Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 2 mars 2023
Hänvisat till av
I mål C‑270/21, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Korkein hallinto-oikeus (Högsta förvaltningsdomstolen, Finland) genom beslut av den 14 april 2021, som inkom till domstolen den 27 april 2021, i målet
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna L.S. Rossi, J.‑C. Bonichot (referent), S. Rodin och O. Spineanu-Matei, generaladvokat: N. Emiliou, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Finlands regering, genom M. Pere, i egenskap av ombud, Estlands regering, av M. Kriisa, i egenskap av ombud, Spaniens regering, av L. Aguilera Ruiz, i egenskap av ombud, Nederländernas regering, av K. Bulterman och A. Hanje, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom L. Armati, M. Huttunen, M. Mataija och I. Söderlund, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 8 september 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Finsk rätt
Estnisk rätt
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Inledande anmärkningar
Den första frågan
Den andra frågan
Den tredje frågan
Rättegångskostnader
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 3.1 a, 3.3 och 13.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 2005, s. 22), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU av den 20 november 2013 (EUT L 354, 2013, s. 132) (nedan kallat direktiv 2005/36).
2 Begäran har framställts i ett förfarande som anhängiggjorts av A angående Opetushallitus (Utbildningsstyrelsen, Finland) beslut att avslå A:s ansökan om erkännande av yrkeskvalifikationer för förskollärare.
3 I skälen 1 och 14 i direktiv 2005/36 anges följande:
4 I artikel 1 i direktiv 2005/36 föreskrivs följande:
5 I artikel 2.1 och 2.2 i direktivet föreskrivs följande:
6 I artikel 3 i direktivet föreskrivs följande:
7 I artikel 4 i direktiv 2005/36, med rubriken Verkan av erkännandet, föreskrivs följande:
8 I artikel 13 i direktivet, med rubriken Villkor för erkännande, föreskrivs följande:
9 I artikel 59.1 i direktivet föreskrivs följande:
10 Enligt 1 § första stycket i lag om erkännande av yrkeskvalifikationer nr 1384/2015 (nedan kallad lagen om yrkeskvalifikationer) reglerar denna lag erkännandet av yrkeskvalifikationer och friheten att tillhandahålla tjänster i enlighet med direktiv 2005/36. I 6 § i den nämnda lagen anges närmare villkor för ett sådant erkännande.
11 Lämplighetskraven för förskollärare i Estland fastställs i haridusministri 26. augusti 2002. aasta määrus Koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuded (RTL 2002, 96, 1486; RT I, 03.09.2013, 36) (utbildningsministerns förordning om lämplighetskrav för förskollärare) av den 26 augusti 2002 (nedan kallad förordningen om lämplighetskrav för förskollärare).
12 I 1 § 1 i denna förordning föreskrivs följande:
13 Enligt 18 § i den förordningen är de lämplighetskrav som ställs på förskollärare en högskoleexamen samt pedagogisk kompetens. I 37 § i samma förordning föreskrivs att lämplighetskraven inte gäller för lärare som före den 1 september 2013 arbetade som förskollärare och som är kvalificerade eller anses tillräckligt kvalificerade för en liknande tjänst enligt de bestämmelser i förordningen om lämplighetskrav för förskollärare som var i kraft före den 1 september 2013.
14 Till följd av Republiken Estlands anslutning till Europeiska unionen den 1 maj 2004, fastställdes i Vabariigi Valitsuse 6. juuni 2005. a määrus nr 120 Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne 20. augustit 1991. a antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus (RT I 2005, 32, 241; RT I, 28.07.2020, 6) (regeringsförordning nr 120 om överensstämmelse mellan examensbevis från Republiken Estland och examensbevis från forna Sovjetunionen som utfärdats före den 20 augusti 1991) av den 6 juni 2005, överensstämmelsen mellan examensbevis som erkänts av före detta Sovjetunionen och som utfärdats före den 20 augusti 1991 samt nivåerna i allmän utbildning och i högskoleutbildning i Republiken Estlands utbildningssystem.
15 A har vid utbildningsstyrelsen ansökt om erkännande av sina yrkeskvalifikationer som förskollärare med stöd av följande handlingar:
16 Det är vidare utrett att A arbetade som förskollärare i Estniska socialistiska sovjetrepubliken under åren 1980–1984 och därefter på nytt vid en privat förskola i Finland under åren 2016 och 2017.
17 Utbildningsstyrelsen avslog A:s ansökan genom beslut av den 8 mars 2018.
18 Helsingfors förvaltningsdomstol avslog genom beslut av den 18 april 2019 A:s överklagande av Utbildningsstyrelsens beslut. Förvaltningsdomstolen ansåg att A:s kvalifikationer och yrkeserfarenhet inte uppfyllde kraven för att en yrkeskvalifikation skulle erkännas enligt lagen om yrkeskvalifikationer (1384/2015).
19 A överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen (Finland).
20 För det första vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida yrket förskollärare är ett reglerat yrke i Estland, i den mening som avses i direktiv 2005/36.
21 Den hänskjutande domstolen har angett att flera omständigheter tyder på att detta yrke faktiskt är ett reglerat yrke i Estland. De lämplighetskrav som uppställs för en förskollärare, vilka anges i förordningen om lämplighetskrav för förskollärare, är nämligen avlagd högskoleexamen samt pedagogisk kompetens. Denna sistnämnda kompetens kan intygas av en handling som efter ansökan utfärdas av det estniska lärarförbundet med beaktande av sökandens akt och efter en intervju.
22 Den hänskjutande domstolen har även påpekat att Republiken Estland har låtit registrera yrket förskollärare i en databas över reglerade yrken som kommissionen har upprättat.
23 Andra omständigheter bidrar emellertid till den hänskjutande domstolens tvivel huruvida yrket förskollärare är ett reglerat yrke i Estland.
24 Den hänskjutande domstolen har konstaterat att det enligt estnisk rätt, i motsats till i finländsk rätt, inte krävs att det examensbevis från högre utbildning som nämns ovan i punkt 21 i förevarande dom ska avse förskoleverksamhet.
25 Den hänskjutande domstolen har dessutom noterat att den arbetsgivare som rekryterar en sådan lärare förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning vid bedömningen av huruvida den som söker en tjänst som förskollärare uppfyller villkoren i förordningen om lämplighetskrav för förskollärare. Intyget om pedagogisk kompetens är närmare bestämt fakultativt och inte bindande för arbetsgivaren. Den sistnämnda får göra en självständig bedömning av huruvida sökanden har den pedagogiska kompetens som krävs.
26 Enligt den hänskjutande domstolen skulle två olika arbetsgivare kunna bedöma en och samma sökandes pedagogiska kompetens olika.
27 Under dessa omständigheter frågar sig den hänskjutande domstolen om rätten att utöva yrket förskollärare enligt estnisk rätt verkligen förbehålls personer som uppfyller vissa bestämda krav medan andra förbjuds tillträde till yrket.
28 För det andra frågar sig den hänskjutande domstolen, för det fall yrket i fråga skulle anses vara reglerat i Estland, huruvida det intyg som det estniska lärarförbundet utfärdade till A år 2017, vilket nämns i punkt 15 i förevarande dom, kan anses utgöra ett kompetensbevis eller bevis på formella kvalifikationer i den mening som avses i artikel 13.1 i direktiv 2005/36, trots att den yrkeserfarenhet som därigenom intygas har förvärvats vid en tidpunkt då ursprungsmedlemsstaten var en socialistisk sovjetrepublik.
29 För det tredje vill den hänskjutande domstolen, vad gäller det examensbevis som A erhöll år 1980 i Estniska socialistiska sovjetrepubliken och den yrkeserfarenhet hon förvärvat där mellan åren 1980 och 1984, få klarhet i huruvida detta examensbevis och denna erfarenhet ska anses utgöra bevis på formella kvalifikationer som utfärdats i tredjeland, i den mening som avses i artikel 3.3 i direktiv 2005/36, och om dessa kvalifikationer följaktligen endast kan erkännas om innehavaren kan styrka tre års yrkeserfarenhet i ursprungsmedlemsstaten, vilken förvärvats efter det att staten på nytt blev självständig.
30 Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att de examensbevis som erhållits i Estniska socialistiska sovjetrepubliken enligt en estnisk lag från år 2005 likställs med de examensbevis som erhållits i Estland efter det att staten åter blev självständig.
31 Mot denna bakgrund beslutade Högsta förvaltningsdomstolen (Finland) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
32 Såsom framgår av skäl 1 i direktiv 2005/36 är syftet med direktivet att främja erkännandet av yrkeskvalifikationer för att ge medborgarna i medlemsstaterna möjlighet att utöva ett yrke, som egenföretagare eller som anställd, i en annan medlemsstat än den där de har skaffat sig sina yrkeskvalifikationer och på så sätt bidra till den fria rörligheten för arbetstagare inom Europeiska unionen.
33 Enligt artiklarna 1 och 2 i direktivet ska detta endast tillämpas om yrket i fråga är ett reglerat yrke i värdmedlemsstaten.
34 I förevarande fall framgår det av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat att yrket förskollärare är ett reglerat yrke i Finland. Tillträdet till detta yrke och dess utövande av medborgare i en annan medlemsstat regleras följaktligen i denna medlemsstat av bestämmelserna i direktiv 2005/36.
35 När yrket även är reglerat i ursprungsmedlemsstaten ska den mottagande medlemsstaten enligt artikel 13.1 i direktiv 2005/36 ge medborgare i andra medlemsstater som innehar ett sådant kompetensbevis eller sådana bevis på formella kvalifikationer som krävs av ursprungsmedlemsstaten tillträde till yrket och rätt att utöva det på samma villkor som den mottagande medlemsstatens egna medborgare.
36 När det ifrågavarande yrket däremot inte är reglerat i ursprungsmedlemsstaten, följer det av artikel 13.2 i direktiv 2005/36 att tillträde till yrket och rätten att utöva det ska beviljas i den mottagande medlemsstaten om sökanden har utövat yrket på heltid i ett år eller på deltid under motsvarande tid under de senaste tio åren i en annan medlemsstat och personen i fråga har ett eller flera kompetensbevis eller bevis på formella kvalifikationer som utfärdats av ursprungsmedlemsstaten. I artikel 13.2 tredje stycket i direktiv 2005/36 föreskrivs emellertid att kravet på yrkeserfarenhet inte ska gälla om sökanden innehar bevis på formella kvalifikationer som gäller som bevis på en reglerad utbildning.
37 Den ansökan om erkännande av hennes yrkeskvalifikationer som förskollärare som A ingett i den mottagande medlemsstaten, det vill säga Republiken Finland, ska följaktligen bedömas mot bakgrund av de villkor som uppställs i artikel 13.1 i direktiv 2005/36, om detta yrke är reglerat i ursprungsmedlemsstaten, det vill säga Republiken Estland. Om yrket inte är reglerat där ska ansökan däremot bedömas med hänsyn till villkoren i artikel 13.2 i direktiv 2005/36.
38 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 3.1 a i direktiv 2005/36 ska tolkas så, att ett yrke för vilket det enligt nationell lagstiftning uppställs lämplighetskrav för tillträde till yrket och rätt att utöva det ska anses vara ett reglerat yrke i den mening som avses i denna bestämmelse när arbetsgivarna medges ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra huruvida dessa krav är uppfyllda.
39 Enligt artikel 3.1 a i direktiv 2005/36 avser begreppet reglerat yrke en eller flera former av yrkesverksamhet där det genom lagar och andra författningar direkt eller indirekt krävs bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av verksamheten eller någon form av denna ….
40 Det framgår vidare av domstolens fasta rättspraxis att ett yrke anses reglerat i den mening som avses i direktiven 89/48 och 92/51 när tillträdet till den berörda yrkesverksamhet som utgör detta yrke eller utövandet av detta regleras i lag eller andra författningar, i vilka det etableras en ordning som innebär att yrkesverksamheten uttryckligen förbehålls personer som uppfyller vissa villkor och att personer som inte uppfyller villkoren förbjuds att utöva yrkesverksamheten (dom av den 1 februari 1996, Aranitis, C‑164/94, EU:C:1996:23, punkt 19, och dom av den 8 maj 2008, kommissionen/Spanien, C‑39/07, EU:C:2008:265, punkt33). Med hänsyn till de definitioner som återfinns i direktiven 89/48 och 92/51, samt med beaktande av skäl 14 i direktiv 2005/36, är denna rättspraxis analogt tillämplig på begreppet reglerat yrke i den mening som avses i det direktivet.
41 I förevarande fall kan det konstateras att det, i Estland, i artikel 1.1 i förordningen om lämplighetskrav för förskollärare föreskrivs att [a]rbetsgivaren ska utvärdera arbetstagarens förmåga att utföra tjänsten och huruvida kraven i denna förordning är uppfyllda.
42 Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, och utan att detta har bestritts av den estniska regeringen, innebär artikel 1.1 i denna förordning att arbetsgivaren medges ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra huruvida lämplighetskraven för att få tillträde till yrket som förskollärare, i synnerhet kravet på pedagogisk kompetens, är uppfyllda. Enligt denna bestämmelse skulle således två olika arbetsgivare kunna göra skilda bedömningar av frågan huruvida en och samma sökande uppfyller dessa krav.
43 Den estniska regeringen påpekade visserligen inför domstolen att arbetsgivaren inte har någon anledning att ifrågasätta den sökandes pedagogiska kompetens när sökanden uppvisar ett intyg utfärdat av det estniska lärarförbundet. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 60 i sitt förslag till avgörande har denna regering emellertid angett att den estniska lagstiftningen inte innehåller några bestämmelser i detta avseende. Detta bekräftar således den hänskjutande domstolens tolkning av artikel 1.1 i förordningen om lämplighetskrav för förskollärare, enligt vilken det ankommer på arbetsgivaren att bedöma huruvida lämplighetskraven är uppfyllda.
44 Ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning ska särskiljas från arbetsgivarens befogenhet att rekrytera eller inte rekrytera en person som uppfyller lämplighetskraven för tillträde till det ifrågavarande yrket och att välja mellan två sökande som uppfyller dessa krav.
45 Den situation som följer av att ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning föreligger är sådan att skillnaden luckras upp mellan de personer som har de yrkeskvalifikationer som krävs enligt den nationella lagstiftningen för att utöva det ifrågavarande yrket och personer som saknar sådana kvalifikationer.
46 Under dessa omständigheter säkerställs inte enligt estnisk rätt att tillträdet till det ifrågavarande yrket och rätt att utöva det förbehålls personer med vissa yrkeskvalifikationer.
47 Yrket förskollärare, såsom det är organiserat i Estland, förefaller således inte kunna kvalificeras som ett reglerat yrke i den mening som avses i artikel 3.1 a i direktiv 2005/36.
48 Denna bedömning påverkas inte av att Republiken Estland anser att yrket förskollärare är reglerat, att medlemsstaten har infört detta yrke i den förteckning över befintliga reglerade yrken som överlämnats till kommissionen och att detta yrke nämns i den databas över reglerade yrken som kommissionen upprätthåller, med tillämpning av artikel 59 i direktiv 2005/36.
49 I definitionen av begreppet reglerat yrke, som återges i artikel 3.1 a i direktiv 2005/36, hänvisas nämligen inte till medlemsstaternas rättsordningar. Detta begrepp, i den mening som avses i direktivet, omfattas således enbart av unionsrätten (dom av den 21 september 2017, Malta Dental Technologists Association och Reynaud, C‑125/16, EU:C:2017:707, punkt 34 samt där angiven rättspraxis).
50 Den omständigheten att Republiken Estland anser att yrket förskollärare är reglerat och att medlemsstaten har infört detta yrke i den förteckning över befintliga reglerade yrken som överlämnats till kommissionen är följaktligen inte tillräcklig för att detta yrke ska kunna kvalificeras som ett reglerat yrke i den mening som avses i direktiv 2005/36.
51 Såsom generaladvokaten har framhållit i punkt 45 i sitt förslag till avgörande hänvisas det i artikel 3.1 a i direktiv 2005/36 inte heller till innehållet i den databas som kommissionen upprätthåller, vilken omnämns i punkt 48 i förevarande dom. Denna databas är således endast vägledande.
52 Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 3.1 a i direktiv 2005/36 ska tolkas så, att ett yrke för vilket det enligt nationell lagstiftning uppställs lämplighetskrav för tillträde till yrket och rätt att utöva det inte ska anses utgöra ett reglerat yrke i den mening som avses i denna bestämmelse när arbetsgivarna medges ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra huruvida dessa krav är uppfyllda.
53 Den andra frågan har ställts uttryckligen för det fall det ifrågavarande yrket skulle vara reglerat i ursprungsmedlemsstaten, i den mening som avses i artikel 3.1 a i direktiv 2005/36, och för det fall svaret på den första frågan följaktligen skulle vara jakande. Med beaktande av svaret på den första frågan, saknas anledning att besvara den andra frågan.
54 Den tredje frågan har ställts för det fall det ifrågavarande yrket inte ska anses vara reglerat i ursprungsmedlemsstaten.
55 I ett sådant fall följer det, såsom anges i punkt 36 i förevarande dom, av artikel 13.2 första stycket i direktiv 2005/36 att den mottagande medlemsstaten ska bevilja tillträde till yrket och rätten att utöva det om sökanden har utövat det ifrågavarande yrket på heltid under ett år (eller på deltid under motsvarande tid) under de senaste tio åren i en annan medlemsstat och personen i fråga har ett eller flera kompetensbevis eller bevis på formella kvalifikationer som utfärdats av ursprungsmedlemsstaten. I artikel 13.2 tredje stycket i direktiv 2005/36 föreskrivs emellertid att kravet på yrkeserfarenhet på ett år i en annan medlemsstat under de senaste tio åren inte gäller om de bevis på formella kvalifikationer som sökanden har gäller som bevis på en reglerad utbildning.
56 I förevarande fall har A, i motsats till vad som krävs enligt artikel 13.2 första stycket i direktiv 2005/36, inte utövat yrket förskollärare i en annan medlemsstat än den mottagande medlemsstaten under de tio år som föregick ansökan.
57 Under dessa omständigheter vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida det examensbevis inom förskoleverksamhet som A erhöll år 1980 i Estniska socialistiska sovjetrepubliken kan anses utgöra ett bevis på en reglerad utbildning i den mening som avses i artikel 13.2 tredje stycket i samma direktiv.
58 Enligt artikel 3.3 i direktiv 2005/36 ska som bevis på formella kvalifikationer … också betraktas varje bevis på formella kvalifikationer som utfärdats i tredjeland, om innehavaren har tre års yrkeserfarenhet inom det berörda yrket på den medlemsstats territorium där beviset på formella kvalifikationer erkändes i enlighet med artikel 2.2 och detta har intygats av den medlemsstaten.
59 Härav följer att den hänskjutande domstolen ska anses ha ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 3.3 i direktiv 2005/36 ska tolkas så, att denna bestämmelse är tillämplig när det bevis på formella kvalifikationer som åberopas i den mottagande medlemsstaten har erhållits i en annan medlemsstat vid en tidpunkt då denna sistnämnda medlemsstat inte existerade som självständig stat, utan som socialistisk sovjetrepublik, och detta bevis av sistnämnda medlemsstat har likställts med ett sådant bevis på formella kvalifikationer som utfärdats i denna stat efter det att den på nytt blivit självständig.
60 Det framgår av själva ordalydelsen i artikel 3.3 i direktiv 2005/36 att denna bestämmelse avser alla bevis på formella kvalifikationer som utfärdats av tredjeland och som erkänns av en medlemsstat i enlighet med artikel 2.2 i samma direktiv.
61 Det ska emellertid påpekas att det examensbevis som A erhöll år 1980 i Estniska socialistiska sovjetrepubliken inte kan anses ha utfärdats av ett tredjeland i den mening som avses i denna bestämmelse.
62 Såsom framgår av de klargöranden som den hänskjutande domstolen har gjort vid EU-domstolen har nämligen Republiken Estland, efter det att detta land på nytt blev självständigt och anslöt sig till Europeiska unionen, i enlighet med regeringsförordning nr 120 av den 6 juni 2005 om överensstämmelse mellan examensbevis från Republiken Estland och examensbevis från forna Sovjetunionen som utfärdats före den 20 augusti 1991, likställt detta examensbevis med ett examensbevis som erhållits i Republiken Estland efter det att denna medlemsstat åter hade blivit självständig.
63 Detta examensbevis ska följaktligen betraktas som ett sådant bevis på formella kvalifikationer som utfärdats av en medlemsstat och inte av ett tredjeland, i motsats till vad som föreskrivs i artikel 3.3 i direktiv 2005/36.
64 Härav följer att artikel 3.3 i direktiv 2005/36 inte är tillämplig under sådana omständigheter som dem i det nationella målet.
65 Av det ovan anförda följer att artikel 3.3 i direktiv 2005/36 ska tolkas så, att denna bestämmelse inte är tillämplig när det bevis på formella kvalifikationer som åberopas i den mottagande medlemsstaten har erhållits i en annan medlemsstat vid en tidpunkt då denna sistnämnda medlemsstat inte existerade som självständig stat, utan som socialistisk sovjetrepublik, och detta bevis av sistnämnda medlemsstat har likställts med ett sådant bevis på formella kvalifikationer som utfärdats i denna stat efter det att den på nytt blivit självständig. Ett sådant bevis på formella kvalifikationer ska anses ha erhållits i en medlemsstat och inte i ett tredjeland.
66 Det ska tilläggas att det, mot bakgrund av svaren ovan i punkterna 52 och 65 i förevarande dom, av vilka det framgår att en ansökan om erkännande av yrkeskvalifikationer inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2005/36, ankommer på de behöriga myndigheterna i den mottagande medlemsstaten, såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 90–93 i sitt förslag till avgörande, att pröva A:s situation med beaktande av bestämmelserna i artiklarna 45 och 49 FEUF, i enlighet med domstolens praxis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 mars 2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Grundutbildning för läkare), C‑634/20, EU:C:2022:149, punkterna 38–46, och där angiven rättspraxis).
67 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1 Rättegångsspråk: finska.