Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 16 december 2021

I mål C‑724/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Spetsializiran nakazatelen sad (särskild brottmålsdomstol, Bulgarien) genom beslut av den 24 september 2019, som inkom till domstolen den 1 oktober 2019, i målet det särskilda brottmålet mot

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av ordföranden på tredje avdelningen K. Jürimäe (referent), tillförordnad ordförande på fjärde avdelningen, samt domarna S. Rodin och N. Piçarra, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: HP, genom E. Yordanov, advokat, Tysklands regering, genom J. Möller och M. Hellmann, båda i egenskap av ombud, Ungerns regering, genom M.Z. Fehér, R. Kissné Berta och M. Tátrai, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, inledningsvis genom Y. Marinova och R. Troosters, därefter genom Y. Marinova och M. Wasmeier, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 20 maj 2021 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2002/58/EG

Direktiv 2014/41

Nationell rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2 c i) i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/41/EU av den 3 april 2014 om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området (EUT L 130, 2014, s. 1).

2 Begäran har framställts i ett brottmål mot HP, där fyra europeiska utredningsordrar har utfärdats av den bulgariska åklagarmyndigheten för att inhämta bevis i Belgien, Tyskland, Österrike och Sverige.

3 Artikel 2 b och c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation) (EGT L 201, 2002, s. 37) stadgar följande:

4 Artikel 15.1 i direktiv 2002/58 har följande lydelse:

5 Skälen 5–8, 10, 11, 19, 30 och 32 i direktiv 2014/41 har följande lydelse:

6 I artikel 1 i direktivet, som har rubriken Den europeiska utredningsordern och skyldigheten att verkställa den, föreskrivs följande:

7 I artikel 2 c i direktivet föreskrivs följande:

8 I artikel 6 i samma direktiv, med rubriken Villkor för utfärdande och översändande av en utredningsorder, föreskrivs följande:

9 Artikel 9 i direktiv 2014/41, med rubriken Erkännande och verkställighet, föreskriver följande i punkterna 1–3:

10 I artikel 11 i direktivet anges de skäl enligt vilka erkännande eller verkställighet av en utredningsorder får vägras i den verkställande staten.

11 Kapitel IV i direktivet har rubriken Särskilda bestämmelser för vissa utredningsåtgärder och innehåller artiklarna 22–29.

12 I artikel 26 i samma direktiv, med rubriken Information om bankkonton och andra konton för finansiella transaktioner, föreskrivs följande i punkt 5:

13 I artikel 27 i direktiv 2014/41, med rubriken Information om banktransaktioner och andra finansiella transaktioner, föreskrivs följande i punkt 4:

14 Artikel 28 i direktivet, med rubriken Utredningsåtgärder som innebär en kontinuerlig bevisinhämtning i realtid och under en viss tidsperiod, har följande lydelse i punkt 3:

15 Utredningsordern återges i formuläret i bilaga A till nämnda direktiv. Blankettens inledning har följande lydelse:

16 Direktiv 2014/41 införlivades med bulgarisk rätt genom zakon za evropeyskata zapoved za razsledvane (lagen om den europeiska utredningsordern) (DV nr 16 av den 20 februari 2018). Enligt artikel 5.1 led 1 i denna lag (nedan kallad ZEZR), är åklagaren behörig myndighet i Bulgarien att under förundersökningen utfärda en europeisk utredningsorder.

17 I artikel 159a i Nakazatelno-protsesualen kodeks (straffprocesslagen), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, med rubriken Tillhandahållande av uppgifter från företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster, föreskrivs följande:

18 Den 23 februari 2018 inleddes ett straffrättsligt förfarande avseende misstankar om insamling och tillhandahållande, i Bulgarien och utanför detta territorium, av ekonomiska medel som skulle användas för terrorhandlingar. Under den undersökning som genomfördes inom ramen för detta förfarande inhämtades bevisning avseende HP:s verksamhet.

19 Den 15 augusti 2018 utfärdade den bulgariska åklagarmyndigheten, med stöd av artikel 159a.1 i straffprocesslagen, fyra utredningsordrar i syfte att samla in trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikation (nedan kallade de fyra europeiska utredningsordrarna). Dessa utredningsordrar, i vilka det angavs att de härrörde från en särskild åklagare, riktades till de belgiska, de tyska, de österrikiska och de svenska myndigheterna. I samtliga ordrar angavs att HP misstänktes för att finansiera terroristverksamhet och att HP, inom ramen för denna verksamhet, hade telefonkontakt med personer bosatta i Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Österrike och Konungariket Sverige.

20 Det framgår av beslutet om hänskjutande att dessa medlemsstaters myndigheters svar på de fyra europeiska utredningsordrarna innehåller telefonkommunikationsuppgifter från HP:s telefonsamtal och att dessa uppgifter är av viss betydelse för bedömningen av huruvida HP har begått ett brott.

21 De tyska, de österrikiska och de svenska myndigheterna har inte översänt något beslut om erkännande av de europeiska utredningsordrarna. En belgisk undersökningsdomare översände däremot ett beslut om erkännande av den europeiska utredningsorder som översänts till de belgiska myndigheterna.

22 På grundval av den samlade bevisningen – inbegripet den som härrörde från svaren från myndigheterna i de berörda medlemsstaterna på de fyra europeiska utredningsordrarna – delgavs HP och fem andra personer, den 18 januari 2019, misstanke för olaglig finansiering av terrorverksamhet och för medlemskap i en kriminell organisation i syfte att finansiera denna verksamhet. Åtalet mot HP väcktes vid den hänskjutande domstolen den 12 september 2019.

23 För att bedöma huruvida misstankarna är välgrundade vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida det är lagenligt att begära in trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikation genom de fyra europeiska utredningsordrarna och huruvida denna domstol följaktligen, för att kunna fastställa den överträdelse som HP misstänks för, kan använda den bevisning som samlats in genom dessa ordrar.

24 Den hänskjutande domstolen har för det första konstaterat att det i artikel 2 c i direktiv 2014/41 hänvisas till nationell rätt för att utse den behöriga utfärdande myndigheten. Enligt bulgarisk rätt rör det sig i det här fallet om åklagaren, enligt artikel 5.1 led 1 ZEZR. Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att inom ramen för ett liknande inhemskt ärende är den myndighet som är behörig att besluta om inhämtande av trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikationer den domstol i första instans som är behörig i det aktuella målet, och att åklagaren i en sådan situation endast har behörighet att framställa en motiverad begäran till denna domstol. Den hänskjutande domstolen vill således få klarhet i huruvida behörigheten att utfärda en europeisk utredningsorder, med hänsyn till bland annat likvärdighetsprincipen, kan regleras i den nationella rättsakt genom vilken direktiv 2014/41 införlivas, eller om den myndighet som är behörig att besluta om inhämtande av sådana uppgifter inom ramen för ett liknande inhemskt ärende ges en sådan behörighet i artikel 2 c i direktivet.

25 För det andra vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida ett beslut om erkännande, som den behöriga myndigheten i den verkställande staten har fattat på grundval av direktiv 2014/41 och som är nödvändigt för att ålägga en teleoperatör i denna medlemsstat att lämna ut trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikationer, med giltig verkan kan ersätta det beslut som domstolen i den utfärdande staten borde ha fattat för att säkerställa legalitetsprincipen och principen om skydd för privatlivet. Den hänskjutande domstolen vill särskilt få klarhet i huruvida en sådan lösning är förenlig med bland annat artiklarna 6, 9.1 och 9.3 i direktivet.

26 Mot denna bakgrund beslutade Spetsializiran nakazatelen sad (särskild brottmålsdomstol, Bulgarien) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

27 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 2 c i) i direktiv 2014/41 ska tolkas så, att den utgör hinder för en åklagare att vara behörig att under förundersökningen i ett straffrättsligt förfarande utfärda en europeisk utredningsorder, i den mening som avses i detta direktiv, i syfte att inhämta trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikationer, när det i ett liknande inhemskt ärende enbart är en domstol som får besluta om en utredningsåtgärd som syftar till att få tillgång till sådana uppgifter.

28 I artikel 2 c i direktiv 2014/41 definieras begreppet utfärdande myndighet. I denna artikel anges att en sådan myndighet kan vara antingen, enligt led i), en domare, domstol, undersökningsdomare eller allmän åklagare som är behörig i det berörda fallet eller, enligt led ii), en annan behörig myndighet, enligt den utfärdande statens definition, som i det enskilda fallet handlar i egenskap av utredande myndighet i straffrättsliga förfaranden, med behörighet att besluta om bevisinhämtning i enlighet med nationell rätt.

29 Det framgår således av ordalydelsen i denna bestämmelse att den utfärdande myndigheten, i alla fall som omfattas av nämnda bestämmelse, ska vara behörig i det aktuella målet, antingen i egenskap av domare, undersökningsdomare eller åklagare, eller, när den inte är en rättslig myndighet, i egenskap av utredande myndighet.

30 En analys av ordalydelsen i nämnda bestämmelse gör det däremot inte i sig möjligt att fastställa huruvida uttrycket behörig i det berörda fallet har samma innebörd som uttrycket med behörighet att besluta om bevisinhämtning i enlighet med nationell rätt och, följaktligen, huruvida en åklagare kan vara behörig att utfärda en europeisk utredningsorder i syfte att erhålla trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikationer, när denna behörighet inom ramen för ett liknande inhemskt ärende enbart tillkommer den domstol som är behörig att vidta en utredningsåtgärd som syftar till att få tillgång till sådana uppgifter.

31 Artikel 2 c i) i direktiv 2014/41 ska således tolkas med beaktande av dess sammanhang och de mål som eftersträvas därmed.

32 Vad gäller det sammanhang i vilket denna bestämmelse ingår, konstaterar domstolen för det första att artikel 6.1 a i direktivet, jämförd med skäl 11 i och bilaga A till detsamma, ålägger den utfärdande myndigheten en skyldighet att kontrollera huruvida den utredningsåtgärd som är föremål för den europeiska utredningsordern är nödvändig och proportionell med avseende på de förfaranden inom ramen för vilka ordern har utfärdats och med beaktande av den misstänkta eller tilltalade personens rättigheter.

33 Det ska även påpekas att den utfärdande myndigheten, inom ramen för vissa specifika utredningsåtgärder, ska lämna vissa ytterligare skäl. I artikel 26.5 i direktivet föreskrivs således, när det gäller information om bankkonton och andra konton för finansiella transaktioner, att den utfärdande myndigheten i utredningsordern ska ange skälen till att den anser att den begärda informationen är relevant för det berörda straffrättsliga förfarandet. I artiklarna 27.4 och artikel 28.3 i samma direktiv föreskrivs även – vad gäller information om banktransaktioner och andra finansiella transaktioner respektive utredningsåtgärder som innebär en kontinuerlig bevisinhämtning i realtid och under en viss tidsperiod – att myndigheten ska ange skälen till att den anser att den begärda informationen är relevant för det berörda straffrättsliga förfarandet.

34 Det förefaller emellertid som om den utfärdande myndigheten, såväl för att kontrollera huruvida en utredningsåtgärd är nödvändig och proportionerlig, som för att tillhandahålla sådana ytterligare skäl som avses i föregående punkt, måste vara den myndighet som ansvarar för utredningen inom ramen för det berörda straffrättsliga förfarandet, och som således är behörig att besluta om bevisupptagning i enlighet med nationell rätt.

35 För det andra framgår det av artikel 6.1 b i direktiv 2014/41 att den utfärdande myndigheten endast får utfärda en utredningsorder om den eller de utredningsåtgärder som anges i utredningsordern kunde ha begärts under samma förutsättningar i ett liknande inhemskt ärende. Följaktligen är det endast en myndighet som är behörig att besluta om en sådan utredningsåtgärd enligt den utfärdande statens nationella rätt som kan vara behörig att utfärda en europeisk utredningsorder.

36 Syftet med direktiv 2014/41 är, såsom framgår av skälen 5–8 i direktivet, att ersätta den existerande fragmentariska och komplicerade ramen för bevisupptagning i brottmål med en gränsöverskridande dimension, och, genom inrättandet av ett förenklat och mer effektivt system grundat på ett samlat instrument, kallat den europeiska utredningsordern, att underlätta och påskynda det rättsliga samarbetet för att uppnå målet för unionen att bli ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, på grundval av den höga grad av förtroende som ska finnas mellan medlemsstaterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 december 2020, Staatsanwaltschaft Wien (Förfalskade banköverföringar), ( C‑584/19, EU:C:2020:1002, punkt 39).

37 I detta avseende framgår det av skäl 10 i direktivet att den utfärdande myndigheten, med sina detaljkunskaper om den aktuella utredningen, är den som bäst kan besluta vilken utredningsåtgärd som ska användas.

38 Analysen av artikel 2 c i) i direktiv 2014/41, mot bakgrund av skälen 5–8 och 10 i direktivet, leder således även till att den utfärdande myndigheten ska anses vara den myndighet som är ansvarig för utredningen i det berörda straffrättsliga förfarandet och således vara behörig att besluta om bevisupptagning i enlighet med nationell rätt. Inom ramen för en brottsutredning skulle en eventuell åtskillnad mellan den utfärdande myndigheten och den myndighet som är behörig att besluta om utredningsåtgärder inom ramen för detta straffrättsliga förfarande nämligen riskera att komplicera samarbetssystemet och därigenom äventyra inrättandet av ett förenklat och effektivt system.

39 Härav följer att när åklagaren enligt nationell rätt inte är behörig att besluta om en utredningsåtgärd i syfte att erhålla trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikation, kan vederbörande inte anses vara en utfärdande myndighet i den mening som avses i artikel 2 c i) i direktiv 2014/41, som är behörig att utfärda en europeisk utredningsorder i syfte att erhålla dessa uppgifter.

40 I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att även om åklagaren enligt bulgarisk rätt är behörig myndighet att utfärda en europeisk utredningsorder i ett brottmål, är denne inte behörig att besluta om inhämtande av trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikation inom ramen för ett liknande inhemskt ärende. Den hänskjutande domstolen har nämligen påpekat att enligt bulgarisk rätt är den myndighet som är behörig att besluta om inhämtande av sådana uppgifter en domstol i första instans som är behörig i det aktuella målet, och att åklagaren endast har behörighet att framställa en motiverad begäran till den domstolen.

41 I en sådan situation kan åklagaren således inte anses behörig att utfärda en europeisk utredningsorder i syfte att inhämta sådana uppgifter.

42 För att ge den hänskjutande domstolen ett fullständigt svar, ska det tilläggas att domstolen, i domen av den 2 mars 2021, Prokuratuur (Villkor för att ge tillgång till uppgifter avseende elektronisk kommunikation) ( C‑746/18, EU:C:2021:152, punkt 59), slagit fast att artikel 15.1 i direktiv 2002/58, jämförd med artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna ska tolkas så, att den utgör hinder mot nationell lagstiftning som ger åklagarmyndigheten, vars uppdrag är att leda förundersökningar och, i förekommande fall, väcka åtal i samband med ett senare förfarande, behörighet att ge offentliga myndigheter tillgång till trafik- och lokaliseringsuppgifter inom ramen för en brottsutredning.

43 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 40 i sitt förslag till avgörande kan man därav dra slutsatsen att en europeisk utredningsorder som syftar till att samla in trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikation inte kan utfärdas av en åklagare när denne inte bara leder förundersökningen utan även företräder det allmänna i det efterföljande brottmålet.

44 Om så vore fallet skulle villkoret i artikel 6.1 b i direktiv 2014/41, enligt vilket den utfärdande myndigheten endast får utfärda en utredningsorder om den eller de utredningsåtgärder som anges i utredningsordern kunde ha begärts under samma förutsättningar i ett liknande inhemskt ärende, inte vara uppfyllt.

45 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 2 c i) i direktiv 2014/41 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en åklagare är behörig att under förundersökningen i ett straffrättsligt förfarande utfärda en europeisk utredningsorder, i den mening som avses i detta direktiv, i syfte att erhålla trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikationer, när det i ett liknande inhemskt ärende enbart är en domstol som får besluta om en utredningsåtgärd som syftar till att få tillgång till sådana uppgifter.

46 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 6, 9.1 och 9.3 i direktiv 2014/41 ska tolkas så, att den verkställande myndighetens erkännande av en europeisk utredningsorder som utfärdats i syfte att erhålla trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikation kan ersätta de krav som gäller i den utfärdande staten när utredningsordern felaktigt har utfärdats av en åklagare trots att det i ett liknande inhemskt förfarande ankommer på en domstol att vidta en utredningsåtgärd i syfte att samla in sådana uppgifter.

47 I detta avseende konstaterar domstolen, för det första, att artikel 6.1 i direktivet fastställer villkoren för utfärdande och översändande av en europeisk utredningsorder. I artikel 3 i detta direktiv anges att om en verkställande myndighet har skäl att tro att de villkor som avses i punkt 1 i denna artikel inte har uppfyllts, får den samråda med den utfärdande myndigheten om vikten av att verkställa utredningsordern. Efter samrådet får den utfärdande myndigheten besluta att återkalla utredningsordern.

48 För det andra ska den verkställande myndigheten utan krav på vidare formaliteter erkänna en utredningsorder som översänds i enlighet med detta direktiv och se till att den verkställs på samma sätt och på samma villkor som om den berörda utredningsåtgärden hade begärts av en myndighet i den verkställande staten, såvida inte denna myndighet beslutar att åberopa något av skälen för icke-erkännande eller icke-verkställighet eller något av skälen för att skjuta upp verkställigheten enligt nämnda direktiv.

49 Skälen för icke-erkännande eller icke-verkställighet anges uttömmande i artikel 11 i samma direktiv.

50 Det följer således av en jämförelse mellan dessa bestämmelser att den verkställande myndigheten inte kan avhjälpa ett eventuellt åsidosättande av de villkor som föreskrivs i artikel 6.1 i direktiv 2014/41.

51 Denna tolkning vinner stöd av de syften som eftersträvas med direktiv 2014/41. I detta avseende framgår det bland annat av skälen 2, 6 och 19 i det direktivet att den europeiska utredningsordern är ett instrument för straffrättsligt samarbete enligt artikel 82.1 FEUF, som grundar sig på principen om ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden. Denna princip, som utgör en hörnsten i det straffrättsliga samarbetet, grundar sig på ömsesidigt förtroende och på den motbevisbara presumtionen att de andra medlemsstaterna iakttar unionsrätten och särskilt de grundläggande rättigheterna (se dom av den 8 december 2020, Staatsanwaltschaft Wien (Förfalskade banköverföringar), C‑584/19, EU:C:2020:1002, punkt 40).

52 Mot denna bakgrund preciseras det i skäl 11 i direktivet att man inte bör vägra att verkställa en utredningsorder av andra skäl än dem som anges i samma direktiv, och att den verkställande myndigheten helt enkelt bör ha rätt att välja en mindre inkräktande utredningsåtgärd än den som anges i en utredningsorder, om den gör det möjligt att uppnå liknande resultat.

53 Denna befogenhetsfördelning mellan den utfärdande myndigheten och den verkställande myndigheten är således av avgörande betydelse för det ömsesidiga förtroende som ska styra utbytet mellan de medlemsstater som deltar i ett europeiskt utredningsförfarande enligt direktiv 2014/41. Om den verkställande myndigheten, genom ett beslut om erkännande, kunde avhjälpa ett åsidosättande av de villkor för utfärdande av en europeisk utredningsorder, vilka anges i artikel 6.1 i direktivet, skulle jämvikten i det system för europeiska utredningsordrar som grundar sig på ömsesidigt förtroende äventyras, eftersom den verkställande myndigheten i så fall gavs befogenhet att kontrollera de materiella villkoren för utfärdande av en sådan order.

54 Enligt artikel 9.3 i direktivet ska den verkställande myndigheten däremot återsända utredningsordern till den utfärdande staten om den tar emot en utredningsorder som inte har utfärdats av en sådan utfärdande myndighet som avses i artikel 2 c i direktivet.

55 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel artiklarna 6, 9.1 och 9.3 i direktiv 2014/41 ska tolkas så, att den verkställande myndighetens erkännande av en europeisk utredningsorder som utfärdats i syfte att erhålla trafik- och lokaliseringsuppgifter avseende telekommunikation inte kan ersätta de krav som gäller i den utfärdande staten när utredningsordern felaktigt har utfärdats av en åklagare trots att det i ett liknande inhemskt förfarande ankommer på en domstol att vidta en utredningsåtgärd i syfte att samla in sådana uppgifter.

56 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: bulgariska.