Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 11 november 2021

I mål C‑315/20, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 10 oktober 2019, som inkom till domstolen den 13 juli 2020, i målet

DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av ordföranden på sjunde avdelningen J. Passer (referent), tillika tillförordnad ordförande på åttonde avdelningen, samt domarna L.S. Rossi och N. Wahl, generaladvokat: A. Rantos, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av G. Palatiello, avvocato dello Stato, Europeiska kommissionen, genom L. Haasbeek, G. Gattinara och F. Thiran, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 17 juni 2021 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning nr 1013/2006

Direktiv 2008/98

Beslut 2000/532/EG

Italiensk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall (EUT L 190, 2006, s. 1) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2008, s. 3).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Regione Veneto (Regionen Veneto, Italien) och Plan Eco Srl angående en avfallstransport mellan medlemsstaterna.

3 I artikel 2 i förordning nr 1013/2006, som har rubriken Definitioner, anges följande:

4 I artikel 3.5 i denna förordning föreskrivs följande:

5 Artikel 11 i nämnda förordning, med rubriken Invändningar mot transporter av avfall avsett för bortskaffande, har följande lydelse:

6 I artikel 12 i förordningen, med rubriken Invändningar mot transporter av avfall avsett för återvinning, föreskrivs följande:

7 Direktiv 2008/98 upphävde direktiv 2006/12 med verkan från och med den 12 december 2010 och i artikel 41 föreskrivs att hänvisningar till det sistnämnda direktivet ska anses som hänvisningar till det förstnämnda direktivet.

8 Skäl 33 i direktiv 2008/98 har följande lydelse:

9 Artikel 16 i direktiv 2008/98, med rubriken Princip[erna] om självförsörjning och närhet, har följande lydelse:

10 Kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000 om ersättning av beslut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall (EGT L 226, 2000, s. 3), i dess lydelse enligt kommissionens beslut 2014/955/EU av den 18 december 2014 (EUT L 370, 2014, s. 44), innehåller en förteckning över de avfall som avses i artikel 7 i direktiv 2008/98, kallad Europeiska avfallskatalogen (nedan kallad EAK).

11 Kapitel 19, med rubriken Avfall från avfallsanläggningar … innehåller i avsnitt 19 12, med rubriken Annat avfall från mekanisk behandling av avfall (t.ex. sortering, krossning, komprimering, sintring) följande rubriker:

12 Kapitel 20 i EAK, med rubriken Kommunalt avfall (hushållsavfall och liknande avfall från handels-, industri- och institutionsavfall) även separat insamlade fraktioner, innehåller i avsnitt 20 03, med rubriken Annat kommunalt avfall, rubrik 20 03 01: Blandat kommunalt avfall.

13 I artikel 182 bis i decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (lagstiftningsdekret nr 152 om miljöbestämmelser) av den 3 april 2006 (ordinarie tillägg till GURI nr 88 av den 14 april 2006) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 152/2006) föreskrivs följande i punkt 1:

14 Transportbolaget Plan Eco ansökte hos regionen Veneto om ett förhandsgodkännande av en transport av 2000 ton blandat kommunalt avfall som producerats i Italien av Futura Srl till ett cementföretag i Slovenien. Detta avfall hade behandlats mekaniskt av Futura i syfte att förbrännas och klassificerades efter behandlingen enligt kod 19 12 12 i EAK.

15 Genom beslut av den 22 april 2016 motsatte sig regionen Veneto transporten med stöd av unionsrätten, särskilt artikel 12.1 b och g i förordning nr 1013/2006, och nationell rätt. För det första ansåg regionen att avfallet i fråga, efter det att Futura hade gjort en preliminär behandling, hade kvar sin ursprungskaraktär, det vill säga blandat kommunalt avfall, som motsvarar kod 20 03 01 i EAK, och att detta bolags klassificering av detta avfall i avsnitt 19 12 i EAK med rubriken Annat avfall från mekanisk behandling av avfall (t.ex. sortering, krossning, komprimering, sintring), samt tilldelningen av kod 19 12 12 i EAK inte var avgörande i detta avseende. För det andra ansåg regionen att det enligt artikel 182 bis första stycket b i lagstiftningsdekret nr 152/2006 – som infördes i samband med införlivandet av direktiv 2008/98 och principerna om självförsörjande och närhet i artikel 16 i direktivet – krävs att blandat kommunalt avfall återvinns i någon av de lämpliga anläggningar som ligger närmast produktions- eller insamlingsplatsen. För det tredje ansåg regionen slutligen att det på dess territorium fanns ett närverk av anläggningar som kunde uppfylla Plan Ecos behov och att en anläggning i regionen Veneto i förevarande fall hade förklarat sig kunna ta emot de 2000 ton avfall som avsågs i anmälan om transport.

16 Plan Eco överklagade detta beslut till Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Regionala förvaltningsdomstolen i Veneto, Italien), som genom dom av den 15 november 2016 ogiltigförklarade nämnda beslut bland annat med motiveringen att transporten till utlandet avsåg särskilt avfall som skulle klassificeras enligt kod 19 12 12 i EAK och att principerna om självförsörjande, närhet och territoriell begränsning som gäller i fråga om behandling av kommunalt avfall därför inte var tillämpliga.

17 Regionen Veneto överklagade domen till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som – efter att bland annat ha konstaterat att det aktuella avfallet hade genomgått en behandling som inte väsentligen hade ändrat dess ursprungliga egenskaper som kommunalt avfall – beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

18 Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida en behörig avsändarmyndighet, med stöd av förordning nr 1013/2006 och direktiv 2008/98, kan motsätta sig en transport av blandat kommunalt avfall avsett för återvinning som, efter att ha behandlats mekaniskt för att kunna energiåtervinnas, vilket emellertid inte väsentligt har ändrat dess ursprungliga egenskaper, har klassificerats enligt kod 19 12 12 i EAK.

19 Det ska för det första påpekas att blandat kommunalt avfall ges särskild uppmärksamhet i förordning nr 1013/2006 och direktiv 2008/98, vars syfte är att minimera de negativa effekterna på människors hälsa och miljön vid generering och hantering av avfall.

20 I artikel 3.5 i förordning nr 1013/2006 föreskrivs således att transporter av blandat kommunalt avfall (avfallskod 20 03 01) som insamlats från privata hushåll, inbegripet när insamlingen även omfattar sådant avfall från andra producenter, till anläggningar för återvinning eller bortskaffande ska omfattas av samma bestämmelser som transporter av avfall som är avsett för bortskaffande, vilket följer av denna förordning.

21 Artikel 11 i förordning nr 1013/2006 är följaktligen tillämplig även vid en anmälan om en planerad transport av blandat kommunalt avfall avsett för återvinning, trots att denna artikel, i enlighet med dess rubrik och lydelse, i princip endast är tillämplig på avfall som ska bortskaffas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 2013, Ragn-Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, punkterna 53 och 54).

22 De behöriga destinations- eller avsändarmyndigheterna kan dessutom, i enlighet med artikel 11.1 i) i denna förordning, motsätta sig en sådan transport enbart av det skälet att det berörda avfallet består av blandat kommunalt avfall som insamlats från privata hushåll (kod 20 03 01).

23 Det framgår av förarbetena till förordning nr 1013/2006 att unionslagstiftarens syfte med dessa bestämmelser var att begränsa transporter av avfall från privata hushåll till vad som var absolut nödvändigt och att föreskriva att medlemsstaterna skulle ansvara för sådant icke homogent avfall och uppmuntras att självständigt lösa sina problem med hushållsavfall, dock utan att allt samarbete med grannländerna utesluts.

24 På samma sätt föreskrivs i artikel 16 i direktiv 2008/98 att medlemsstaterna ska upprätta ett sammanhängande och ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar för bortskaffande av avfall och anläggningar för blandat kommunalt avfall som samlats in från privata hushåll, inbegripet när insamlingen även omfattar sådant avfall från andra producenter, med beaktande av bästa tillgängliga teknik. I denna artikel föreskrivs även att medlemsstaterna ska utforma nätverket på ett sådant sätt att de var för sig närmar sig självförsörjning vad gäller behandling av detta avfall och så att behandlingen kan ske vid någon av de lämpliga anläggningar som ligger närmast den plats där avfallet uppkommer.

25 Domstolen har i detta avseende slagit fast att medlemsstaterna vid upprättandet av ett sådant sammanhängande och ändamålsenligt utformat nätverk har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller valet av vilken geografisk utgångspunkt de bedömer vara lämplig för att kunna uppnå nationell självförsörjning såvitt avser behandlingen av det berörda avfallet. Domstolen har dock i detta avseende understrukit, vad gäller lämpliga åtgärder för att främja en rationalisering av insamling, sortering och behandling av avfall, att en av de viktigaste åtgärder som medlemsstaterna har att vidta, bland annat genom lokala förvaltningar med behörighet i detta avseende, är att sträva efter att behandla avfallet i en anläggning som ligger så nära som möjligt den plats där det produceras, särskilt vad gäller blandat kommunalt avfall, för att i möjligaste mån begränsa avfallstransporterna (se dom av den 12 december 2013, Ragn-Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, punkterna 60 och 61 och där angiven rättspraxis).

26 Härav följer att den behöriga avsändarmyndigheten – i enlighet med artikel 3.5 och artikel 11.1 i) i förordning nr 1013/2006 och för att säkerställa iakttagande av de i artikel 16 i direktiv 2008/98 fastslagna principerna om självförsörjande och närhet som genomförs genom ovannämnda bestämmelser i förordning nr 1013/2006, vilka principer har åberopats av den behöriga avsändarmyndigheten i det nationella målet – kan motsätta sig en transport av blandat kommunalt avfall som insamlats från privata hushåll och som är avsett för återvinning eller bortskaffande.

27 För det andra framhåller domstolen att det framgår av skäl 33 i direktiv 2008/98 att vid tillämpningen av förordning nr 1013/2006 ska blandat kommunalt avfall som avses i artikel 3.5 i förordningen anses vara blandat kommunalt avfall även om avfallet har behandlats utan att dess egenskaper väsentligt har förändrats.

28 Även om skälen i en unionsrättsakt enligt fast rättspraxis inte är juridiskt bindande och inte kan åberopas för att avvika från själva bestämmelserna i den berörda rättsakten eller för att tolka dessa bestämmelser på ett sätt som strider mot deras lydelse, kan de emellertid precisera innehållet i bestämmelserna i denna rättsakt och tillhandahålla tolkningsdata som kan klargöra lagstiftarens vilja (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 mars 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, punkt 90 och där angiven rättspraxis).

29 I förevarande fall innebär artikel 3.5 och artikel 11.1 i) i förordning nr 1013/2006, tolkade mot bakgrund av skäl 33 i direktiv 2008/98, att blandat kommunalt avfall som har klassificerats enligt kod 19 12 12 i EAK efter att ha behandlats mekaniskt för att kunna energiåtervinnas, vilket emellertid inte väsentligt ändrade avfallets ursprungliga egenskaper, ska anses utgöra blandat kommunalt avfall som samlats in från de privata hushåll, som avses i dessa bestämmelser, trots att avfallskod 20 03 01 anges i dessa bestämmelser.

30 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 56 i sitt förslag till avgörande beror de rättsregler som är tillämpliga på avfallstransporter nämligen på avfallets väsentliga karaktär och inte på dess formella klassificering i enlighet med EAK.

31 Varje annan tolkning skulle dessutom göra det möjligt att undanta blandat kommunalt avfall, som efter en behandling har klassificerats enligt en annan kod i EAK än den som är förbehållen blandat kommunalt avfall trots att denna behandling inte väsentligt har ändrat dess egenskaper, från tillämpningen av artikel 3.5 och artikel 11.1 i) i förordning nr 1013/2006, och i slutändan principerna om självförsörjande och närhet som dessa bestämmelser syftar till att säkerställa, såsom angetts ovan i punkt 23.

32 I det nationella målet är det utrett att den mekaniska behandlingen av det aktuella avfallet inte har medfört någon väsentlig förändring av avfallets ursprungliga egenskaper och följaktligen inte heller dess karaktär.

33 Härav följer att vid tillämpningen av förordning nr 1013/2006 ska blandat kommunalt avfall avsett för återvinning som efter att ha behandlats mekaniskt för att kunna energiåtervinnas, vilket emellertid inte väsentligt har ändrat dess ursprungliga egenskaper, har klassificeras enligt kod 19 12 12 i EAK, anses utgöra blandat kommunalt avfall från privata hushåll.

34 Av det ovanstående följer att de frågor som ställts ska besvaras enligt följande. Artikel 3.5 och artikel 11 i förordning nr 1013/2006 ska tolkas så, att den behöriga avsändarmyndigheten, med beaktande av principerna om självförsörjande och närhet, kan åberopa bland annat det skäl som anges i artikel 11.1 i) i denna förordning för att motsätta sig en transport av blandat kommunalt avfall som efter att ha behandlats mekaniskt för att kunna energiåtervinnas, vilket emellertid inte väsentligt har ändrat dess ursprungliga egenskaper, har klassificeras enligt kod 19 12 12 i EAK.

35 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.