Domstolens dom (första avdelningen) den 10 mars 2021

I mål C‑949/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen, Polen) genom beslut av den 4 november 2019, som inkom till domstolen den 31 december 2019, i målet

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.-C. Bonichot, domstolens vice ordförande R. Silva de Lapuerta (referent) samt domarna L. Bay Larsen, C. Toader och M. Safjan, generaladvokat: J. Richard de la Tour, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: M.A., genom B. Grohman, adwokat, Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud, Tjeckiens regering, genom M. Smolek, J. Vláčil och A. Pagáčová, samtliga i egenskap av ombud, Tysklands regering, genom J. Möller och R. Kanitz, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom C. Cattabriga, A. Stobiecka‑Kuik och G. Wils, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Tillämpningskonventionen

Direktiv (EU) 2016/801

Viseringskodexen

Polsk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Domstolens behörighet

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 21.2a i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (EGT L 239, 2000, s. 19), som undertecknades i Schengen den 19 juni 1990 och trädde i kraft den 26 mars 1995, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 610/2013 av den 26 juni 2013 (EUT L 182, 2013, s. 1) (nedan kallad tillämpningskonventionen) och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan M.A. och Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (Republiken Polens konsulat) (nedan kallat konsulatet) angående sistnämnda myndighets vägran att bevilja M.A. en nationell visering för längre vistelse.

3 Artikel 18 i tillämpningskonventionen har följande lydelse:

4 I artikel 21 i tillämpningskonventionen föreskrivs följande:

5 I artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au-pairarbete (EUT L 132, 2016, s. 21) föreskrivs följande:

6 I artikel 2.1 i detta direktiv föreskrivs följande:

7 Artikel 3 i detta direktiv har följande lydelse:

8 Artikel 34.5 i samma direktiv har följande lydelse:

9 I artikel 32.3 i förordning nr 810/2009, i dess lydelse enligt förordning nr 610/2013 (nedan kallad viseringskodexen), föreskrivs följande:

10 I artikel 75 i ustawa o cudzoziemcach (utlänningslagen) av den 12 december 2013 (Dz. U. 2018, position 2094), i ändrad lydelse (nedan kallad utlänningslagen), föreskrivs följande:

11 Artikel 76.1 i utlänningslagen har följande lydelse:

12 I artikel 5 i ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (lag om förvaltningsprocesslag) av den 30 augusti 2002 (Dz.U. 2018, position 1302), med ändringar (nedan kallad förvaltningsprocesslagen), i den version som var tillämplig vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet, föreskrivs följande:

13 Enligt artikel 58.1.1 i förvaltningsprocesslagen ska [d]omstolen avvisa överklagandet om förvaltningsdomstolen inte är behörig att pröva målet ….

14 Klaganden i det nationella målet, som är tredjelandsmedborgare, ansökte hos konsulatet om ett nationellt visum för längre vistelse för högre studier i Polen. Eftersom ansökan avslogs begärde klaganden att konsulatet skulle ompröva sitt beslut. Konsulatet vidhöll sitt avslag då det inte hade lämnats någon motivering vad beträffar syftet eller villkoren för den berörda vistelsen.

15 Klaganden i det nationella målet överklagade konsulatets avslagsbeslut till Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (förvaltningsdomstol i vojvodskapet Warszawa, Polen). För att visa att talan kunde tas upp till sakprövning hänvisade klaganden i det nationella målet till domen av den 13 december 2017, El Hassani ( C‑403/16, EU:C:2017:960) och gjorde gällande att domslutet i den domen kunde tillämpas i det nationella målet på grund av likheten mellan de faktiska och rättsliga omständigheterna i förevarande mål och det mål som avgjordes genom nämnda dom.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (förvaltningsdomstol i vojvodskapet Warszawa) avvisade talan genom beslut av den 12 mars 2019. Nämnda domstol fann, med stöd av artikel 5.4 i förvaltningsprocesslagen, att det nationella målet inte omfattades av förvaltningsdomstolarnas behörighet. Den fann även att den lösning som valdes i domen av den 13 december 2017, El Hassani ( C‑403/16, EU:C:2017:960) inte var tillämplig i det nationella målet, eftersom den visering som avsågs i den domen var en visering för kortare vistelse, nämligen en Schengenvisering, medan klaganden i det nationella målet hade ansökt om en nationell visering för längre vistelse som utfärdats i enlighet med nationell rätt.

17 Klaganden i det nationella målet, som ansåg att det var fel av Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (förvaltningsdomstol i vojvodskapet Warszawa, Polen) att slå fast att konsulatets beslut att avslå ansökan om utfärdande av ett nationellt visum inte kunde bli föremål för domstolsprövning och att nämnda domstol följaktligen utan lagstöd hade avvisat överklagandet av nämnda beslut överklagade till den hänskjutande domstolen, Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen, Polen).

18 Den hänskjutande domstolen har påpekat att till följd av domen av den 13 december 2017, El Hassani ( C‑403/16, EU:C:2017:960), ändrades artikel 5.4 a i förvaltningsprocesslagen för att införa en rätt att överklaga beslut om avslag på en ansökan om Schengenvisering till domstol. Den hänskjutande domstolen har preciserat att denna lagändring emellertid inte är tillämplig på beslut om avslag på nationella viseringar, såsom det beslut som är aktuellt i det nationella målet. Konsulatets beslut om att inte utfärda en nationell visering för en utlänning för längre vistelse kan enligt nationell lagstiftning inte bli föremål för domstolsprövning.

19 Den hänskjutande domstolen är således inte säker på huruvida det enligt unionsrätten krävs att samma skyddsnivå föreskrivs för nationella viseringar för längre vistelse som för Schengenviseringar, där skyddsnivån framgår av dom av den 13 december 2017, El Hassani ( C‑403/16, EU:C:2017:960).

20 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att artikel 21.2a i tillämpningskonventionen ger utlänningar som innehar en nationell visering för längre vistelse rätt till fri rörlighet. En nationell visering är en av de tänkbara åtgärder som gör det möjligt för en utlänning att utöva sin rätt till fri rörlighet, och det föreligger inte några grundläggande skillnader i förhållande till om denna rättighet hade utövats med stöd av en Schengenvisering som tillerkänts en tredjelandsmedborgare. Den hänskjutande domstolen anser att även om nationella viseringar och Schengenviseringar skiljer sig åt i fråga om tillämpliga bestämmelser, krav och förfaranden för utfärdande, avser de båda utlänningars utövande av en och samma rättighet som följer av unionsrätten. Att inte i domstol kunna överklaga ett slutligt beslut om avslag på en ansökan om nationell visering kan således strida mot unionsrätten, i synnerhet rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol i den mening som avses i artikel 47 första stycket i stadgan.

21 Mot denna bakgrund beslutade Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfråga till domstolen:

22 Den polska regeringen anser att domstolen saknar behörighet att besvara tolkningsfrågan, eftersom det nationella målet inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde.

23 I artikel 19.3 b FEU och artikel 267 första stycket FEUF föreskrivs att domstolen är behörig att meddela förhandsavgöranden om tolkningen av unionsrätten och om giltigheten av rättsakter som antagits av unionens institutioner.

24 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen bett domstolen att tolka artikel 21.2a i tillämpningskonventionen, vilken utgör en integrerad del av unionsrätten enligt protokoll (nr 19) om Schengenregelverket införlivat inom Europeiska unionens ramar, vilket fogats till Lissabonfördraget (EUT C 83, 2010, s. 290).

25 Under dessa omständigheter är domstolen behörig att besvara den ställda frågan.

26 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida unionsrätten, bland annat artikel 21.2a i tillämpningskonventionen, jämförd med artikel 47 i stadgan, ska tolkas så, att den ålägger medlemsstaterna en skyldighet att föreskriva ett rättsmedel mot beslut om avslag på en ansökan om visering för längre vistelse för studier.

27 I artikel 21.2a i tillämpningskonventionen föreskrivs en rätt till fri rörlighet för utlänningar, på de villkor som anges i punkt 1 i denna artikel, som innehar en giltig visering för längre vistelse som utfärdats av en medlemsstat i enlighet med artikel 18 i samma konvention.

28 Det framgår således av själva ordalydelsen i artikel 21.2a i tillämpningskonventionen att denna bestämmelse endast avser rätten till fri rörlighet för tredjelandsmedborgare som innehar en visering för längre vistelse.

29 Denna bestämmelse ger således inte tredjelandsmedborgare som har vägrats en sådan visering någon rättighet eller frihet som omfattas av principen om ett effektivt domstolsskydd, vilken stadfästs i artikel 47 i stadgan. Artikel 21.2a i tillämpningskonventionen ålägger följaktligen inte medlemsstaterna någon sådan skyldighet med avseende på dessa medborgare.

30 Den situation som är aktuell i det nationella målet omfattas således inte av tillämpningsområdet för artikel 21.2a i tillämpningskonventionen, eftersom den avser ett beslut om avslag på en ansökan om visering för längre vistelse för en tredjelandsmedborgare, närmare bestämt de rättsmedel som står till rådighet för att överklaga ett sådant beslut.

31 Det framgår emellertid av domstolens fasta praxis att den omständigheten att den hänskjutande domstolen har formulerat en tolkningsfråga med hänvisning endast till vissa bestämmelser i unionsrätten inte hindrar att EU-domstolen tillhandahåller alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan vara användbara vid avgörandet av det nationella målet, även om den hänskjutande domstolen inte har hänvisat till dessa uppgifter i sin fråga. Det ankommer på EU‑domstolen att från samtliga de uppgifter som den nationella domstolen har tillhandahållit, särskilt skälen för begäran om förhandsavgörande, ta fram de uppgifter av unionsrättslig karaktär som, med hänsyn till saken, påkallar en tolkning (se bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 9 april 2014, Ville d’Ottignies-Louvain-la-Neuve m.fl., C‑225/13, EU:C:2014:245, punkt 30).

32 Under dessa omständigheter ska det prövas huruvida skyldigheten att föreskriva en möjlighet till rättslig prövning av ett beslut om avslag på en ansökan om visering för längre vistelse för studier, såsom den som är aktuell i det nationella målet, kan följa av en annan unionsrättslig bestämmelse än artikel 21.2a i tillämpningskonventionen.

33 Såsom framgår av artikel 18.1 i tillämpningskonventionen är visering för längre vistelse nationella viseringar som utfärdats av medlemsstaterna i enlighet med deras egen lagstiftning eller unionslagstiftningen.

34 Eftersom unionslagstiftaren, vad beträffar viseringar för längre vistelse, inte med stöd av artikel 79.2 a FEUF har antagit någon akt som reglerar förfaranden och villkor för utfärdande av sådana viseringar, inbegripet förfaranden för att överklaga beslut att inte utfärda sådana viseringar, regleras de endast av nationell rätt (se, för ett liknande resonemang, vad beträffar viseringar för längre vistelse av humanitära skäl, dom av den 7 mars 2017, X och X, C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, punkt 44).

35 Eftersom ansökningar om sådana viseringar för längre vistelse inte regleras av unionsrätten är inte bestämmelserna i stadgan, särskilt artikel 47, tillämpliga vid avslag på dessa ansökningar (se, för ett liknande resonemang, vad beträffar viseringar för längre vistelse av humanitära skäl, dom av den 7 mars 2017, X och X, C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

36 Tillämpningsområdet för stadgan definieras nämligen, i fråga om medlemsstaternas åtgärder, i artikel 51.1 i stadgan enligt vilken bestämmelserna i denna riktar sig till medlemsstaterna när de tillämpar unionsrätten. Artikel 51.1 i stadgan bekräftar EU-domstolens fasta praxis enligt vilken de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall (dom av den 19 november 2019, A. K. m.fl. (oavhängighet för disciplinavdelningen vid Högsta domstolen), C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 78 och där angiven rättspraxis).

37 I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att klaganden i målet vid den nationella domstolen har ansökt hos konsulatet om visering för längre vistelse för högre studier i Polen.

38 I detta avseende ska det beaktas dels att det i direktiv 2016/801 bland annat, såsom föreskrivs i artikel 1 a i direktivet, fastställs villkoren för inresa och vistelse för längre tid än 90 dagar för tredjelandsmedborgare för studier, dels att det följer av artikel 3.21 och 3.23 i detta direktiv att det tillstånd som beviljas med stöd av detta direktiv kan beviljas av medlemsstaterna i form av ett uppehållstillstånd eller, om så föreskrivs i nationell rätt, i form av en visering för längre vistelse.

39 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida den ansökan om visering som är i fråga i det nationella målet omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv.

40 Om så är fallet ska det påpekas att enligt artikel 34.5 i direktiv 2016/801 ska beslut om avslag på en ansökan om visering som omfattas av detta direktiv kunna överklagas i enlighet med nationell rätt i den berörda medlemsstaten.

41 Härav följer att när det gäller beslut om avslag på en ansökan om visering som omfattas av direktiv 2016/801, ger artikel 34.5 i direktivet uttryckligen den som ansöker om en sådan visering möjlighet att överklaga i enlighet med den nationella lagstiftningen i den medlemsstat som fattat beslutet.

42 Unionslagstiftaren har således, i likhet med Schengenviseringar, överlåtit åt medlemsstaterna att besluta om vilken typ av rättsmedel som är tillgängliga för viseringssökande för längre vistelser som omfattas av direktiv 2016/801 och de konkreta reglerna för nämnda rättsmedel.

43 I det avseendet framgår det av domstolens fasta praxis att det i avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser på området ankommer på varje medlemsstat att i sin rättsordning fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av enskildas rättigheter, enligt principen om processuell autonomi. Dessa regler får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som reglerar liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen) (dom av den 13 december 2017, El Hasani, C‑403/16, EU:C:2017:960, punkt 26 och där angiven rättspraxis).

44 I enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 36 i denna dom ska dessutom utformningen av det prövningsförfarande som avses i artikel 34.5 i direktiv 2016/801 fastställas i enlighet med artikel 47 i stadgan.

45 Artikel 47 i stadgan ålägger medlemsstaterna skyldigheten att säkerställa ett rättsmedel inför en domstol i ett visst skede i förfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, punkt 41).

46 När det gäller beslut om avslag på en ansökan om visering för studier som omfattas av direktiv 2016/801 ålägger unionsrätten, bland annat artikel 34.5 i detta direktiv, jämförd med artikel 47 i stadgan, följaktligen medlemsstaterna en skyldighet att föreskriva ett förfarande för överklagande av sådana beslut, vars villkor regleras i varje medlemsstats rättsordning med iakttagande av likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen, varvid detta förfarande i ett visst skede ska säkerställa ett överklagande till domstol (se, analogt, dom av den 13 december 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, punkt 42).

47 Mot denna bakgrund ska den fråga som har ställts av den hänskjutande domstolen besvaras som följer. Artikel 21.2a i tillämpningskonventionen ska tolkas så, att den inte är tillämplig på en tredjelandsmedborgare som har nekats en visering för längre vistelse.

48 Unionsrätten, bland annat artikel 34.5 i direktiv 2016/801, jämförd med artikel 47 i stadgan, ska tolkas så, att den ålägger medlemsstaterna en skyldighet att föreskriva ett förfarande för överklagande av ett beslut om avslag på en viseringsansökan för studier, i den mening som avses i direktivet, vars utformning regleras i varje medlemsstats rättsordning, med iakttagande av likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen, varvid detta förfarande i ett visst skede ska säkerställa ett överklagande inför domstol. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida en sådan ansökan om nationell visering för längre vistelse för studier som avses i det nationella målet omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv.

49 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: polska.