Domstolens dom (andra avdelningen) den 13 januari 2022

I mål C‑377/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 4 april 2019, som inkom till domstolen den 13 maj 2019, i målet

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av ordföranden på första avdelningen A. Arabadjiev, tillika tillförordnad ordförande på andra avdelningen, samt domarna I. Ziemele (referent), T. von Danwitz, P.G. Xuereb och A. Kumin, generaladvokat: M. Bobek, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Benedetti Pietro e Angelo Ss, Capparotto Giampaolo e Lorenzino Ss, Gonzo Dino Ss, Mantovani Giuseppe e Giorgio Ss, Azienda agricola Padovani Luigi, Azienda agricola La Pila di Mastrotto Piergiorgio e C. Ss och Azienda agricola Mastrotto Giuseppe, genom M. Aldegheri, avvocatessa, Soc. agr. semplice F.lli Isolan, genom M. Aldegheri och E. Ermondi, avvocatesse, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av P. Gentili, avvocato dello Stato, Europeiska kommissionen, genom D. Bianchi, A. Dawes och F. Moro, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning nr 1392/2001

Förordning nr 1788/2003

Förordning nr 595/2004

Förordning (EG) nr 1468/2006

Italiensk rätt

Lagdekret nr 49/2003

Lagdekret nr 157/2004

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Förfarandet vid domstolen

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 16 i kommissionens förordning (EG) nr 595/2004 av den 30 mars 2004 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1788/2003 om införande av en avgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EUT L 94, 2004, s. 22).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Benedetti Pietro e Angelo Ss, Capparotto Giampaolo e Lorenzino Ss, Gonzo Dino Ss, Mantovani Giuseppe e Giorgio Ss, Azienda agricola Padovani Luigi, Azienda agricola La Pila di Mastrotto Piergiorgio e C. Ss, Azienda agricola Mastrotto Giuseppe och Soc. agr. semplice F.lli Isolan, vilka är italienska mjölkproducenter, å ena sidan, och Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA) (myndigheten för beviljande av stöd inom jordbrukssektorn, Italien) (nedan kallad Agea), å andra sidan, angående beräkningen av tilläggsavgiften för dessa producenter för perioden från den 1 april 2005 till den 31 mars 2006 (nedan kallad referensperioden).

3 Till följd av en bestående obalans mellan utbud och efterfrågan inom sektorn för mjölk infördes under år 1984 ett system för tilläggsavgifter – med utgångspunkt i principen att avgift ska betalas för de kvantiteter mjölk och/eller mjölkekvivalent som överstiger en referenskvantitet som ska fastställas närmare – i denna sektor, genom rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, 1984, s. 10; svensk specialutgåva, område 3, volym 17, s. 95). Samma dag antog rådet förordning (EEG) nr 857/84 om allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, 1984, s. 13).

4 Tilläggsavgiftssystemet har förlängts vid flera tillfällen, bland annat genom rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 405, 1992, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 159), och tillämpningsföreskrifter för detta föreskrivs i kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993 om tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 57, 1993, s. 12; svensk specialutgåva, område 3, volym 50, s. 202), och i kommissionens förordning (EEG) nr 1392/2001 av den 9 juli 2001 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 187, 2001, s. 19).

5 I syfte att förenkla och förtydliga ordningen upphävdes och ersattes förordning nr 3950/92 av rådets förordning (EEG) nr 1788/2003 av den 29 september 2003 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EUT L 270, 2003, s. 123), som i sin tur upphävdes och ersattes genom rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (förordningen om en samlad marknadsordning) (EUT L 299, 2007, s. 1).

6 Tvisten vid den nationella domstolen regleras i tidsmässigt hänseende (ratione temporis) av förordning nr 1788/2003 och av förordning nr 595/2004, genom vilken förordning nr 1392/2001 upphävdes.

7 Artikel 9 i förordning nr 1392/2001 föreskrev följande:

8 I skälen 5, 12 och 22 i förordning nr 1788/2003 anges följande:

9 I artikel 1 i förordning nr 261/2004 har rubriken Räckvidd, anges följande i punkt 1:

10 I artikel 4 i denna förordning, med rubriken Producenternas bidrag till den avgift som skall erläggas, föreskrivs följande:

11 I artikel 5 i förordningen, med rubriken Definitioner, föreskrivs följande:

12 Kapitel 3 i förordningen, som rör beräkningen av avgiften, innehåller artiklarna 8–12. I artikel 10 i samma förordning, med rubriken Avgift vid leveranser, föreskrivs följande i punkt 3:

13 Artikel 11 i förordning nr 1788/2003, med rubriken Uppköparens roll, har följande lydelse:

14 I artikel 13 i förordningen, med rubriken Överskjutande eller icke betalade belopp, som återfinns i kapitel 4 avseende förvaltningen av avgiften, föreskrivs följande:

15 I skäl 1 i förordning nr 595/2004 anges följande:

16 I artikel 13 i förordningen, med rubriken Meddelande om avgiften, föreskrivs följande i punkt 1:

17 I artikel 15 i nämnda förordning, med rubriken Betalningsfrist, föreskrivs följande i punkt 1:

18 Artikel 16 i förordning nr 595/2004, med rubriken Kriterier för omfördelning av överskjutande avgift, har följande lydelse:

19 Artikel 17 i förordningen har följande lydelse:

20 I skäl 5 i kommissionens förordning (EG) nr 1468/2006 av den 4 oktober 2006 om ändring av förordning nr 595/2004 (EUT L 274, 2006, s. 6), som trädde i kraft den 12 oktober 2006, anges följande:

21 Artikel 16 i förordning nr 595/2004, i dess lydelse enligt förordning nr 1468/2006 (nedan kallad förordning nr 595/2004 i ändrad lydelse), har följande lydelse:

22 I decreto-legge n. 49 – Riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (lagdekret nr 49 om ändring av bestämmelserna om tillämpning av tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter) av den 28 mars 2003, (GURI nr 75 av den 31 mars 2003), omvandlat till lag genom lag nr 119 av den 30 maj 2003 (GURI nr 124 av den 30 maj 2003) (nedan kallat lagdekret nr 49/2003), föreskrivs följande i artikel 5.1 och 5.2:

23 I artikel 9 i lagdekret nr 49/2003, med rubriken ”Återbetalning av överskjutande avgift, föreskrivs följande:

24 I den lydelse som är tillämplig i det nationella målet har artikel 2.3 i decreto-legge n. 157 – Disposizioni urgenti per l’etichettatura di alcuni prodotti agroalimentari, nonché in materia di agricoltura e pesca (lagdekret nr 157 om brådskande bestämmelser om märkning av vissa livsmedelsprodukter, och om jordbruk och fiske) av den 24 juni 2004, (GURI nr 147 av den 25 juni 2004), omvandlat till lag, med ändringar, genom lag nr 204 av den 3 augusti 2004 (GURI nr 186 av den 10 augusti 2004) (nedan kallat lagdekret nr 157/2004), följande lydelse:

25 Den 2 oktober 2006 sände Agea ett meddelande till uppköparen Latte Più Srl, ett bolag bildat enligt italiensk rätt, med uppgifter om de tilläggsavgifter som klagandena i det nationella målet skulle betala för referensperioden.

26 Det framgår av detta meddelande att beräkningar, i enlighet med artikel 9, 10.27 och 10.28 i lagdekret nr 49/2003, hade gjorts i syfte att till förmån för producenterna återbetala överskjutande avgifter för leveranser av komjölk under regleringsåret för mjölk 2005/2006, på grundval av de individuella referenskvantiteterna samt de månatliga leverans- och betalningsdeklarationerna från de uppköpande företagen. Enligt nämnda meddelande skulle de producenter som till fullo efterkommit skyldigheten att betala tilläggsavgiften, få denna återbetald på grundval av de betalningsdeklarationer som uppköparna lämnat in, efter att dessa kontrollerats.

27 I bilagan till det meddelande som avses i punkt 25 i förevarande dom, bifogade Agea fil med rubriken Avgiftsförteckning per uppköpare – period 2005/2006, och angav därvid för varje producent det avgiftsbelopp som redan betalats och bekräftats samt det belopp som skulle återbetalas, beräknat i enlighet med artikel 9.3 och 9.4 i lagdekret nr 49/2003. Agea preciserade i detta avseende att det uppköpande företaget var skyldigt att betala ut de återbetalade beloppen till de producenter som hade utfört leveranserna och, i egenskap av ställföreträdare för producenterna, att betala in de belopp som krävdes enligt denna fil till Agea, för att Agea skulle kunna efterkomma skyldigheten, som åligger Republiken Italien, att återbetala dessa belopp till Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ).

28 Klagandena i det nationella målet väckte talan vid Tribunale amministrativo regionale del Lazio – sede di Roma (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Rom, Italien) och yrkade att nämnda meddelande skulle ogiltigförklaras. De gjorde därvid bland annat gällande att den italienska lagstiftaren, genom att införa det system för återbetalning som föreskrivs i artikel 2.3 i lagdekret nr 157/2004, hade åsidosatt artikel 13 i förordning nr 1788/2003 och artikel 16 i förordning nr 595/2004.

29 Talan ogillades, varpå klagandena i det nationella målet överklagade till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som är den hänskjutande domstolen.

30 Vad gäller omfördelningen av den överskjutande avgiften har den hänskjutande domstolen bland annat angett att den italienska lagstiftaren inte enbart föreskrivit en prioriterad kategori producenter på grundval av det objektiva kriterium som föreskrivs i artikel 9.3 a i lagdekret nr 49/2003, det vill säga producenter för vilka hela eller en del av den avgift som dessa ska betala har uppburits felaktigt eller inte längre ska betalas, utan förefaller också, i artikel 2.3 i lagdekret nr 157/2004, ha föreskrivit en prioriterad kategori producenter som inte bara uppfyller nämnda objektiva kriterium utan till vilka avgiften dessutom regelbundet har betalats månadsvis.

31 Den hänskjutande domstolen har dessutom preciserat att enligt lagdekret nr 157/2004 är det led i betalningen av avgiften till Agea, som omfattas av köparens ansvar och dennes agerande, knutet till den tidpunkt då den avgift som felaktigt tagits ut återbetalades till producenten, eftersom detta lagdekret vad gäller återbetalningar inför ett företräde för de producenter för vilka uppköparen inte bara har uppburit avgiften utan även månadsvis och regelbundet har betalat avgiften till Agea.

32 Den hänskjutande domstolen anser även att ikraftträdandet av förordningarna nr 1788/2003 och nr 595/2004, till skillnad från de bestämmelser som var aktuella i det mål som gav upphov till domen av den 11 september 2019, Caseificio Sociale San Rocco m.fl. ( C‑46/18, EU:C:2019:706), medförde en skyldighet, och inte bara en möjlighet, för uppköparen att vid källan, såsom tilläggsavgifter, innehålla de belopp som ska betalas av de producenter som utfört överskjutande mjölkleveranser, vilket i förevarande mål föranledde den hänskjutande domstolen att ställa en annan fråga till domstolen, som inte var knuten till de frågor som ställts i samband med ovannämnda dom.

33 Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

34 Genom beslut av domstolens ordförande av den 4 juli 2019 vilandeförklarades förfarandet i förevarande mål i avvaktan på det slutliga avgörandet i mål C‑46/18, Caseificio Sociale San Rocco m.fl.

35 Efter avkunnandet av domen av den 11 september 2019, Caseificio Sociale San Rocco m.fl. ( C‑46/18, EU:C:2019:706), frågade EU-domstolen den hänskjutande domstolen om den önskade vidhålla eller återkalla sin begäran om förhandsavgörande. Denna fråga besvarades aldrig.

36 Förfarandet i förevarande mål återupptogs den 1 juli 2020.

37 I ett förfarande enligt artikel 267 FEUF, som vilar på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen, ankommer det uteslutande på den nationella domstolen att fastställa och pröva de faktiska omständigheterna i det nationella målet och att avgöra den exakta innebörden av bestämmelserna i nationella lagar, förordningar och föreskrifter (dom av den 3 oktober 2019,Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, punkt 48, och där angiven rättspraxis). EU-domstolen är enbart behörig att tolka unionsrätten eller pröva dess giltighet mot bakgrund av de faktiska och rättsliga omständigheter som beskrivits av den hänskjutande domstolen, för att ge denna de uppgifter som den behöver för att lösa tvisten i fråga (dom av den 17 december 2020,Onofrei, C‑218/19, EU:C:2020:1034, punkt 18, och där angiven rättspraxis).

38 Även om den italienska regeringen har bestritt den hänskjutande domstolens tolkning av den nationella rätten – enligt vilken det genom artikel 2.3 i lagdekret nr 157/2004 införs en prioriterad kategori producenter för vilka inte bara avgiften ska ha uppburits felaktigt, såsom föreskrivs i artikel 9.3 a i lagdekret nr 49/2003, utan för vilka även uppköparen ska ha uppburit och betalat avgiften månadsvis och i regelbundet till den behöriga myndigheten i medlemsstaten – ska EU-domstolen vid besvarandet av den fråga som ställts utgå från premissen i beslutet om hänskjutande, att det i den italienska rätten föreskrivs en sådan kategori.

39 Den ställda frågan ska således förstås så, att den i huvudsak syftar till att fastställa huruvida artikel 16.1 i förordning nr 595/2004 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som innebär att återbetalningen av det överskjutande beloppet av tilläggsavgiften i första hand ska gynna de producenter gentemot vilka uppköparna har fullgjort sin skyldighet att månadsvis betala denna avgift.

40 Såsom framgår av lydelsen av artikel 13.1 b i förordning nr 1788/2003 föreskrivs att om det för leveranser eller för direktförsäljning fastställs att en avgift ska betalas och om det uttagna bidraget från producenterna är högre än den avgift som ska betalas, får medlemsstaten helt eller delvis återbetala den överskjutande delen till producenter som tillhör de prioriterade kategorier som definierats av medlemsstaten utifrån objektiva kriterier och inom tidsfrister vilka ska fastställas, eller till producenter som påverkas av särskilda omständigheter till följd av en nationell bestämmelse som inte har något samband med systemet om tilläggsavgifter.

41 Enligt artikel 13.2 i förordning nr 1788/2003 ska, när det fastställs att ingen avgift ska betalas, eventuella avgiftsförskott som tagits ut av uppköparen eller medlemsstaten återbetalas senast vid slutet av nästa tolvmånadersperiod.

42 Tillämpningsföreskrifter för artikel 13.1 b i förordning nr 1788/2003 anges i artikel 16.1 i förordning nr 595/2004, i vilken kriterierna för omfördelning av överskjutande avgift fastställs. Enligt sistnämnda bestämmelse ska medlemsstaterna fastställa de prioriterade producentkategorier som avses i artikel 13.1 b i förordning nr 1788/2003 på grundval av ett eller flera av följande objektiva kriterier som i prioritetsordning räknas upp i artikel 16.1 a–e. I artikel 16.1 a i förordning nr 595/2004 anges kriteriet avseende det formella erkännandet från den behöriga myndigheten i medlemsstaten att hela eller en del av avgiften har debiterats felaktigt.

43 I artikel 16.2 första stycket i förordning nr 595/2004 föreskrivs att om den överskjutande avgift som avses i artikel 13.1 i förordning (EG) nr 1788/2003, och som är disponibel under en viss period, inte är förbrukad efter omfördelning i enlighet med de kriterier som anges i artikel 16.1, ska medlemsstaten efter samråd med kommissionen fastställa andra objektiva kriterier.

44 Det framgår således av själva ordalydelsen i artikel 16 i förordning nr 595/2004 att medlemsstaterna endast får föreskriva ytterligare kriterier utöver dem som anges i artikel 16.1 i samma förordning om den omfördelning som gjorts i enlighet med dessa kriterier inte lett till att det överskjutande belopp som avses i artikel 13.1 i förordning nr 1788/2003 har förbrukats.

45 En sådan tolkning stöds av det regleringssammanhang i vilket artikel 16 i förordning nr 595/2004 ingår.

46 För det första fastställs alltså i artikel 16 tillämpningsföreskrifter för artikel 13.1 b i förordning nr 1788/2003. Det följer emellertid av den sistnämnda bestämmelsen att även om medlemsstaterna har möjlighet att välja mellan att återbetala det överskjutande beloppet eller inte, ska återbetalningen, om de beslutar att göra en sådan, göras till de producenter som tillhör de prioriterade kategorier som definierats av medlemsstaten utifrån objektiva kriterier vilka ska fastställas enligt förfarandet i denna förordning, eller till producenter som påverkas av särskilda omständigheter till följd av en nationell bestämmelse som inte har något samband med systemet om tilläggsavgifter. Av detta följer att medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av prioriterade kategorier begränsas av de kriterier som fastställs i förordning nr 595/2004.

47 För det andra framgår det av skäl 1 i förordning nr 595/2004 att bestämmelserna i den förordningen i stor utsträckning omfattar bestämmelserna i förordning nr 1392/2001. Lydelsen i artikel 16.1 och 16.2 första stycket i förordning nr 595/2004 motsvarar lydelsen i artikel 9.1 och 9.2 i förordning nr 1392/2001.

48 Domstolen har slagit fast att de kriterier som föreskrivs i artikel 9.1 i förordning nr 1392/2001 var uttömmande och att medlemsstaterna endast fick lägga till ytterligare kriterier om de ekonomiska medel som var disponibla för en viss period inte förbrukats efter det att dessa kriterier tillämpats i prioritetsordning (domstolens dom av den 11 september 2019, Caseificio Sociale San Rocco m.fl., C‑46/18, EU:C:2019:706, punkt 38).

49 För det tredje, och i likhet med vad som framgår av skäl 5 i förordning nr 1468/2006, har den förordningen ändrat artikel 16.1 i förordning nr 595/2004 för att efterkomma medlemsstaternas behov av större tydlighet och flexibilitet när det gäller definitionen av prioriterade kategorier. I artikel 16.1 i förordning nr 595/2004 i dess ändrade lydelse föreskrivs inte längre att de objektiva kriterier som anges i denna bestämmelse ska tillämpas i prioritetsordning. I artikel 16.1 i denna förordning i dess ändrade lydelse föreskrivs nu en möjlighet för medlemsstaterna att anta andra objektiva kriterier efter samråd med kommissionen. Det var denna bestämmelse, som trädde i kraft efter det att det i det nationella målet aktuella meddelandet hade antagits och som avses i punkt 25 i förevarande dom, som tog bort villkoret att medlemsstaterna endast fick lägga till ytterligare kriterier utöver dem som föreskrivs i artikel 16.1 i förordning nr 595/2004 i de fall då tillämpningen av de sistnämnda kriterierna, i prioritetsordning, inte förbrukat de tillgängliga medlen för en viss period.

50 Domstolen anser således att de kriterier som föreskrivs i artikel 16.1 i förordning nr 595/2004, i dess lydelse under referensperioden, var uttömmande och att medlemsstaterna endast fick lägga till ytterligare kriterier om de ekonomiska medel som var disponibla för en viss period inte förbrukats efter det att dessa kriterier tillämpats i prioritetsordning.

51 I artikel 16.1 i förordning nr 595/2004 nämns emellertid inte huruvida det utgör ett kriterium för omfördelning av överskottsavgiften att mjölkproducenterna tillhör den kategori av mjölkproducenter för vilka uppköpare av mjölk har uppfyllt sin skyldighet att betala den reguljära månatliga tilläggsavgiften till den behöriga myndigheten i medlemsstaten.

52 Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska den ställda frågan besvaras enligt följande. Artikel 16.1 i förordning nr 595/2004 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som innebär att återbetalningen av det överskjutande beloppet av tilläggsavgiften i första hand ska gynna de producenter gentemot vilka uppköparna har fullgjort sin skyldighet att månadsvis betala denna avgift.

53 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.