Domstolens dom (tionde avdelningen) den 24 mars 2021

I de förenade målen C‑870/19 och C‑871/19, angående två beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien) av den 19 september 2019, som inkom till domstolen den 26 november 2019, i målen

DOMSTOLEN (tionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M. Ilešič, samt domarna E. Juhász (referent) och C. Lycourgos, generaladvokat: J. Richard de la Tour, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: MI och TB, genom G. Beghin, avvocato, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av G. Greco, avvocato dello Stato, Greklands regering, genom I. Kotsoni, S. Chala, E. Skandalon och K. Georgiadis, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom L. Malferrari och C. Vrignon, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning nr 3821/85

Förordning nr 561/2006

Direktiv 2006/22

Italiensk lagstiftning

Det nationella målet, tolkningsfrågan och förfarandet vid domstolen

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 15.7 i rådets förordning (EEG) nr 3821/85 av den 20 december 1985 om färdskrivare vid vägtransporter (EGT L 370, 1985, s. 8; svensk specialutgåva, område 7, volym 3, s. 120), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006 av den 15 mars 2006 (EUT L 102, 2006, s. 1) (nedan kallad förordning nr 3821/85).

2 Respektive begäran har framställts i två mål mellan Prefettura Ufficio territoriale del governo di Firenze (prefekturen, regeringskontoret i Florens, Italien) (nedan kallad prefekturen), å ena sidan, och MI (mål C‑870/19) respektive TB (mål C‑871/19), två förare av vägtransportfordon, å andra sidan, angående flera administrativa påföljder som ålagts dessa förare för överträdelser av lagstiftningen om körtider och viloperioder.

3 Förordning nr 3821/85 har upphävt och ersatt rådets förordning (EEG) nr 1463/70 av den 20 juli 1970 om färdskrivare vid vägtransporter (EGT L 164, 1970, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 3 s. 120). Förordning nr 3821/85 har i sin tur upphävts och ersatts av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 165/2014 av den 4 februari 2014 om färdskrivare vid vägtransporter, om upphävande av förordning nr 3821/85 och om ändring av förordning nr 561/2006 (EUT L 60, 2014, s. 1). Med hänsyn till tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet ska emellertid förordning nr 3821/85 beaktas.

4 I tredje, sjunde och elfte skälet i förordning nr 3821/85 angavs följande:

5 I artikel 3.1 i denna förordning föreskrevs följande:

6 I artikel 13 i förordningen föreskrevs följande:

7 Artikel 14.1 och 14.2 i förordningen hade följande lydelse:

8 I artikel 15 i förordning nr 3821/85 föreskrevs följande:

9 I artikel 19.1 i förordning nr 3821/85 föreskrevs följande:

10 Bilaga I till förordningen innehöll en punkt I, med rubriken Definitioner, som hade följande lydelse:

11 Bilaga I B till förordningen innehöll en punkt I, med rubriken Definitioner, som hade följande lydelse:

12 I skälen 17, 26 och 27 i förordning nr 561/2006 föreskrivs följande:

13 Artikel 1 i denna förordning har följande lydelse:

14 I artikel 6 i förordningen fastställs den maximala körtiden per dag, per vecka och under två veckor i följd, medan artiklarna 7 och 8 avser raster och viloperioder.

15 I artikel 19 i förordningen föreskrivs följande:

16 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/22/EG av den 15 mars 2006 om minimivillkor för genomförande av rådets förordningar nr 3820/85 och nr 3821/85 om sociallagstiftning på vägtransportområdet samt om upphävande av rådets direktiv 88/599/EEG (EUT L 102, 2006, s. 35), i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 2009/5/EG av den 30 januari 2009 (EUT L 29, 2009, s. 45) (nedan kallat direktiv 2006/22) föreskriver i artikel 9, som har rubriken Riskvärderingssystem, följande:

17 Bilaga III till direktiv 2006/22, med rubriken Överträdelser, innehåller en tabell med riktlinjer för ett gemensamt spektrum av överträdelser av förordningarna … nr 561/2006 och … nr 3821/85, uppdelat i kategorier på grundval av hur allvarliga överträdelserna är. Punkt 2 i denna tabell, med rubriken Grupper av överträdelser av förordning … nr 3821/85, innehåller en punkt I under vilken sju typer av överträdelser av artikel 15.7 i förordning nr 3821/85 räknas upp som rör underlåtenhet att lämna in uppgifter och som alla kvalificeras som mycket allvarliga överträdelser (MAÖ). Dessa överträdelser har var och en följande lydelse i punkterna I1–I7 i tabellen:

18 Enligt artikel 19 i legge n. 727 – Attuazione del regolamento … n. 1463/70…, e successive modificazioni e integrazioni, relativo alla istituzione di uno speciale apparecchio di misura destinato al controllo degli impieghi temporali nel settore dei trasporti su strada (lag nr 727 om genomförande av förordning nr 1463/70, i dess ändrade och kompletterade lydelse, om införande av ett särskilt instrument för kontroll av att arbetstiderna iakttas på området för vägtransporter), av den 13 november 1978 (GURI nr 328 av den 23 november 1978) (nedan kallad lag nr 727/1978), ska den som åsidosätter bestämmelserna i förordning nr 1463/70, i dess ändrade och kompletterade lydelse, och bestämmelserna denna lag och dess genomförandebestämmelser för vilka ingen särskild sanktionsåtgärd föreskrivs, påföras en administrativ sanktion.

19 Det framgår av handlingarna i målet att det högsta beloppet för denna administrativa sanktion, som kan tillämpas i det nationella målet, är dubbelt så högt som det lägsta beloppet för denna sanktion och överstiger inte 100 euro.

20 Vid två vägkontroller som utfördes den 26 juli och den 8 augusti 2013 i Italien konstaterade de behöriga nationella myndigheterna att MI (mål C‑870/19) respektive TB (mål C‑871/19), i egenskap av förare av vägtransportfordon, inte kunde uppvisa diagrambladen för färdskrivaren i sina fordon, avseende innevarande dag och flera av de 28 föregående dagarna.

21 Myndigheterna ålade därför MI och TB flera administrativa sanktioner för ett visst antal överträdelser av lag nr 727/1978.

22 Den behöriga förstainstansdomstolen ogillade, i vart och ett av dessa mål, MI:s och TB:s överklaganden av dessa beslut.

23 MI och TB överklagade nämnda beslut till Tribunale di Firenze (Domstolen i Florens, Italien) som, genom domar av den 26 juli 2016, slog fast att MI och TB endast hade gjort sig skyldiga till en enda överträdelse av lag nr 727/1978, nämligen att inte kunna visa upp de handlingar som krävdes för den aktuella perioden. Domstolen i fråga sänkte därför påföljden i deras fällande domar till endast en sanktion.

24 Prefekturen, regeringskontoret i Florens, överklagade båda domarna från Tribunale di Firenze (Domstolen i Firenze) till den hänskjutande domstolen, Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien). Prefekturen har till stöd för sina två överklaganden gjort gällande att, när en förare inte kan visa upp ett visst antal diagramblad från den färdskrivare som är installerad i fordonet för den innevarande dagen och de föregående 28 dagarna, ska vederbörande inte bara åläggas en sanktion för en enda överträdelse, utan flera sanktioner avseende var och en av de kortare perioder inom den totala period som omfattar den innevarande dagen och de föregående 28 dagarna och för vilka föraren inte kan visa upp dessa handlingar.

25 Den hänskjutande domstolen har angett att det i Italien finns tusentals tvister som är identiska med de nationella målen som, med hänsyn till den inkongruenta nationella praxisen på området, bör avgöras genom en prejudikatbildande dom.

26 Den hänskjutande domstolen har påpekat att MI och TB har åsidosatt artikel 15.7 i förordning nr 3821/85 och att utgången i de nationella målen är beroende av tolkningen av denna bestämmelse.

27 Om nämnda bestämmelse ska tolkas så, att föraren åläggs en enda skyldighet som består i att vid en kontroll kunna visa upp diagrambladen för hela den relevanta perioden, utgör åsidosättandet av samma bestämmelse en enda överträdelse som inte kan leda till att mer än en sanktion åläggs.

28 Om artikel 15.7 i förordning nr 3821/85 i stället ska tolkas så, att den föreskriver flera skyldigheter, skulle åsidosättanden av dessa skyldigheter kunna medföra lika många överträdelser som antalet dagar, eller grupper av dagar, under den period som utgörs av kontrolldagen och de föregående 28 dagarna, för vilka diagrambladen inte har uppvisats.

29 Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) har därför beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande fråga, som har exakt samma lydelse i båda de förenade målen, till EU-domstolen:

30 Domstolens ordförande har genom beslut av den 23 december 2019 förenat målen C‑870/19 och C‑871/19 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.

31 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 15.7 i förordning nr 3821/85 och artikel 19 i förordning nr 561/2006 ska tolkas så, att när en förare av ett vägtransportfordon som är föremål för en kontroll inte kan visa upp diagramblad från färdskrivaren avseende flera verksamma dagar under den period som omfattar kontrolldagen och de föregående 28 dagarna, ska behöriga myndigheter i den medlemsstat där kontrollen utförs ålägga föraren en enda sanktion för en enda överträdelse, eller om flera olika sanktioner ska åläggas, vars antal motsvarar antalet saknade diagramblad.

32 Förordningarna nr 3821/85 och nr 561/2006 har till syfte dels att förbättra arbetsförhållandena för de förare som omfattas av förordningarna och trafiksäkerheten i allmänhet, dels att fastställa enhetliga regler om körtider och viloperioder för förarna, samt om kontroller av dessa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 februari 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punkt 25).

33 För att uppnå dessa mål ska, enligt de ovannämnda förordningarna, en mängd åtgärder vidtas. Bland annat ska enhetliga regler om körtider och viloperioder för förarna införas samt regler om kontroller. Medlemsstaterna ska se till att reglerna efterlevs genom att tillämpa sanktionsbestämmelser vid överträdelse av dessa regler.

34 Enligt elfte skälet i förordning nr 3821/85 krävs det, för att uppnå målet att kontrollera arbets- och vilotiderna, att arbetsgivarna och förarna ansvarar för att utrustningen fungerar riktigt och att de vidtar i förordningen föreskrivna åtgärder med vederbörlig omsorg.

35 Såsom framgår av bilaga I och bilaga I B till denna förordning ska färdskrivare som är installerade i vägtransportfordon, vars funktion kan vara analog eller digital, göra det möjligt att ange och registrera vissa uppgifter om fordonens förflyttningar och om förarnas körtid.

36 Om vägtransportfordonet är utrustat med en analog färdskrivare registreras dessa uppgifter på ett diagramblad som införts i färdskrivaren. När fordonet är utrustat med en digital färdskrivare lagras uppgifterna på förarkortet.

37 I artikel 15.2 i förordningen föreskrivs att föraren ska varje dag som han kör använda diagrambladen eller förarkorten från den tidpunkt då han övertar fordonet och att diagrambladet eller förarkortet får tas ut först vid den dagliga körtidens slut, om det inte är tillåtet att ta ut det vid någon annan tidpunkt.

38 Det är med avseende på denna skyldighet som det i artikel 15.7 a i förordning nr 3821/85 föreskrivs att, på kontrolltjänstemannens begäran, ska föraren av ett fordon utrustat med en analog färdskrivare, efter den 1 januari 2008, alltid kunna visa upp bland annat diagrambladen för innevarande dag och de föregående 28 dagarna.

39 Enligt ordalydelsen i artikel 15.7 a i förordning nr 3821/85 införs, i fråga om diagramblad, en skyldighet för föraren att kunna visa upp diagrambladen för den period som omfattar kontrolldagen och de föregående 28 dagarna. Bestämmelsen ålägger en enda skyldighet som omfattar hela denna sammanhängande period och inte flera separata skyldigheter för var och en av de dagar som avses eller för varje motsvarande diagramblad.

40 Åsidosättandet av den skyldighet som införts genom artikel 15.7 a i förordning nr 3821/85 utgör således en enda och omedelbar överträdelse som består i att den berörda föraren vid kontrolltillfället inte kan visa upp några eller vissa av dessa 29 diagramblad. Denna överträdelse kan inte bli föremål för mer än en sanktion.

41 Enligt artikel 19.1 i förordning nr 561/2006 leder nämligen ingen överträdelse av förordning nr 3821/85 till mer än en sanktion.

42 Denna tolkning påverkas inte av bestämmelserna i bilaga III till direktiv 2006/22. Denna bilaga III, i den version som är tillämplig på de nationella målen, syftar nämligen inte till att fastställa en exakt och uttömmande förteckning över överträdelser av förordningarna nr 3821/85 och nr 561/2006 utan fastställer endast riktlinjer till medlemsstaterna för ett gemensamt spektrum av överträdelser av dessa förordningar. Dessa riktlinjer kan därför inte avvika från den tolkning av artikel 15.7 a i förordning nr 3821/85 som följer av dess lydelse, enligt vad som framgår av punkterna 39 och 40 i denna dom.

43 Inte heller de mål som eftersträvas med förordningarna nr 3821/85 och nr 561/2006, vilka det erinrats om i punkterna 32 och 33 i förevarande dom, kan vederlägga den tolkning som följer av ordalydelsen i artikel 15.7 i förordning nr 3821/85.

44 Det framgår av det ovan anförda att när föraren av ett vägtransportfordon vid en kontroll inte kan visa upp färdskrivarens diagramblad för innevarande dag och de föregående 28 dagarna, utgör detta agerande en enda överträdelse som ska medföra en enda sanktion.

45 Med hänsyn till omständigheterna i det nationella målet, såsom de beskrivs ovan i punkt 19, erinrar domstolen om att enligt artikel 19 i förordning nr 561/2006 ska sanktionerna för överträdelse av förordningarna nr 3821/85 och nr 561/2006 vara effektiva, proportionella, avskräckande och icke-diskriminerande. Det ska i detta hänseende understrykas att ett åsidosättande av artikel 15.7 i förordning nr 3821/85 inte kan betraktas som en mindre allvarlig överträdelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 februari 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punkterna 33 och 34). Följaktligen måste den sanktionsåtgärd som föreskrivs för denna överträdelse vara tillräckligt sträng med hänsyn till överträdelsens allvar, för att uppnå en verkligt avskräckande effekt.

46 Ett åsidosättande av artikel 15.7 i förordning nr 3821/85 är dessutom desto allvarligare ju fler diagramblad föraren inte kan visa upp. Ett sådant åsidosättande förhindrar nämligen en effektiv kontroll av förarnas arbetsförhållanden och trafiksäkerheten under flera dagar.

47 För att iaktta kravet i artikel 19.1 i förordning nr 561/2006 på att sanktionerna ska vara proportionerliga måste sanktionen kunna anpassas i tillräcklig mån i förhållande till hur allvarlig överträdelsen är (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 februari 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punkterna 33 och 41).

48 För det fall det bötesbelopp som ska åläggas för en sådan överträdelse enligt en medlemsstats lagstiftning är tillräckligt högt för att vara avskräckande, är den nationella domstolen, enligt principen om konform tolkning av nationell rätt, skyldig att i möjligaste mån tolka nationell rätt på ett sätt som överensstämmer med unionsrättens krav. Tillämpningen av denna princip av den nationella domstolen gör det möjligt för den att inom ramen för sin behörighet säkerställa att unionsrätten ges full verkan när den avgör det mål som är anhängigt vid den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 oktober 2020, Association française des usagers de banques, C‑778/18, EU:C:2020:831, punkt 59 och där angiven rättspraxis).

49 Den nationella domstolen ska emellertid även se till att den straffrättsliga legalitetsprincipen iakttas, vilken slås fast i artikel 49.1 första meningen i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt EU‑domstolens praxis kräver denna princip att brotten och de påföljder som de leder till tydligt definieras i lag. Detta villkor är uppfyllt när en enskild kan utläsa av den relevanta bestämmelsens lydelse och, vid behov, med hjälp av domstolarnas tolkning av lydelsen, vilka handlingar och vilken underlåtenhet som leder till ansvar (dom av den 22 oktober 2015, AC‑Treuhand/kommissionen, C‑194/14 P, EU:C:2015:717, punkt 40).

50 Av detta följer att även om det högsta bötesbelopp som kan åläggas i de nationella målen framstår som otillräckligt högt för att ha avskräckande verkan, kan den hänskjutande domstolen inte ålägga flera påföljder, som var och en avser en eller flera dagar under den period som omfattar kontrolldagen och de föregående 28 dagarna.

51 Mot bakgrund av samtliga överväganden ovan ska den ställda frågan besvaras enligt följande. Artikel 15.7 i förordning nr 3821/85 och artikel 19 i förordning nr 561/2006 ska tolkas så, att när en förare av ett vägtransportfordon som är föremål för en kontroll inte kan visa upp diagramblad från färdskrivaren avseende flera verksamma dagar under den period som omfattar kontrolldagen och de 28 föregående dagarna, ska behöriga myndigheter i den medlemsstat där kontrollen utförs konstatera att föraren har begått en enda överträdelse och inte ålägga vederbörande mer än en sanktion för denna överträdelse.

52 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.