Förslag till avgörande av generaladvokaten Jean Richard de la Tour föredraget den 25 november 2021

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).

3 C‑473/13 och C‑514/13, nedan kallad domen Bero och Bouzalmate, EU:C:2014:2095.

4 C‑474/13, nedan kallad domen Pham, EU:C:2014:2096.

5 C‑18/19, nedan kallad domen Stadt Frankfurt am Main, EU:C:2020:511.

6 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna [COM/2018/634 final].

7 BGBl. 2004 I, s. 1950, nedan kallad AufenthG.

8 BGBl. 2019 I, s. 1294.

9 Se Deutscher Bundestag, Drucksache 19/10047, tillgänglig på följande internetadress: https://dserver.bundestag.de/btd/19/100/1910047.pdf (sidorna 44 och 45).

10 Undertecknad i Rom den 4 november 1950, nedan kallad Europakonventionen.

11 Se, i detta hänseende, dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet ( C‑643/15 och C‑647/15, EU:C:2017:631), avseende rådets beslut (EU) 2015/1601 av den 22 september 2015 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland (EUT L 248, 2015, s. 80).

12 Artikel 16.1 i direktiv 2008/115 är inte identiskt utformad i samtliga språkversioner, såsom domstolen påpekade i domen Bero och Bouzalmate (punkterna 26 och 27).

13 Se artikel 1 samt skälen 2 och 11 i direktiv 2008/115, och domen Stadt Frankfurt am Main (punkt 37 och där angiven rättspraxis).

14 Se, i detta hänseende, dom av den 28 april 2011, El Dridi ( C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punkterna 39 och 41).

15 Se, i detta hänseende, dom av den 28 april 2011, El Dridi ( C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punkt 42).

16 Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna erinrade i sin dom av den 19 januari 2012, Popov/Frankrike, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 119, om att åtgärden att hålla en person i administrativt förvar [utgör] en sista utväg som inte [kan] ersättas av något annat alternativ”. Se även beslut 1707 (2010), med rubriken Administrativt förvar av asylsökande och migrerande personer som olagligen befinner sig i Europa, som antogs den 28 januari 2010, i vilket Europarådets parlamentariska församling erinrade om att förvar … av migranter som vistas olagligt i ett land utgör en extraordinär åtgärd som endast kan vidtas om alla andra alternativ har undersökts och inget av dessa framstår som övertygande (punkt 9.1.1).

17 Se skälen 13, 16, 17 och 24 i direktiv 2008/115.

18 Se domen Bero och Bouzelmate (punkt 28).

19 Se domen Bero och Bouzelmate (punkt 31).

20 Se domen Stadt Frankfurt am Main (punkt 31 och där angiven rättspraxis).

21 Se domen Stadt Frankfurt am Main (punkt 39).

22 Se domen Stadt Frankfurt am Main (punkt 46 och där angiven rättspraxis).

23 Domen Stadt Frankfurt am Main (punkt 42 och där angiven rättspraxis).

24 Se domen Pham (punkt 22).

25 Domen Bero och Bouzalmate (punkt 31).

26 Se domen Pham (punkt 17).

27 Domen Pham (punkt 19).

28 Det ska emellertid erinras om att domstolen, i domen Pham, vid sin tolkning av artikel 16.1, andra meningen, i direktiv 2008/115, slog fast att skyldigheten att hålla tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna avskilda från vanliga interner är undantagslös och utgör ett materiellt villkor [för ett förvar av tredjelandsmedborgare i fängelseanläggningar] utan vilket detta i princip inte är förenligt med direktivet (punkterna 19 och 21).

29 Se, för en illustration, dom av den 14 januari 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Återvändande av ett ensamkommande barn) C‑441/19, EU:C:2021:9, punkt 42), och Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations, Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA), september 2019, s. 7.

30 Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har fastställt ett krav på samband mellan, å ena sidan, det skäl som anges för det frihetsberövande som tillåts och, å andra sidan, platsen och bestämmelserna för placeringen i förvar. Se, bland annat, Europadomstolens dom av den 13 december 2011, Kanagaratnam m.fl./Belgien, CE:ECHR:2011:1213JUD001529709, § 84.

31 Kommissionen har föreslagit att detta utrymme ska tolkas ännu restriktivtare i dess förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om hantering av krissituationer och force majeure-situationer på migrations- och asylområdet (COM(2020) 613 final). Enligt kommissionen [skyddas r]ätten till frihet och fri rörlighet … genom att om förvar används inom ramen för undantagsreglerna för gränsförfarandet för asyl och återvändande kan sådana undantagsregler endast tillämpas inom en strikt reglerad ram och under en begränsad tid (punkt 3.3, s. 13). Se, även, kommissionens rekommendation (EU) 2020/1366 av den 23 september 2020 om en EU-mekanism för beredskap och hantering av kriser med anknytning till migration (beredskaps- och krisplan för migration) (EUT L 317, 2020. s. 26).

32 Se beslut av domstolens vice ordförande av den 14 januari 2016, AGC Glass Europe m.fl./kommissionen ( C‑517/15 P-R, EU:C:2016:21, punkt 27 och där angiven rättspraxis).

33 Se, för en illustration, beslut av den 12 februari 2019, RH ( C‑8/19 PPU, EU:C:2019:110, punkterna 33 och 34).

34 Enligt artikel 78.3 FEUF får rådet, om en eller flera medlemsstater försätts i en nödsituation med plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer, på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet, besluta om provisoriska åtgärder till förmån för den eller de medlemsstater som berörs.

35 Se, exempelvis, beslut 2015/1601.

36 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1).

37 Se de förenade målen Landespolizeidirektion Steiermark (Längsta tillåtna tidsperiod för gränskontroll vid de inre gränserna) (C‑368/20) och Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (Längsta tillåtna tidsperiod för gränskontroll vid de inre gränserna) (C‑369/20), som nu pågår vid domstolen.

38 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, 2006, s. 1).

39 Se artikel 15.1 i direktiv 2008/115 och dom av den 28 april 2011, El Dridi ( C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punkterna 39 och 41).

40 Det ska, i detta sammanhang, påpekas att Europaparlamentet, i sina förarbeten till omarbetningen av direktiv 2008/115, föreslår en begränsning av detta utrymme för skönsmässig bedömning genom att ersätta uttrycket så länge som den exceptionella situationen består, med en angiven längsta tillåtna period på tre månader. Se ändringar till det förslag till direktiv som anges i fotnot 6 i detta förslag till avgörande vilka har getts in av Europaparlamentet och som finns tillgängliga på följande webbplats: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/LIBE-AM-658738_FR.pdf, i artikel 21.1 (s. 357).

41 Se, bland annat, domen Stadt Frankfurt am Main (punkt 37 och där angiven rättspraxis), dom av den 14 januari 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Återvändande av ett ensamkommande barn) ( C‑441/19, EU:C:2021:9, punkt 70 och där angiven rättspraxis), samt dom av den 24 februari 2021, M m.fl. (Överföring till en annan medlemsstat) ( C‑673/19, EU:C:2021:127, punkt 28).

42 Att tredjelandsmedborgare som inte har någon rätt att stanna i EU faktiskt återvänder är en grundläggande del av den europeiska migrationsagendan, liksom framgår av det direktivförslag som anges i fotnot 6 i detta förslag till avgörande (s. 1).

43 Se dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av sökande av internationellt skydd) ( C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 264 och där angiven rättspraxis).

44 Se dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 274 och där angiven rättspraxis), och domen Stadt Frankfurt am Main (punkt 38).

45 Se, analogt, dom av den 15 februari 2016, N. ( C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 54 och där angiven rättspraxis).

46 Se, beträffande hållande i förvar av en sökande av internationellt skydd, dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 258 och där angiven rättspraxis).

47 Det följer av skälen 13 och 16 samt av artikel 15.1 i direktiv 2008/115 att medlemsstaterna ska genomföra avlägsnandeprocessen med åtgärder som är så lite tvingande som möjligt. Om det finns flera åtgärder som kan användas för att uppnå det eftersträvade målet, bör den minst inskränkande åtgärden ges företräde. Se, i detta hänseende, dom av den 22 juni 2021, Ordre des barreaux francophones et germanopohone m.fl. (Förebyggande åtgärder inför avlägsnande) ( C‑718/19, EU:C:2021:505, punkt 58).

48 I artikel 7.3 i detta direktiv föreskrivs en möjlighet för medlemsstaterna att ålägga tredjelandsmedborgare vissa förpliktelser som syftar till att förhindra att den berörda personen avviker, exempelvis anges följande förpliktelser i detta syfte: att regelbundet anmäla sig hos myndigheterna, deponering av tillräcklig garantisumma, inlämnande av handlingar eller skyldighet att stanna på en viss plats.

49 Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna anser att de sistnämnda ska åtnjuta ett mer omfattande skydd när det gäller bedömningen av allvaret i en frihetsberövande åtgärd, eller till och med omänsklig eller förnedrande behandling (se, bland annat, Europadomstolens dom av den 28 februari 2019, Khan/Frankrike, CE:ECHR:2019:0228JUD001226716).

50 Se, bland annat, europadomstolens dom av den 23 juli 2013, Suso Musa/Malta, CE:ECHR:2013:0723JUD004233712, dom av den 22 november 2016, Abdullahi Elmi och Aweys Abubakar/Malta, CE:ECHR:2016:1122JUD002579413, och dom av den 4 april 2017, Thimothawes/Belgien, CE:ECHR:2017:0404JUD003906111.

51 Se Europadomstolens dom av den 5 april 2011, Rahimi/Grekland, CE:ECHR:2011:0405JUD000868708, och av den 13 december 2011, Kanagaratnam m.fl./Belgien, CE:ECHR:2011:1213JUD001529709, beträffande förvar av sökanden (en moder och hennes tre barn) i en stängd byggnad som är anpassad för vuxna.

52 Europadomstolen, den 5 april 2011, CE:ECHR:2011:0405JUD000868708.

53 § 108 i denna dom.

54 Se motiveringen i utkastet till den andra lagen i syfte att förbättra genomförandet av skyldigheten att lämna landet.

55 Se domen Stadt Frankfurt am Main (punkt 39).

56 EUTL 295, 2013, s. 27.

57 Se domen Stadt Frankfurt am Main (punkt 38 och där angiven rättspraxis).

58 Det följer av principen om unionsrättens företräde att varje nationell domstol som prövar en talan med stöd av sin behörighet i egenskap av myndighet i en medlemsstat är skyldig att, för det fall det är omöjligt för den att tolka den nationella lagstiftningen i överensstämmelse med unionsrättens krav, med avseende på det anhängiggjorda målet, underlåta att tillämpa varje nationell bestämmelse som strider mot en unionsrättslig bestämmelse som har direkt effekt (dom av den 15 april 2021, Braathens Regional Aviation, C‑30/19, EU:C:2021:269, punkt 58 och där angiven rättspraxis).

59 Se, analogt, dom av den 5 juni 2014, Mahdi ( C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkterna 79 och följande punkter).

60 Se dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 224).

61 Denna definition är relevant i samband med en placering i förvar som förordnats med tillämpning av direktiv 2008/115, i enlighet med artikel 8.3 d i direktiv 2013/33.

62 Beslut av den 3 juni 2021, Republika Slovenija (Förvar av en sökande av internationellt skydd) ( C‑186/21 PPU, EU:C:2021:447, punkt 26 och där angiven rättspraxis).

63 Se dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkterna 216–223).

64 Se artikel 15 i direktiv 2008/115. Se även, i detta hänseende, det resonemang som generaladvokaten Bots förde i denna fråga i sitt förslag till avgörande i målen Bero och Bouzalmate ( C‑473/13, C‑474/13 och C‑514/13, EU:C:2014:295, punkt 91 och följande punkter). Enligt generaladvokaten Bot har unionslagstiftaren på detta sätt införlivat rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, enligt vilken ett frihetsberövande kan vara förenligt med artikel 5.1 f i Europakonventionen endast om det sker för att verkställa ett förfarande för utvisning och står i proportion till detta syfte (se Europadomstolens dom av den 15 november 1996 i målet Chahal mot Förenade kungariket, CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, §§ 112 och 113, och dom av den 19 januari 2012, Popov/Frankrike, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 140) (fotnot 33).

65 Begreppen förvar och särskild förvarsanläggning är nämligen begrepp som är gemensamma för flera instrument i det gemensamma europeiska asylsystemet.

66 Se skäl 24 och artikel 1 i direktiv 2008/115. Se även Europadomstolens dom av den 15 december 2016, Khlaifia m.fl./Italien, CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, § 161 och följande §.

67 Se, bland annat, Europadomstolens dom av den 19 januari 2012, Popov/Frankrike, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 89 och följande §, och dom av den 15 december 2016, Khlaifia m.fl./Italien, CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, § 163 och följande §.

68 Se Europadomstolens dom av den 19 januari 2012, Popov/Frankrike, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207.

69 Se, även, rapport från kommissionen för migration, flyktingar och befolkning, av Europarådets parlamentariska församling, antagen den 11 januari 2010, Administrativt förvar av asylsökande och migrerande personer som olagligen befinner sig i Europa, särskilt princip 8 i bilaga 1 avseende [t]io vägledande principer om omständigheter under vilka förvar av asylsökande och flyktingar som olagligt vistas i unionen är lagligt, i vilken Europarådets parlamentariska församling angav att plats, villkor och bestämmelser för förvar ska vara lämpliga, samt dokumentet från Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter, med rubriken Grundläggande rättigheter för migranter som vistas olagligt i Europa (avsnitt III, punkt ii, sidorna 16 och 17).

70 I samma anda anger Europarådets parlamentariska församling, i punkt 9.2 i dess resolution 1707 (2010) (se fotnot 15 i detta förslag tillavgörande) bland dess 15 europeiska regler som fastställer miniminormer för förhållandena i samband med förvar av migranter som vistas olagligt i Europa och asylsökande, att personer som hålls i förvar ska inkvarteras i anläggningar som särskilt utformats för förvar i samband med invandring och inte i fängelser (regel 2). Den anger även att lokaler som tilldelats för detta ändamål ska erbjuda lämpliga materiella villkor och ett system för förvar som är anpassat till de berörda personernas rättsliga och faktiska situation (reglerna 5 och 6).

71 Se domen Pham (punkt 21).

72 Se domen Pham (punkterna 17 och 19).

73 BGBl. 1976 I, s. 581.

74 I domstolens akt finns inget ytterligare omnämnande av detta beslut av den 30 september 2020.