr 1924/2006 och att de ingår i den kategori av hälsopåståenden som beskriver eller nämner ett näringsämnes eller annat ämnes betydelse för kroppens tillväxt, utveckling och funktioner i den mening som avses i artikel 13.1 a i denna förordning. Det är således mot bakgrund av detta antagande, vars riktighet det likväl ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, som EU-domstolen kommer att besvara de fyra första tolkningsfrågorna.

39 Under dessa omständigheter finner EU-domstolen att den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 1‐4, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artiklarna 5.1, 6.1, 6.2, 10.1 och 28.5 i förordning nr 1924/2006 ska tolkas på så sätt att förordningen reglerar bevisbördan och beviskraven i fråga om hälsopåståenden enligt artikel 13.1 a i samma förordning, vid tillämpning av övergångsbestämmelsen i nämnda artikel 28.5. För det fall den frågan besvaras jakande, önskar den hänskjutande domstolen även få klarlagt vilka krav detta ger upphov till.

40 Eftersom kommissionen ännu inte har tagit ställning till ansökningarna om upptagande av de aktuella hälsopåståendena i den förteckning som avses i artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006, omfattas dessa av övergångsbestämmelsen i artikel 28.5 i denna förordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 november 2017, Bionorica och Diapharm/kommissionen, C‑596/15 P och C‑597/15 P, EU:C:2017:886, punkt 88).

41 I artikel 28.5 i förordning nr 1924/2006 föreskrivs att så länge som den förteckning som avses i artikel 13.3 i förordningen inte har antagits, får sådana hälsopåståenden som avses i artikel 13.1 a i förordningen göras på livsmedelsföretagarens ansvar, under förutsättning att de är förenliga med denna förordning och med gällande tillämpliga nationella bestämmelser.

42 När det gäller kravet på att hälsopåståenden som omfattas av övergångsbestämmelsen i artikel 28.5 i förordning nr 1924/2006 ska vara förenliga med förordningen, erinrar EU-domstolen om att det i artikel 10.1 i denna förordning föreskrivs att hälsopåståenden är förbjudna om de inte uppfyller bland annat de allmänna kraven i kapitel II i förordningen.

43 Enligt artikel 5.1 i förordning nr 1924/2006, som ingår i kapitel II i förordningen, är det endast tillåtet att använda ett hälsopåstående om det har påvisats att förekomsten av ett näringsämne eller ett annat ämne som påståendet gäller, har en gynnsam näringsmässig eller fysiologisk effekt enligt allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation.

44 På samma sätt preciseras i artikel 6.1 i förordning nr 1924/2006 att hälsopåståenden ska grundas på och styrkas med hjälp av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation.

45 Unionslagstiftaren har således i både artikel 5.1 och artikel 6.1 i förordning nr 1924/2006 föreskrivit att hälsopåståenden ska styrkas med hjälp av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation och har därigenom fastställt beviskraven i detta avseende.

46 Användningen av uttrycket allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation innebär att sådan dokumentation inte endast får bygga på övertygelse, hörsägen med ursprung i folklig visdom eller iakttagelser eller erfarenheter av personer som inte tillhör forskarvärlden.

47 Tvärtom innebär användningen av detta uttryck att hälsopåståenden måste grunda sig på objektiva och vetenskapliga uppgifter och särskilt att det, såsom anges i skäl 14 i förordning nr 1924/2006, bör råda tillräcklig vetenskaplig enighet om att de ämnen som hälsopåståendena gäller är gynnsamma. Enligt skäl 17 i förordningen krävs dessutom att hälsopåståenden ska vara vetenskapligt underbygg[da] genom att hänsyn tas till alla tillgängliga vetenskapliga fakta och att dessa vägs mot varandra.

48 När det gäller bevisbördan påpekar EU-domstolen dels att det i artikel 28.5 i förordning nr 1924/2006 föreskrivs att hälsopåståenden, till dess att den förteckning som avses i artikel 13.3 i denna förordning antas, görs på livsmedelsföretagarens ansvar, dels att det i artikel 6.2 i förordningen föreskrivs att [e]n livsmedelsföretagare som gör ett näringspåstående eller hälsopåstående skall motivera användningen av påståendet.

49 Motparten i det nationella målet har emellertid gjort gällande att förordning nr 1924/2006 inte kan tolkas så, att den berörda livsmedelsföretagaren måste lägga fram sina egna bevis och själv utarbeta vetenskapliga studier eller uppdra åt lämpliga organ att utarbeta dem.

50 EU-domstolen konstaterar i det avseendet att artiklarna 5.1 och 6.2 i förordning nr 1924/2006 visserligen inte uppställer något sådant krav, men att de inte desto mindre kräver att den berörda livsmedelsföretagaren som använder ett hälsopåstående ska kunna motivera påståendet.

51 Livsmedelsföretagaren kan åberopa den dokumentation som finns i den akt som upprättats till stöd för ansökan om upptagande i förteckningen enligt artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006, eller dokumentation från andra källor, förutsatt att den har ett tillräckligt vetenskapligt värde.

52 Vid tillämpning av övergångsbestämmelsen i artikel 28.5 i förordning nr 1924/2006 är det således en livsmedelsföretagares eget ansvar, om denne beslutar sig för att använda ett hälsopåstående, att dessförinnan skaffa sig kunskap om vilka effekter det ämne som avses med påståendet har på hälsan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 april 2014, Ehrmann, C‑609/12, EU:C:2014:252, punkt 43), vilket innebär att livsmedelsföretagaren ska kunna styrka att ämnet verkligen har dessa effekter. Bevisbördan ligger således på livsmedelsföretagaren.

53 Vidare finner EU-domstolen att även om bevisbördan och beviskraven för sådana hälsopåståenden som avses i artikel 13.1 a regleras i förordning nr 1924/2006, saknas bestämmelser om såväl bevismedel som formerna för bevisupptagning. Detta innebär, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, att dessa frågor ska regleras i nationell rätt, varvid dock likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen är tillämpliga.

54 Mot bakgrund av det ovan anförda ska frågorna 1–4 besvaras på följande sätt: Artiklarna 5.1, 6.1, 6.2, 10.1 och 28.5 i förordning nr 1924/2006 ska tolkas på så sätt att förordningen reglerar bevisbördan och beviskraven i fråga om hälsopåståenden enligt artikel 13.1 a i samma förordning, vid tillämpning av övergångsbestämmelsen i nämnda artikel 28.5. Förordningen uppställer ett krav på att livsmedelsföretagare som använder hälsopåståenden ska kunna motivera dem med stöd av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation. Påståendena ska grunda sig på objektiva uppgifter om vilka det råder tillräcklig vetenskaplig enighet.

55 Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 5 för att få klarhet i vilka bestämmelser som ska tillämpas om bestämmelserna i direktiv 2005/29 står i strid med dem i förordning nr 1924/2006.

56 Av artikel 3.1 i direktiv 2005/29 framgår att direktivet ska tillämpas på otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på det sätt som anges i artikel 5 i detsamma, före, under och efter en affärstransaktion som gäller en produkt. Med otillbörliga affärsmetoder avses enligt artikel 2 d i direktivet en näringsidkares handling, underlåtenhet, beteende, företrädande eller kommersiella meddelande (inklusive reklam och saluföring) i direkt relation till marknadsföring, försäljning eller leverans av en produkt till en konsument.

57 Såsom framgår av domstolens fasta praxis har direktiv 2005/29 ett synnerligen vitt materiellt tillämpningsområde innefattande samtliga affärsmetoder i direkt anknytning till marknadsföring, försäljning eller leverans av en produkt till en konsument (dom av den 16 juli 2015, Abcur, C‑544/13 och C‑545/13, EU:C:2015:481, punkt 74 och där angiven rättspraxis).

58 Det ska emellertid påpekas att direktiv 2005/29, enligt artikel 3.3 däri, inte [ska] påverka några bestämmelser på [unionsnivå] eller nationell nivå avseende produkters hälso- och säkerhetsaspekter och att det i artikel 3.4 i direktivet föreskrivs att [o]m bestämmelserna i detta direktiv står i strid med andra [unionsbestämmelser] som reglerar specifika aspekter av otillbörliga affärsmetoder, skall de senare ha företräde och tillämpas på dessa specifika aspekter.

59 Det följer således av dessa bestämmelser att direktiv 2005/29 endast är tillämpligt i avsaknad av dels särskilda unionsbestämmelser eller nationella bestämmelser om produkters hälso- och säkerhetsaspekter dels, såsom framgår av skäl 10 i direktivet, särskilda unionsbestämmelser beträffande vissa aspekter av otillbörliga affärsmetoder, exempelvis informationskrav eller regler för hur information ska delges konsumenten. I samma skäl preciseras dessutom att direktiv 2005/29 skyddar konsumenterna när det inte finns någon branschlagstiftning på unionsnivå och hindrar näringsidkare från att ge ett felaktigt intryck av en produkts beskaffenhet.

60 Eftersom förordning nr 1924/2006 innehåller särskilda bestämmelser om hälsopåståenden som förekommer i märkning, presentation av och reklam för livsmedel som släpps ut på marknaden i unionen, utgör denna förordning en specialreglering i förhållande till allmänna bestämmelser som skyddar konsumenterna mot otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare, såsom bestämmelserna i direktiv 2005/29 (se, analogt, dom av den 16 juli 2015, Abcur, C‑544/13 och C‑545/13, EU:C:2015:481, punkt 80 och där angiven rättspraxis).

61 Av detta följer att om bestämmelserna i direktiv 2005/29 står i strid med dem i förordning nr 1924/2006, särskilt bestämmelserna i kapitel II i förordningen, ska förordningens bestämmelser ha företräde och tillämpas på dessa specifika aspekter av otillbörliga affärsmetoder (se, analogt, dom av den 16 juli 2015, Abcur, C‑544/13 och C‑545/13, EU:C:2015:481, punkt 81).

62 Fråga 5 ska följaktligen besvaras på följande sätt. Om bestämmelserna i direktiv 2005/29 står i strid med dem i förordning nr 1924/2006, ska förordningens bestämmelser ha företräde och tillämpas på otillbörliga affärsmetoder avseende hälsopåståenden i den mening som avses i nämnda förordning.

63 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: svenska.