Domstolens dom (andra avdelningen) den 22 december 2022

I mål C‑279/21, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark, Danmark) genom beslut av den 15 mars 2021, som inkom till domstolen den 28 april 2021, i målet

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Prechal, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domarna F. Biltgen (referent), N. Wahl och J. Passer, generaladvokat: G. Pitruzzella, justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 18 maj 2022,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: X, genom advokaten E.O.R. Khawaja, Danmarks regering, av V. Pasternak Jørgensen och M. Søndahl Wolff, båda i egenskap av ombud, biträdda av advokaten R. Holdgaard, Europeiska kommissionen, av L. Grønfeldt och D. Martin, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 8 september 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Associeringsavtalet

Beslut nr 1/80

Dansk rätt

Omständigheterna i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna/giltighetsfrågorna/tolknings- och giltighetsfrågorna/tolknings- respektive giltighetsfrågan

Den första frågan

Den andra, den tredje och den fjärde frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 9 i avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet å ena sidan och medlemsstaterna i EEG och gemenskapen å andra sidan och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685) (nedan kallat associeringsavtalet), och av artiklarna 10.1 och 13 i beslut nr 1/80 av det associeringsråd som inrättades genom detta avtal, av den 19 september 1980, om utveckling av associeringen mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet (nedan kallat beslut nr 1/80).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan den turkiska medborgaren X och Udlændingenævnet (Utlänningsnämnden, Danmark) angående ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i Danmark för familjeåterförening.

3 Enligt artikel 2.1 associeringsavtalet syftar detta avtal till att främja ett fortlöpande och väl avvägt stärkande av de ekonomiska och handelsmässiga förbindelserna mellan de avtalsslutande parterna med beaktande av nödvändigheten av att säkerställa en snabb utveckling av Turkiets ekonomi och av att höja sysselsättningsnivån samt förbättra levnadsvillkoren för det turkiska folket.

4 Artikel 9 i detta avtal har följande lydelse:

5 Såsom framgår av skäl 3 i beslut nr 1/80 syftar detta beslut till att inom det sociala området förbättra det system som gäller till förmån för turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar i förhållande till det system som inrättades genom associeringsrådets beslut nr 2/76 av den 20 december 1976.

6 Kapitel II i beslut nr 1/80, med rubriken Sociala bestämmelser, innehåller ett avsnitt 1, som har rubriken Frågor avseende anställning och fri rörlighet för arbetstagare. Detta avsnitt innehåller artiklarna 6–16 i beslutet.

7 I artikel 6 i beslutet anges följande:

8 I artikel 10.1 i samma beslut föreskrivs följande:

9 I artikel 13 i beslut nr 1/80 anges följande:

10 Artikel 14.1 i detta beslut har följande lydelse:

11 Enligt artikel 16 i nämnda beslut ska bestämmelserna i avsnitt 1 i kapitel II i beslutet tillämpas från och med den 1 december 1980.

12 9 § udlændingeloven (utlänningslagen), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad utlänningslagen), har följande lydelse:

13 Det krav på godkänt resultat på Prøve i Dansk 1 eller på ett prov i danska på motsvarande eller högre nivå som föreskrivs i 9 § stycke 12 led 5 utlänningslagen infördes genom lov nr. 572 om ændring af udlændingeloven (lag nr 572 om ändring av utlänningslagen) av den 18 juni 2012, som trädde i kraft den 1 juli 2012.

14 X reste in i Danmark den 14 augusti 2015 och lämnade den 21 oktober 2015 in en ansökan till Udlændingestyrelsen (Utlänningsstyrelsen, Danmark) om uppehållstillstånd i Danmark för familjeåterförening med sin make Y, som är turkisk medborgare och bosatt i denna medlemsstat sedan den 27 september 1979 och som erhållit permanent uppehållstillstånd i nämnda medlemsstat under år 1985.

15 I ansökan angavs att Y hade genomgått en utbildning på danska språket som bland annat avsåg tekniska beräkningar, utmärkande av vägarbeten, förståelse av ritningar, branschintroduktion och arbetsteknik, och att Y under alla omständigheter, i egenskap av turkisk arbetstagare som utövat yrkesverksamhet i Danmark sedan år 1980, det vill säga sedan mer än 36 år, bland annat i egenskap av maskintekniker, servicemedarbetare, butiksansvarig och lageransvarig inte behövde uppfylla det krav på godkänt resultat på ett prov i danska språket som föreskrevs i 9§ stycke 12 led 5 i utlänningslagen. Det angavs även att Y:s fyra vuxna barn, hans mor och alla hans syskon bodde i Danmark.

16 Udlændingestyrelsen avslog ansökan genom beslut av den 1 mars 2016 med stöd av 9 § stycke 12 led 5 utlänningslagen, med motiveringen att Y inte hade visat att han uppfyllde villkoret i denna bestämmelse och att det inte fanns några särskilda skäl som motiverade ett undantag i detta avseende. Udlændingestyrelsen tillade att detta beslut inte stred mot standstill-klausulerna, såsom dessa tolkats av domstolen i domen av den 10 juli 2014, Dogan ( C‑138/13, EU:C:2014:2066).

17 X överklagade beslutet av den 1 mars 2016 – såvitt avsåg den däri gjorda bedömningen av associeringsavtalet och därmed sammanhängande rättsregler, däribland standstill-klausulerna – till Udlændinge-, Integrations- og Boligministerium (Utlännings-, integrations- och bostadsministeriet, Danmark), nu Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utlännings- och integrationsministeriet, Danmark). X yrkade i överklagandet att det skulle göras en ny prövning av detta besluts förenlighet med domen av den 10 juli 2014, Dogan ( C‑138/13, EU:C:2014:2066), och domen av den 12 april 2016, Genc ( C‑561/14, EU:C:2016:247).

18 Den 25 april 2016 utfärdade Styrelsen for International Rekruttering og Integration (Styrelsen för internationell rekrytering och integration, Danmark) ett uppehållstillstånd i Danmark för X, för arbete som anställd, vilket, efter att ha förnyats en gång, löpte ut den 13 september 2021.

19 Den 27 augusti 2018 lämnade X in ett överklagande till Københavns byret (Köpenhamns distriktsdomstol, Danmark) och yrkade att utlännings- och integrationsministeriets beslut av den 6 december 2017 skulle upphävas, i den del det i beslutet fastställdes att standstill-klausulerna inte utgjorde hinder för att avslå hennes ansökan om familjeåterförening med stöd av relevanta nationella bestämmelser, och att ärendet skulle återförvisas för ny prövning. Utlänningsnämnden inträdde som motpart i det nationella målet i stället för utrikes- och integrationsministeriet till följd av en behörighetsöverföring.

20 Genom beslut av den 22 november 2019 överlämnade Københavns byret (Köpenhamns distriktsdomstol) målet till den hänskjutande domstolen, Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark, Danmark), som accepterade att döma i första instans.

21 För det första vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet, enligt vilken maken eller makan till en turkisk medborgare som är lagligen bosatt och arbetar i den mottagande medlemsstaten kan beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening endast om vederbörande har erhållit godkänt resultat på ett prov avseende kunskaper i denna medlemsstats språk, utgör en ny begränsning i den mening som avses i standstill-klausulen i artikel 13 i beslut nr 1/80 och, om så är fallet, huruvida en sådan begränsning kan vara motiverad med hänsyn till syftet att säkerställa en lyckad integration av denna make eller maka.

22 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att det framgår av en omfattande praxis från EU-domstolen avseende artikel 13 i beslut nr 1/80 att standstill-klausulen i denna bestämmelse utgör hinder för att en medlemsstat inför nya begränsningar av rätten till familjeåterförening med en make eller maka eller barn från Turkiet – såvida inte en sådan begränsning är motiverad av ett tvingande skäl av allmänintresse, är ägnad att säkerställa att det eftersträvade legitima målet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 10 juli 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580).

23 EU-domstolen har visserligen redan slagit fast att målet att säkerställa en lyckad integration kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse (dom av den 12 april 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punkterna 55 och 56, och dom av den 10 juli 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, punkt 34). Den har emellertid ännu inte prövat huruvida det kan ställas krav på godkänt resultat på ett språkprov, inte för den familjemedlem som ansökte om familjeåterförening med den turkiske arbetstagare som var bosatt i den berörda medlemsstaten, utan för denna arbetstagare. EU-domstolen har dessutom slagit fast att ett villkor – som innebar att maken till en turkisk arbetstagare som var bosatt i den berörda medlemsstaten, som ansöker om att få resa in i denna medlemsstat för familjeåterförening, före inresan måste visa att vederbörande hade förvärvat grundläggande kunskaper i det officiella språket i nämnda medlemsstat – gick utöver vad som vad nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. Detta eftersom avsaknaden av bevis på att tillräckliga språkkunskaper hade förvärvats automatiskt medförde att ansökan om familjeåterförening skulle avslås, utan att hänsyn togs till de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall (dom av den 10 juli 2014, Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066, punkt 38).

24 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende preciserat att Justitsministeriet (Justitieministeriet, Danmark), efter det att denna dom hade meddelats, fann att det saknades anledning att ändra villkoren för familjeåterförening i utlänningslagen, eftersom det kan göras undantag från dessa villkor när det föreligger särskilda skäl, vilket ska bedömas med beaktande av de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall.

25 För det andra vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 10.1 i beslut nr 1/80 utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet, eftersom den varken tillämpas på danska medborgare eller på medborgare i stater som är medlemmar i Europeiska unionen eller i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att denna bestämmelse, enligt sin ordalydelse, avser lön och andra arbetsförhållanden, vilket är områden som inte förefaller beröras av den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet.

26 För det tredje, för det fall EU-domstolen skulle finna att artikel 10.1 i beslut nr 1/80 inte är tillämplig i förevarande fall, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida det allmänna diskrimineringsförbudet i artikel 9 i associeringsavtalet är tillämplig och, om så är fallet, huruvida denna bestämmelse utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet.

27 För det fjärde och slutligen undrar den hänskjutande domstolen om nämnda bestämmelse har direkt effekt och således kan åberopas direkt av enskilda vid nationella domstolar.

28 Mot denna bakgrund beslutade Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

29 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att nationell lagstiftning, som har införts efter det att beslutet trädde i kraft i den berörda medlemsstaten – enligt vilken det som villkor för familjeåterförening mellan en turkisk arbetstagare som är lagligen bosatt i denna medlemsstat och dennes make eller maka uppställs ett krav på att arbetstagaren har erhållit godkänt resultat på ett prov som visar att han eller hon har en viss kunskapsnivå i den nämnda medlemsstatens officiella språk – utgör en ny begränsning i den mening som avses i denna artikel och, om så är fallet, huruvida denna kan vara motiverad med hänsyn till målet att säkerställa en lyckad integration av den nämnda maken eller makan.

30 Det ska erinras om att standstill-klausulen i artikel 13 i beslut nr 1/80 utgör ett generellt förbud mot att anta nya nationella bestämmelser som syftar eller leder till att en turkisk medborgare underkastas mer restriktiva villkor beträffande dennes rätt att utöva den fria rörligheten för arbetstagare i den berörda medlemsstaten än vad som gällde när detta beslut trädde i kraft i denna medlemsstat (dom av den 2 september 2021, Udlændingenævnet, C‑379/20, EU:C:2021:660, punkt 19 och där angiven rättspraxis).

31 Domstolen har vid upprepade tillfällen i synnerhet slagit fast att en nationell lagstiftning som innebär en skärpning av villkoren för familjeåterförening för turkiska arbetstagare, som är lagligen bosatta i den berörda medlemsstaten, jämfört med de villkor som gällde vid den tidpunkt då beslut nr 1/80 trädde i kraft, utgör en ny begränsning, i den mening som avses i artikel 13 i detta beslut, av dessa turkiska arbetstagares utövande av den fria rörligheten för arbetstagare i denna medlemsstat (se för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, punkt 28, och dom av den 2 september 2021, Udlændingenævnet, C‑379/20, EU:C:2021:660, punkt 20).

32 Skälet till detta är att en turkisk medborgare som reser till en medlemsstat för att där arbeta som anställd kan påverkas negativt när lagstiftningen i denna medlemsstat försvårar eller omöjliggör familjeåterförening, på så sätt att nämnda medborgare i förekommande fall kan bli tvungen att välja mellan sin verksamhet i den nämnda medlemsstaten och sitt familjeliv i Turkiet (dom av den 10 juli 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

33 Det framgår i förevarande fall av beslutet om hänskjutande att den nationella bestämmelse som är aktuell i det nationella målet, det vill säga 9 § stycke 12 led 5 utlänningslagen – enligt vilken det som villkor för familjeåterförening mellan en turkisk arbetstagare som är lagligen bosatt i Danmark och dennes make eller maka uppställs ett krav på att arbetstagaren har erhållit godkänt resultat på ett prov som visar att han eller hon har en viss kunskapsnivå i denna medlemsstats officiella språk – har införts efter det att beslut nr 1/80 trädde i kraft i Danmark och att den medför en skärpning, på området för familjeåterförening, av de villkor som måste vara uppfyllda för att makar till turkiska arbetstagare som är lagligen bosatta i nämnda medlemsstat ska få resa in i detta land, jämfört med de villkor som gällde vid den tidpunkt då detta beslut trädde i kraft.

34 Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att en sådan nationell bestämmelse som den som är aktuell i förevarande fall utgör en ny begränsning i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80.

35 När det gäller frågan huruvida en sådan lagstiftning kan vara motiverad erinrar domstolen om att en ny begränsning, i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80, är förbjuden såvida den inte omfattas av de undantag som avses i artikel 14 i beslutet eller om den är motiverad av tvingande skäl av allmänintresse, är ägnad att säkerställa förverkligandet av det legitima mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 2 september 2021, Udlændingenævnet, C‑379/20, EU:C:2021:660, punkt 23 och där angiven rättspraxis).

36 Det är i detta avseende utrett att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet inte är motiverad av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsan enligt artikel 14.1 i beslut nr 1/80.

37 Den hänskjutande domstolen har emellertid angett att det mål som eftersträvas med denna lagstiftning är att säkerställa en lyckad integration av den familjemedlem som ansöker om uppehållsrätt i den berörda medlemsstaten för familjeåterförening.

38 Det är riktigt att domstolen redan har slagit fast att ett sådant mål kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse i den mening som avses i beslut nr 1/80 (dom av den 12 april 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 56, och dom av den 2 september 2021, Udlændingenævnet, C‑379/20, EU:C:2021:660, punkt 26 och där angiven rättspraxis).

39 Det ska emellertid undersökas huruvida en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet är ägnad att förverkliga detta mål och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta.

40 Det framgår av beslutet om hänskjutande och av de uppgifter som lämnats av den danska regeringen att en sådan lagstiftning syftar till att säkerställa en lyckad integration av en familjemedlem till en turkisk arbetstagare som är lagligen bosatt i Danmark, vilken ansöker om uppehållsrätt i denna medlemsstat för familjeåterförening, genom att säkerställa att arbetstagaren har en viss kunskapsnivå i danska språket och därmed kan styrka att han eller hon är väl integrerad i nämnda medlemsstat och kan hjälpa den berörda familjemedlemmen att lära sig detta språk och att likaså integrera sig denna medlemsstat.

41 Den omständigheten att en turkisk arbetstagare som är bosatt i en medlemsstat har en tillräcklig kunskapsnivå i denna medlemsstats officiella språk, styrkt av ett godkänt resultat på ett sådant prov som det som föreskrivs i den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet, gör det visserligen möjligt för arbetstagaren att bistå den familjemedlem som ansöker om uppehållsrätt för familjeåterförening med nämnda arbetstagare i nämnda medlemsstat i familjemedlemmens integrationsprocess i denna medlemsstat.

42 Det ska emellertid påpekas att även om det mål som eftersträvas med en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet är att uppnå en lyckad integration av den familjemedlem som ansöker om familjeåterförening, ger en sådan lagstiftning inte någon möjlighet att beakta familjemedlemmens egen förmåga att integrera sig, utan den vilar uteslutande på antagandet att det inte finns tillräckliga garantier för en lyckad integration av familjemedlemmen om den turkiska arbetstagare som berörs av ansökan om familjeåterförening inte uppfyller kravet på kunskaper i den berörda medlemsstatens officiella språk.

43 Detta konstaterande vinner stöd av den omständigheten att den danska regeringen under förhandlingen i domstolen medgav att även om det i ett sådant fall som det förevarande visar sig att en sådan arbetstagares make eller maka behärskar danska perfekt, kommer vederbörandes ansökan om uppehållsrätt i Danmark för familjeåterförening likväl att avslås, eftersom arbetstagaren inte uppfyller kravet på godkänt resultat på ett prov i danska språket.

44 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 34–40 i sitt förslag till avgörande är det dessutom så, att en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet inte heller ger någon möjlighet för de behöriga myndigheterna att, vid bedömningen av om undantag kan göras från det krav på godkänt resultat på ett språkprov som föreskrivs i denna lagstiftning, beakta faktorer som kan visa att den turkiska arbetstagare som berörs av ansökan om familjeåterförening faktiskt har integrerats i denna medlemsstat och följaktligen att arbetstagaren, trots att han eller hon inte har klarat provet, vid behov kan bidra till familjemedlemmens integration i denna medlemsstat.

45 I synnerhet, och med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, framgår det av handlingarna i målet att möjligheten att göra undantag från kravet på godkänt resultat på provet i danska språket på grund av särskilda skäl, däribland hänsyn till familjens enhet, endast föreligger i de begränsade fall som det erinrats om i punkt 39 i generaladvokatens förslag till avgörande, och att det inte är möjligt att vid en bedömning i det enskilda fallet ta hänsyn till integrationsförmågan hos den familjemedlem som ansöker om familjeåterförening eller den faktiska integrationen av den turkiska arbetstagare som berörs av denna ansökan.

46 Domstolen konstaterar därför att en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.

47 Mot bakgrund av vad som anförts ska den första frågan besvaras enligt följande: Artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att nationell lagstiftning, som införts efter det att detta beslut trädde i kraft i den berörda medlemsstaten, enligt vilken det som villkor för familjeåterförening mellan en turkisk arbetstagare som är lagligen bosatt i den medlemsstaten och dennes make eller maka ställs krav på att arbetstagaren har erhållit godkänt resultat på ett prov som visar att han eller hon har en viss kunskapsnivå i den nämnda medlemsstatens officiella språk, utgör en ny begränsning i den mening som avses i denna bestämmelse. En sådan begränsning kan inte motiveras av målet att säkerställa en lyckad integration av maken eller makan, då denna lagstiftning inte ger de behöriga myndigheterna någon möjlighet att beakta vare sig denna makes eller makas egen integrationsförmåga eller andra faktorer, än ett godkänt resultat på ett sådant prov, vilka visar att den nämnda arbetstagaren faktiskt har integrerats i den berörda medlemsstaten och att han eller hon följaktligen kan hjälpa maken eller makan att integrera sig i detta land.

48 Med hänsyn till svaret på den första frågan, saknas anledning att besvara den andra, den tredje och den fjärde frågan.

49 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: danska.