Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 6 oktober 2020

I mål C‑443/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Överdomstolen i den autonoma regionen Baskien, Spanien) genom beslut av den 24 april 2019, som inkom till domstolen den 7 juni 2019, i målet

DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden L.S. Rossi samt domarna J. Malenovský (referent) och N. Wahl, generaladvokat: G. Pitruzzella, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Vodafone España SAU, genom J.L. Buendía Sierra, E. Gardeta González och J. Viloria Gutiérrez, abogados, Diputación Foral de Gipuzkoa, genom J.L. Hernández Goicoechea, abogado, och B. Urizar Arancibia, procuradora, Spaniens regering, inledningsvis genom S. Jiménez García och A. Rubio González, därefter genom S. Jiménez García, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom J. Rius och L. Nicolae, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Spansk rätt

Telekommunikationslagstiftningen

Lagstiftningen om skatt på egendomsöverföring och urkunders upprättade

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 21), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 37; rättelse i EUT L 241, 2013, s. 8) (nedan kallat direktiv 2002/20).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Vodafone España SAU och Diputación Foral de Gipuzkoa (provinsstyrelsen i Guipuscoa, Spanien). Målet rör en skatt som Vodafone España SAU har påförts med anledning av en administrativ koncession på den exklusiva nyttjanderätt till offentligägt radiofrekvensutrymme som upplåtits till bolaget.

3 I skälen 18, 30 och 32 i direktiv 2002/20 anges följande:

4 Artikel 1.1 i direktivet har följande lydelse:

5 Artikel 3 i direktivet har rubriken Allmän auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. Artikel 3.2 har följande lydelse:

6 Artikel 6 i direktivet har rubriken Villkor som är fogade till den allmänna auktorisationen och till nyttjanderätter till radiofrekvenser och nummer samt särskilda skyldigheter. Nämnda artikel 6 har följande lydelse:

7 Artikel 12 i direktiv 2002/20 har rubriken Administrativa avgifter. I artikel 12.1 föreskrivs följande:

8 Artikel 13 i direktivet har rubriken Avgifter för nyttjanderätter och rättigheter att installera faciliteter. I artikeln föreskrivs följande:

9 I bilagan till direktiv 2002/20 föreskrivs följande:

10 Genom Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones (allmän lag 32/2003 om telekommunikation) av den 3 november 2003 (BOE nr 264 av den 4 november 2003, s. 38890) (nedan kallad LGT 2003) införlivades 2002 års telekommunikationsdirektiv, däribland direktiv 2002/20, med den spanska rättsordningen.

11 I artikel 49 i nämnda lag föreskrivs följande:

12 Innehållet i denna bestämmelse återges i huvudsak i artikel 71 i Ley 9/2014 General de Telecomunicaciones (allmän lag 9/2014 om telekommunikation) av den 9 maj 2014 (BOE nr 114 av den 10 maj 2014, s. 35824) (nedan kallad LGT 2014).

13 Bilaga I till LGT 2014 innehåller avsnitt 3, med rubriken Avgift på reservering av offentligägt radiofrekvensutrymme. Avsnitt 3, punkt 1, som i huvudsak är identisk med avsnitt 3, punkt 1, i bilaga I till LGT 2003, har följande lydelse:

14 I avsnitt 3, punkt 6, i bilaga I till LGT 2014 föreskrivs följande:

15 Artikel 62 i LGT 2014, som i huvudsak motsvarar artikel 45 i LGT 2003, har följande lydelse:

16 Följande föreskrivs i artikel 7.1 i Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (omarbetning av lagen om skatt på egendomsöverföring och urkunders upprättande), i dess lydelse enligt Real Decreto Legislativo 1/1993, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Transiones (kungligt lagstiftningsdekret 1/1993 om godkännande av omarbetningen av lagen om skatt på egendomsöverföring och urkunders upprättande), av den 24 september 1993 (BOE nr 251, av den 20 oktober 1993, s. 29545), och artikel 7.1 i Norma Foral 18/1987, del territorio histórico de Gipuzkoa, del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (lag 18/1987, avseende den historiska regionen Guipuscoa, om skatt på egendomsöverföring och urkunders upprättande), av den 30 december 1987:

17 I artikel 28.1 b i Reglamento de desarrollo de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, en lo relativo al uso del dominio público radioeléctrico (förordning med tillämpningsföreskrifter för allmän lag 32/2003 av den 3 november om telekommunikation, avseende användning offentligägt radiofrekvensutrymme), som antagits genom Real Decreto 863/2008, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, en lo relativo al uso del dominio público radioeléctrico (kungligt dekret 863/2008 om godkännande av förordningen med tillämpningsföreskrifter för allmän lag 32/2003 av den 3 november om telekommunikation, avseende användning av offentligägt radiofrekvensutrymme), av den 23 maj 2008 (BOE nr 138, 7 juni 2008, s. 26305), föreskrivs följande:

18 I artikel 2 i Ley 58/2003 General Tributaria (lag 58/2003 om allmän skattelag), av den 17 december 2003 (BOE nr 302 av den 18 december 2003, s. 44987) definieras skatt som det belopp som ska tas ut utan motprestation varvid skattskyldighet uppkommer genom transaktioner, handlingar eller omständigheter som visar den skattskyldiges finansiella ställning.

19 Vodafone España är en teleoperatör som tillhandahåller mobiltelefonitjänster i Spanien.

20 Under år 2011 beviljades Vodafone España flera koncessioner för exklusiv radiospektrumanvändning för frekvensbandet 2,6 GHz. Med tillämpning av punkt 3 i bilaga I till LGT 2003 betalade bolaget avgiften för reservering av offentligägt radiofrekvensutrymme. Vodafone España vidtog även, i enlighet med lag 18/1987 om skatt på egendomsöverföring och urkunders upprättande, betalningsåtgärder och erlade betalning av skatt på egendomsöverföring och urkunders upprättande (nedan kallad skatten på egendomsöverförings).

21 Vodafone España ansåg emellertid att denna skatt stred mot unionsrätten och begärde därför, inom ramen för ett förvaltningsärende, återbetalning av de skattebelopp som bolaget hade erlagt.

22 Bolagets begäran avslogs emellertid, varpå Vodafone España överklagade avslagsbesluten till den hänskjutande domstolen. Vodafone España gjorde därvid gällande att skyldigheten att erlägga skatt på egendomsöverföring medför dubbelbeskattning i strid med artikel 13 i direktiv 2002/20, eftersom en och samma omständighet – nämligen den administrativa koncessionen för exklusiv användning av offentligägt radiofrekvensutrymme – innebär att såväl en avgift för reservering av offentligägt radiofrekvensutrymme som en skatt på egendomsöverföring tas ut.

23 Provinsstyrelsen i Guipuscoa har bestritt att det är fråga om dubbelbeskattning och därvid grundat sig på den åtskillnad som görs i spansk rätt mellan begreppen avgift och skatt. Det har därvid i huvudsak gjorts gällande att det som gett upphov till att en avgift för reservering av offentligägt radiofrekvensutrymme ska erläggas är att en frekvens reserveras för exklusiv användning, medan skatten på egendomsöverföring tas ut med anledning av den egendomsöverföring som sker genom upplåtelsen av exklusiva nyttjanderätter. Enligt provinsstyrelsen begränsar inte artiklarna 12 och 13 i direktiv 2002/20 medlemsstaternas möjlighet att införa andra slags skatter och avgifter än de som avses i dessa artiklar, såsom skatt på egendomsöverföring och bolagsskatt som ska erläggas av samtliga näringsidkare.

24 Enligt den hänskjutande domstolen är regelverket avseende offentligägt radiofrekvensutrymme i huvudsak identiskt med det allmänna regelverk som införts genom artiklarna 84–104 i Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (lag 33/2003 om offentliga tillgångar) av den 3 november 2003 (BOE nr 264 av den 4 november 2003, s. 20254), vilket är tillämpligt på all offentlig egendom tillhörande den spanska förvaltningen. Den hänskjutande domstolen har härav dragit slutsatsen att en teleoperatör som tilldelas exklusiv nyttjanderätt till vissa frekvenser erhåller en verklig administrativ koncession avseende offentlig egendom, av samma slag som den som avses i artikel 7.1 b i lag 18/1987 om skatt på egendomsöverföring och urkunders upprättande, som, i likhet med varje koncession, omfattar tillfällig exklusiv användning av upplåten egendom mot betalning av en avgift.

25 Enligt den hänskjutande domstolen skulle dessutom den omständigheten att utebliven betalning av skatt på egendomsöverföring utgör en grund för att återkalla tillståndet till användning av offentligägt radiofrekvensutrymme kunna förstås så, att betalning av skatt på egendomsöverföringen, enligt den nationella lagstiftarens avsikt, de facto är en förutsättning för koncessionen på exklusiva nyttjanderätter till offentligägt radiofrekvensutrymme.

26 Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Överdomstolen i den autonoma regionen Baskien, Spanien) ansåg emellertid att målet aktualiserar frågeställningar om hur unionsrätten ska tolkas. Nämnda domstol beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

27 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 13 i direktiv 2002/20 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en medlemsstat, vars lagstiftning föreskriver att nyttjanderätt till radiofrekvenser ska beläggas med en avgift för reservering av offentligägt radiofrekvensutrymme, dessutom tar ut en skatt på egendomsöverföring som i allmänhet belastar upplåtande av administrativa koncessioner avseende offentligägd egendom med stöd av en lagstiftning som inte är tillämplig på det specifika området för elektronisk kommunikation.

28 Enligt artikel 1 i direktiv 2002/20 är syftet med direktivet att upprätta en inre marknad för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster genom harmonisering och förenkling av bestämmelser och villkor för auktorisation, för att underlätta deras tillhandahållande inom hela Europeiska unionen.

29 Direktiv 2002/20 innehåller inte bara bestämmelser om förfaranden för att bevilja allmän auktorisation eller nyttjanderätter till radiofrekvenser eller nummer samt innehållet i dessa auktorisationer, utan även bestämmelser om vilken typ av avgifter som medlemsstaterna kan påföra företag inom sektorn för elektroniska kommunikationstjänster i samband med dessa förfaranden, samt om avgifternas storlek (dom av den 17 december 2015, Proximus, C‑454/13, EU:C:2015:819, punkt 19 och där angiven rättspraxis).

30 I artikel 12 i direktiv 2002/20, som har rubriken Administrativa avgifter, föreskrivs närmare bestämt att leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster får påföras administrativa avgifter för att finansiera den nationella regleringsmyndighetens verksamhet i fråga om drift av auktorisationssystemet och beviljandet av nyttjanderätter.

31 Utöver dessa administrativa avgifter ges medlemsstaterna enligt artikel 13 i direktivet, med rubriken Avgifter för nyttjanderätter och rättigheter att installera faciliteter, rätt att ta ut en avgift för nyttjanderätter till radiofrekvenser eller nummer samt för de rättigheter att installera faciliteter på, över eller under offentlig eller privat egendom som de beviljar leverantörer av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, varvid denna avgift ska säkerställa en optimal användning av dessa resurser.

32 Enligt fast rättspraxis får medlemsstaterna, i enlighet med direktiv 2002/20, inte ta ut andra pålagor eller avgifter för tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster än de som anges i detta direktiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2015, Proximus, C‑454/13, EU:C:2015:819, punkt 20 och där angiven rättspraxis), det vill säga de som anges i punkterna 30 och 31 ovan.

33 I förevarande fall framstår det enligt den hänskjutande domstolen som oklart huruvida en kumulering av avgifter är förenlig med artikel 13 i direktiv 2002/20.

34 I detta avseende räcker det att erinra om att EU-domstolen har slagit fast att artikel 13 i direktiv 2002/20 inte utesluter en kumulering av flera avgifter, i det att denna bestämmelse inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att en avgift ska tas ut för att främja en optimal användning av frekvenser jämte en annan avgift med samma syfte, förutsatt att dessa avgifter sammantagna uppfyller villkoren i nämnda artikel 13 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 mars 2013, Belgacom m.fl., C‑375/11, EU:C:2013:185, punkt 48).

35 För det andra har den hänskjutande domstolen angett att den i det nationella målet aktuella skatten på egendomsöverföring enligt tillämpliga nationella rättsregler inte kvalificeras som en avgift, vilket är det enda begrepp som det hänvisas till i artikel 13 i direktiv 2002/20, utan som en skatt.

36 Det framgår av EU-domstolens praxis att den hänskjutande domstolen – vid prövningen av den aktuella pålagan – inte kan anses vara bunden av hur denna pålaga kvalificeras enligt tillämpliga nationella rättsregler, och det ankommer på den hänskjutande domstolen att utgå från pålagans objektiva kännetecken (se, för ett liknande resonemang, dom av den18 januari 2017, IRCCS – Fondazione Santa Lucia, C‑189/15, EU:C:2017:17, punkt 29).

37 Den omständigheten att den i det nationella målet aktuella pålagan kvalificeras som skatt enligt nationell lagstiftning utgör följaktligen inte i sig något hinder för att denna pålaga ska anses omfattas av artikel 13 i direktiv 2002/20.

38 För det tredje är det enligt den hänskjutande domstolen oklart huruvida en sådan skatt kan anses vara oförenlig med direktiv 2002/20 av den anledningen att den regleras av lagstiftning som inte är specifikt tillämplig just på sektorn för elektronisk kommunikation.

39 I artikel 6.3 i direktiv 2002/20, jämförd med skäl 18 i samma direktiv, föreskrivs visserligen att den allmänna auktorisationen, som garanterar rätten att tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster, endast omfattar särskilda villkor för sektorn för elektronisk kommunikation och inte de villkor som gäller för företag enligt andra nationella lagar som inte särskilt avser just denna sektor.

40 Såsom framgår av artikel 6.4 i direktiv 2002/20, jämförd med delarna A och B i bilagan till direktivet, är emellertid nyttjanderätter till radiofrekvenser, å ena sidan, och den allmänna auktorisationen, å andra sidan, föremål för olika förfaranden vars villkor inte är identiska.

41 Det i artikel 6.3 i direktiv 2002/20 föreskrivna kravet som är tillämpligt på den allmänna auktorisationen kan följaktligen inte utsträckas till att även omfatta de avgifter som föreskrivs i artikel 13 i direktivet. Den omständigheten att en avgift regleras av en medlemsstats lagstiftning som inte är specifik för sektorn för elektronisk kommunikation kan följaktligen inte i sig utgöra hinder för tillämpningen av detta direktiv och inte heller, närmare bestämt, för tillämpningen av artikel 13 i direktivet.

42 För det fjärde vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida den omständigheten att skatten på egendomsöverföring är tillämplig på samtliga ekonomiska aktörer och inte enbart på leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster, påverkar tillämpligheten av artikel 13 i direktiv 2002/20 i det nationella målet.

43 EU-domstolen har visserligen slagit fast att en pålaga, med beaktande av dess egenskaper, som ska betalas inte enbart av operatörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster eller av de som innehar rättigheter enligt artikel 13 i direktiv 2002/20 inte kan anses utgöra en avgift i den mening som avses i denna artikel 13 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2014, Belgacom och Mobistar, C‑256/13 och C‑264/13, EU:C:2014:2149, punkt 36).

44 EU-domstolen har emellertid förklarat att så var fallet eftersom den betalningsgrundande händelsen inte var kopplad till beviljandet av nyttjanderätter till radiofrekvenser eller nummer eller rättigheter att installera faciliteter på, över eller under offentlig eller privat egendom (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2014, Belgacom och Mobistar, C‑256/13 och C‑264/13, EU:C:2014:2149, punkt 37), då den omständigheten att denna pålaga riktade sig till samtliga ekonomiska aktörer inte var avgörande för denna slutsats.

45 Härav följer att en avgift som är tillämplig på samtliga ekonomiska aktörer kan omfattas av artikel 13 i direktiv 2002/20, i den mån som avgiften ska erläggas för beviljandet av nyttjanderätter till radiofrekvenser eller nummer eller till rättigheter att installera faciliteter på, över eller under offentlig eller privat egendom.

46 Detta gör sig särskilt gällande då den aktuella avgiften tas ut av företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster mot att de får en rätt att använda radiofrekvenser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2015, Base Company, C‑346/13, EU:C:2015:649, punkt 22).

47 I förevarande fall förefaller det framgå av tillämplig nationell rätt, i synnerhet av artikel 45 i LGT 2003, att det är helt nödvändigt att inneha en administrativ koncession på offentligägt radiofrekvensutrymme för att man ska kunna ha en exklusiv rätt att nyttja radiofrekvenser inom det offentliga radiospektrumet. Det följer dessutom av artikel 28.1 b i förordningen med tillämpningsföreskrifter för LGT 2003, såsom den godkänts genom kungligt dekret 863/2008, att underlåtenhet att betala skatten på egendomsöverföring utgör skäl för att återkalla denna nyttjanderätt.

48 Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, vilken är ensam behörig att tolka nationell rätt, finner EU-domstolen således att betalning av skatten på egendomsöverföring utgör en förutsättning för att man ska få rätt att använda radiofrekvenser; denna skatt uppvisar således de kännetecken som är utmärkande för en avgift som tas ut som vederlag för denna nyttjanderätt.

49 För det fall den hänskjutande domstolen, mot bakgrund av det ovan anförda, finner att skatten på egendomsöverföring omfattas av artikel 13 i direktiv 2002/20, ankommer det på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida denna skatt och avgiften för att reservera offentligägt radiofrekvensutrymme, betraktade som en helhet, uppfyller villkoren i nämnda artikel 13 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 mars 2013, Belgacom m.fl., C‑375/11, EU:C:2013:185, punkt 48).

50 Den avgift för nyttjanderätter till radiofrekvenser som medlemsstaterna får införa ska vara sakligt motiverad, öppet redovisad, icke-diskriminerande och proportionell till den avsedda användningen, och den ska ta hänsyn till bland annat målen att främja konkurrens och effektivt utnyttjande av radiofrekvenser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 mars 2013, Belgacom m.fl., C‑375/11, EU:C:2013:185, punkt 46).

51 Det framgår likaså av artikel 13 i direktiv 2002/20, jämförd med skäl 32 i samma direktiv, att en avgift för nyttjande av radiofrekvenser som åläggs operatörer som tillhandahåller telekommunikationstjänster ska syfta till att säkerställa en optimal användning av radiofrekvenser och inte hindra utvecklingen av innovativa tjänster och konkurrens på marknaden (dom av den 21 mars 2013, Belgacom m.fl., C‑375/11, EU:C:2013:185, punkt 47).

52 När det närmare bestämt gäller sättet att fastställa storleken på avgiften för radiofrekvensanvändningen, gör tillståndet att använda en offentlig tillgång som utgör en knapp resurs det möjligt för tillståndsinnehavaren att göra betydande ekonomiska vinster. Tillståndet ger även tillståndsinnehavaren fördelar i förhållande till andra operatörer som också önskar använda och exploatera denna resurs. Dessa omständigheter gör det berättigat att ta ut en avgift som bland annat avspeglar värdet på användningen av den knappa resursen i fråga (dom av den 21 mars 2013, Belgacom m.fl., C‑375/11, EU:C:2013:185, punkt 50 och där angiven rättspraxis).

53 Mot denna bakgrund innebär det angivna syftet – det vill säga att säkerställa att operatörerna på ett optimalt sätt utnyttjar de knappa resurser som de har tillgång till – att storleken på denna avgift ska fastställas på en lämplig nivå som bland annat avspeglar värdet av användningen av dessa resurser. Detta kräver att den ekonomiska och tekniska situationen på den relevanta marknaden beaktas (dom av den 21 mars 2013, Belgacom m.fl., C‑375/11, EU:C:2013:185, punkt 51 och där angiven rättspraxis).

54 Mot denna bakgrund ska tolkningsfrågan besvaras på följande sätt. Artikel 13 i direktiv 2002/20 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en medlemsstat, vars lagstiftning föreskriver att nyttjanderätt till radiofrekvenser ska beläggas med en avgift för reservering av offentligägt radiofrekvensutrymme, dessutom, för upplåtandet av administrativa koncessioner inom detta område, tar ut en skatt på egendomsöverföring som i allmänhet belastar upplåtandet av administrativa koncessioner avseende offentligägd egendom med stöd av en lagstiftning som inte är tillämplig på det specifika området för elektronisk kommunikation, när den betalningsgrundande händelsen för denna skatt är kopplad till upplåtandet av nyttjanderätter till radiofrekvenser, såvitt denna avgift och denna skatt sammantagna uppfyller de villkor som anges i denna artikel, särskilt villkoret om att det belopp som tas ut som vederlag för nyttjanderätten till radiofrekvenserna ska vara proportionellt, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

55 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: spanska.