Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 3 september 2020

I de förenade målen C‑503/19 och C‑592/19, angående två beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 17 de Barcelona (Regionala förvaltningsrätten nr 17 för Barcelona, Spanien) (C‑503/19) och Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Regionala förvaltningsrätten nr 5 för Barcelona, Spanien) (C‑592/19), genom beslut av den 7 juni 2019 och den 15 juli 2019, som inkom till domstolen den 2 juli respektive den 2 augusti 2019, i förfarandena

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M. Vilaras (referent) samt domarna S. Rodin, D. Šváby, K. Jürimäe och N. Piçarra, generaladvokat: J. Richard de la Tour, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Spaniens regering, genom L. Aguilera Ruiz, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom S. Pardo Quintillán och C. Cattabriga, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Spansk rätt

Lag 4/2000

Lag 4/2000

Målen vid de nationella domstolarna och tolkningsfrågorna

Mål C‑503/19

Mål C‑592/19

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 6.1 i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44).

2 Respektive begäran har framställts i två mål mellan, å ena sidan, UQ (mål C‑503/19) och SI (mål C‑592/19) och, å andra sidan, Subdelegación del Gobierno en Barcelona (regeringens representationsorgan i Barcelona, Spanien), gällande avslag på ovannämnda personers ansökningar om att beviljas ställning som varaktigt bosatta.

3 Direktiv 2003/109 innehåller ett kapitel II med rubriken Ställning som varaktigt bosatt i en medlemsstat. Kapitlet innefattar artiklarna 4–13 i detta direktiv. I artikel 4.1 i nämnda direktiv anges följande:

4 I artikel 5 i samma direktiv föreskrivs följande:

5 I artikel 6.1 i direktiv 2003/109 anges följande:

6 I artikel 7.3 i direktivet stadgas att om villkoren i artiklarna 4 och 5 är uppfyllda och om personen inte utgör ett hot i den mening som avses i artikel 6, ska den berörda medlemsstaten bevilja tredjelandsmedborgaren i fråga ställning som varaktigt bosatt.

7 I artikel 12.1 och 12.3 i samma direktiv föreskrivs följande:

8 Kapitel III i direktiv 2003/109 har rubriken Bosättning i andra medlemsstater. Enligt artikel 14.1 i direktivet – som ingår i nämnda kapitel – ska en varaktigt bosatt ha rätt att bosätta sig i andra medlemsstater än den som beviljade ställning som varaktigt bosatt under längre tid än tre månader förutsatt att villkoren i detta kapitel är uppfyllda.

9 Artikel 17.1 i nämnda direktiv ingår också i detta kapitel och lyder som följer:

10 Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (lag 4/2000 om utlänningars fri- och rättigheter i Spanien och deras integration i samhället), av den 11 januari 2000 (BOE nr 10 av den 12 januari 2000, s. 1139), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i målen (nedan kallad lag 4/2000), innehåller en artikel 31 med rubriken Tillfällig vistelse. Artikel 31.7 i denna lag har följande lydelse:

11 Artikel 32 i lag nr 4/2000 reglerar varaktig bosättning. Bestämmelsen lyder som följer:

12 Artikel 148 i lag 4/2000, stadfäst genom Real Decreto 557/2011 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 (kungligt dekret 557/2011 om godkännande av regleringen i lag 4/2000, efter ändring genom lag 2/2009), av den 20 april 2011 (BOE nr 103, av den 30 april 2011, s. 43821), har följande lydelse:

13 Artikel 149 i lag 4/2000 reglerar förfarandet för att erhålla ett uppehållstillstånd för varaktigt bosatta. I artikel 149.2 f i denna lag föreskrivs att till ansökan om ett sådant tillstånd ska i förekommande fall bifogas ett utdrag ur belastningsregistret eller en liknande handling utfärdad av myndigheterna i ursprungslandet eller i det eller de land/länder där utlänningen varit bosatt de senaste fem åren. Av handlingen får inte framgå att den berörda personen dömts till straff för brott som finns med i den spanska rättsordningen.

14 UQ är tredjelandsmedborgare och innehar ett tillfälligt uppehållstillstånd i Spanien.

15 Den 10 november 2014 dömdes UQ till 40 dagars samhällstjänst samtidigt som hans körkort drogs in under 8 månader och 2 dagar, sedan han i onyktert tillstånd framfört ett fordon den 2 november 2014.

16 Den 2 februari 2018 ansökte UQ, som vid denna tidpunkt redan var lagligen bosatt i Spanien sedan minst fem år med stöd av sitt uppehållstillstånd, hos Oficina de Extranjeros de Barcelona (utlänningsmyndigheten i Barcelona) om att beviljas ställning som varaktigt bosatt enligt artikel 32 i lag 4/2000.

17 Genom beslut av den 27 mars 2018 avslog utlänningsmyndigheten i Barcelona ansökan med motiveringen att UQ var dömd för de brott som anges i punkt 15 ovan. UQ begärde omprövning av detta beslut. Myndigheten meddelade genom beslut av den 6 juli 2018 att begäran inte föranledde någon ändring.

18 UQ överklagade då beslutet av den 6 juli 2018 till den hänskjutande domstolen i mål C‑503/19.

19 Den nämnda hänskjutande domstolen har påpekat att praxis från olika spanska domstolar är oklar och motstridig, när det gäller huruvida enbart det faktum att den berörda personen förekommer i belastningsregistret är tillräckligt för att neka ställning som varaktigt bosatt eller om det tvärtom krävs en bedömning av de faktiska omständigheterna i varje enskilt fall för att avgöra om den aktuella personen utgör ett reellt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse.

20 Enligt den hänskjutande domstolen i mål C‑503/19 har emellertid Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien), i en dom av den 5 juli 2018, klargjort underrätternas otydliga praxis. I den nämnda domen grundade sig Tribunal Supremo (Högsta domstolen) bland annat på artikel 149.2 f i lag 4/2000 för att slå fast att redan det faktum att den berörda personen förekommer i belastningsregistret utgör hinder för att bevilja vederbörande ställning som varaktigt bosatt. Tribunal Supremo (Högsta domstolen) har för övrigt slagit fast att denna tolkning inte stred mot vare sig innehållet i eller syftet med bestämmelserna i direktiv 2003/109.

21 Den hänskjutande domstolen i mål C‑503/19 är för det första osäker på om Tribunal Supremos (Högsta domstolen) inställning i den dom som nämns i föregående punkt är förenlig med direktiv 2003/109.

22 Samma domstol hyser för det andra tvivel om den spanska lagstiftningen är förenlig med detta direktiv, såvitt gäller möjligheten att vägra att bevilja en tredjelandsmedborgare ställning som varaktigt bosatt av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet i enlighet med artikel 6.1 i nämnda direktiv. Bestämmelsen föreskriver en möjlighet men inte en skyldighet för en medlemsstat att vägra ställning som varaktigt bosatt av nämnda skäl. För att vara förenlig med direktiv 2003/109 ska en medlemsstats lagstiftning – enligt den hänskjutande domstolen i mål C‑503/19 – vara överskådlig och begriplig. Konungariket Spanien har emellertid inte använt sig av denna möjlighet. Artikel 149.2 f i lag 4/2000 kan inte tolkas så, att det föreskriver ett sådant skäl för avslag.

23 Den hänskjutande domstolen i mål C‑503/19 har för det tredje påpekat att Tribunal Supremos (Högsta domstolen) synsätt i den dom som nämns i punkt 20 ovan innebär att det är lättare för en tredjelandsmedborgare att få sitt tillfälliga uppehållstillstånd i Spanien förlängt än att beviljas ställning som varaktigt bosatt. Att det finns anmärkningar om vederbörande i belastningsregistret utgör inte ett absolut hinder för att förnya ett tillfälligt uppehållstillstånd. I artikel 31.7 a i lag 4/2000 föreskrivs nämligen endast att en sådan omständighet ska…granskas vid förnyandet. Nämnda domstol är osäker på om en sådan situation är förenlig med unionsrätten, eftersom en tredjelandsmedborgare som förekommer i belastningsregistret avskräcks från att ansöka om ställning som varaktigt bosatt och i stället kommer att förbli tillfälligt bosatt i det oändliga.

24 Mot denna bakgrund beslutade Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 17 de Barcelona (Regionala förvaltningsrätten nr 17 för Barcelona, Spanien), som är hänskjutande domstol i mål C‑503/19, att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen.

25 SI är tredjelandsmedborgare och innehar ett tillfälligt uppehållstillstånd i Spanien. Han arbetar med stöd av ett avtal om tillsvidareanställning och är ansluten till systemet för social trygghet.

26 Juzgado de lo Penal no 18 de Barcelona (Regionala brottmålsdomstolen nr 18 för Barcelona, Spanien) dömde genom en dom av den 17 oktober 2016 SI för urkundsförfalskning samt brukande av falsk urkund till 11 månaders fängelse. Fängelsestraffet var villkorligt med en prövotid på 2 år från den 17 oktober 2016 och gällde gärningar begångna den 30 november 2011.

27 SI ansökte om att beviljas ställning som varaktigt bosatt hos regeringens representationsorgan i Barcelona. Ansökan avslogs av nämnda organ genom beslut av den 30 oktober 2017 med hänvisning särskilt till att SI förekom i belastningsregistret. SI begärde omprövning av beslutet men ovannämnda organ fann i beslut av den 13 mars 2018 inte anledning att vidta någon ändring.

28 SI överklagade då beslutet av den 13 mars 2018 till den hänskjutande domstolen i mål C‑592/19.

29 Nämnda domstol har i allt väsentligt upprepat de upplysningar som lämnats av den hänskjutande domstolen i mål C‑503/19 vilka sammanfattats i punkterna 19 och 20 ovan. Samma domstol har påpekat att om den ska tillämpa den spanska lagstiftningen såsom den tolkats i den dom av Tribunal Supremo (Högsta domstolen) som nämns i punkt 20 ovan, kan den inte göra någon bedömning av SI:s personliga situation och integration i Spanien, av verkställigheten av det straff som SI dömts till av Juzgado de lo Penal no 18 de Barcelona (Regionala brottmålsdomstolen nr 18 för Barcelona) och som nämns i punkt 26 ovan, av det begångna brottet eller av några andra omständigheter, eftersom SI fortfarande förekommer i belastningsregistret. Nämnda domstol är emellertid osäker på om ett sådant tillvägagångssätt är förenligt med unionsrätten och i synnerhet med direktiv 2003/109.

30 Mot denna bakgrund beslutade även Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Regionala förvaltningsrätten nr 5 för Barcelona, Spanien), som är hänskjutande domstol i mål C‑592/19, att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

31 Det ska inledningsvis påpekas att den hänskjutande domstolen i mål C‑503/19 har angett artikel 17 i direktiv 2003/19 i sin första, tredje och fjärde fråga. Detta föranleder EU-domstolen att precisera följande. Den nämnda artikeln, som ingår i kapitel III i direktivet med rubriken Bosättning i andra medlemsstater, avser en situation där en tredjelandsmedborgare erhållit ställning som varaktigt bosatt i en första medlemsstat och sedan önskar bosätta sig i en andra medlemsstat.

32 Artikeln är således inte relevant i en situation såsom de som är aktuella i de nationella målen. Dessa situationer gäller en medlemsstats vägran att bevilja ställning som varaktigt bosatt för en tredjelandsmedborgare som varit lagligen och oavbrutet bosatt på dess territorium under fem år omedelbart före inlämnandet av dennes ansökan.

33 När detta väl klargjorts ska de hänskjutande domstolarna anses ha ställt sina frågor, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 6.1 i direktiv 2003/109 ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, såsom den har tolkats av vissa domstolar i denna stat, enligt vilken en tredjelandsmedborgare kan vägras ställning som varaktigt bosatt i denna medlemsstat av den enda anledningen att han eller hon förekommer i belastningsregistret, utan att det görs någon konkret prövning av dennes situation med avseende på bland annat vilken typ av brott nämnde medborgare begått, den fara som han eller hon eventuellt utgör för allmän ordning eller säkerhet, dennes bosättningstid i nämnda medlemsstat och befintliga band med denna stat.

34 Domstolen erinrar för det första om att artikel 6.1 första stycket i direktiv 2003/109 föreskriver en möjlighet och inte en skyldighet för medlemsstaterna att vägra att bevilja ställning som varaktigt bosatt av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet.

35 Enligt domstolens fasta praxis måste bestämmelserna i ett direktiv emellertid genomföras med obestridligt bindande verkan, på ett sådant tillräckligt tydligt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet uppfylls (dom av den 11 september 2014, kommissionen/Portugal, C‑277/13, EU:C:2014:2208, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

36 För att på ett korrekt sätt genomföra artikel 6.1 första stycket i direktiv 2003/109 måste en medlemsstat följaktligen i sin nationella rätt föreskriva en möjlighet att vägra att bevilja en tredjelandsmedborgare ställning som varaktigt bosatt av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet på ett sådant tillräckligt tydligt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet uppfylls.

37 Det ankommer följaktligen på de hänskjutande domstolarna, vilka är de enda som är behöriga att tolka nationell rätt inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artikel 267 FEUF (se, för ett liknande resonemang dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl., C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 28, och dom av den 21 november 2018, De Diego Porras, C‑619/17, EU:C:2018:936, punkt 80), att kontrollera att spansk rätt innehåller en bestämmelse med de egenskaper som nämns i föregående punkt.

38 När det gäller frågan huruvida det i en sådan bestämmelse kan föreskrivas att det räcker att den berörda personen förekommer i belastningsregistret för att – av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet – vägra att bevilja vederbörande ställning som varaktigt bosatt, framgår det av själva ordalydelsen i artikel 6.1 andra stycket i direktiv 2003/109 att en sådan vägran förutsätter att man beaktar och gör en avvägning mellan ett visst antal omständigheter, nämligen allvaret i eller typen av brott mot allmän ordning eller säkerhet och den fara som den berörda personen utgör, samtidigt som vederbörlig hänsyn tas till bosättningstiden och befintliga band med bosättningslandet.

39 Beaktande av samtliga dessa omständigheter innebär att det görs en bedömning från fall till fall, vilket utesluter att ställning som varaktigt bosatt får vägras den berörde av enbart den anledningen att han eller hon förekommer i belastningsregistret oavsett vilket typ av brott det gäller.

40 En sådan tolkning av artikel 6.1 i direktiv 2003/109 finner stöd i domstolens fasta praxis. Enligt denna praxis kan åtgärder med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet endast vidtas om det, efter det att de behöriga nationella myndigheterna gjort en bedömning i det enskilda fallet, framgår att dennes personliga beteende utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse (dom av den 2 maj 2018, K. och H. F. (Uppehållsrätt och anklagelser om krigsförbrytelser), C‑331/16 och C‑366/16, EU:C:2018:296, punkt 52 och där angiven rättspraxis).

41 Vad gäller artikel 12.3 i direktiv 2003/109 – vars lydelse påminner om den i artikel 6.1 andra stycket i det direktivet – har det således slagits fast att ett beslut om utvisning inte kan antas gentemot en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare endast av den anledningen att vederbörande har dömts till ett fängelsestraff på mer än ett år (dom av den 7 december 2017, López Pastuzano, C‑636/16, EU:C:2017:949, punkt 28).

42 Av detta följer att de behöriga myndigheterna i en medlemsstat inte med automatik kan anse att en tredjelandsmedborgare ska vägras ställning som varaktigt bosatt av skäl som rör allmän ordning, i den mening som avses i artikel 6.1 i direktiv 2003/109, enbart på grund av att vederbörande har blivit föremål för en fällande dom i ett brottmål (se analogt dom av den 12 december 2019, G. S. och V. G. (Hot mot allmän ordning), C‑381/18 och C‑382/18, EU:C:2019:1072, punkt 65).

43 Mot denna bakgrund ska tolkningsfrågorna besvaras på följande sätt. Artikel 6.1 i direktiv 2003/109 ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, såsom den har tolkats av en del av domstolarna i denna stat, enligt vilken en tredjelandsmedborgare kan vägras ställning som varaktigt bosatt i denna medlemsstat av den enda anledningen att han eller hon förekommer i belastningsregistret, utan att det görs någon konkret prövning av dennes situation med avseende på bland annat vilken typ av brott nämnde medborgare begått, den fara som han eller hon eventuellt utgör för allmän ordning eller säkerhet, dennes bosättningstid i nämnda medlemsstat och befintliga band med denna stat.

44 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i de nationella målen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på de hänskjutande domstolarna att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: spanska.