Domstolens dom (första avdelningen) den 30 mars 2023

I mål C‑556/21, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) genom beslut av den 1 september 2021, som inkom till domstolen den 10 september 2021, i målet

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Arabadjiev, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på första avdelningen, samt domarna L. Bay Larsen (referent), tillika domstolens vice-ordförande, A. Kumin och I. Ziemele, generaladvokat: J. Richard de la Tour, justitiesekreterare: handläggaren R. Stefanova-Kamisheva,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 14 juli 2022,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: E.N., genom M.J. A. Rinkes, advocaat, S.S., genom M.H. R. de Boer, advocaat, J.Y., genom D.P. J. Cain, advocaat, Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman, M.H.S Gijzen och P. Huurnink, samtliga i egenskap av ombud, Tysklands regering, genom J. Möller och R. Kanitz, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, av C. Cattabriga och F. Wilman, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 17 november 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 27.3, 29.1 och 29.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31) (nedan kallad Dublin III‑förordningen).

2 Begäran har framställts i mål mellan å ena sidan Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekreterare med ministerlika befogenheter för justitie- och säkerhetsfrågor, Nederländerna) (nedan kallad statssekreteraren) och å andra sidan tredjelandsmedborgarna E.N., S.S. och J.Y. Målet gäller statssekreterarens beslut att neka dem internationellt skydd utan att pröva deras ansökningar och att förordna om att de ska överföras till andra medlemsstater.

3 I skälen 4 och 5 i Dublin III‑förordningen anges följande:

4 Kapitel VI i förordningen har rubriken Förfaranden för övertagande och återtagande. I avdelning IV, med rubriken Rättssäkerhetsgarantier, ingår artikel 27, som har rubriken Rättsmedel. I punkterna 1, 3 och 4 i den artikeln föreskrivs följande:

5 Avdelning VI i kapitel VI i förordningen har rubriken Överföringar. I artikel 29, som har rubriken Närmare bestämmelser och tidsfrister, föreskrivs följande i punkterna 1 och 2:

6 Den 12 juli 2019, den 7 oktober 2019 respektive den 22 november 2020 ansökte motparterna i det nationella målet om internationellt skydd i Nederländerna. Statssekreteraren lämnade med anledning härav in en framställan till myndigheterna i andra medlemsstater om övertagande eller återtagande av dessa personer. Den 27 oktober 2019, den 20 november 2019 och den 19 januari 2021 godtog dessa myndigheter framställningarna genom uttryckligt eller tyst medgivande.

7 Den 9 januari 2020, den 8 februari 2020 respektive den 16 februari 2021 beslutade statssekreteraren att utan prövning avslå de ansökningar om internationellt skydd som motparterna i det nationella målet hade ingett och förordnade om att de skulle överföras till de medlemsstater som hade godtagit de nämnda framställningarna.

8 Motparterna i målet vid den nationella domstolen överklagade dessa beslut till domstolen i första instans och yrkade att de skulle ogiltigförklaras.

9 Den 25 februari 2020, den 16 september 2020 respektive den 1 april 2021 upphävde domstolen i första instans nämnda beslut. Nämnda domstol ålade även statssekreteraren att fatta nya beslut avseende de ansökningar om internationellt skydd som ingetts av motparterna i det nationella målet.

10 Statssekreteraren överklagade domarna från samma domstol till Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna), som är den hänskjutande domstolen. Statssekreteraren förenade överklagandena med ansökningar om antagande av interimistiska åtgärder i form av dels ett beslut om att statssekreteraren inte skulle vara tvungen att fatta ett nytt beslut innan överklagandet hade avgjorts, dels att fristen för överföring skulle avbrytas. Den hänskjutande domstolen biföll dessa ansökningar den 3 mars 2020, den 18 september 2020 respektive den 8 april 2021.

11 Den hänskjutande domstolen undrar emellertid om artiklarna 27 och 29 i Dublin III‑förordningen utgör hinder för att bifalla en begäran om interimistiska åtgärder som myndigheten framställt i samband med ett överklagande av ett domstolsavgörande varigenom ett beslut om överföring upphävs, där den sökta interimistiska åtgärden består i att fristen för överföring ska avbrytas. Om så är fallet ankommer det på denna domstol att fastställa att fristen har löpt ut och att Konungariket Nederländerna således har blivit ansvarigt för prövningen av de ansökningar om internationellt skydd som ingetts av motparterna i det nationella målet.

12 Den hänskjutande domstolen anser att den omständigheten att det i artikel 27.3 i förordningen endast talas om interimistiska åtgärder som har beslutats på begäran av den berörda personen och det eftersträvade syftet att snabbt fastställa ansvarig medlemsstat skulle kunna tala för en sådan lösning.

13 Samma domstol har emellertid påpekat att nämnda förordning inte förefaller utgöra hinder för att den berörda personen begär att appellationsdomstolen ska förordna att verkställigheten av överföringsbeslutet ska avbrytas. I annat fall skulle denna person riskera att överföras till en annan medlemsstat och sedan behöva återsändas till Nederländerna för det fall hans överklagande skulle bifallas.

14 Det vore således tänkbart att även statssekreteraren ska ha möjlighet att under överklagandeförfarandet begära att fristen för överföring ska avbrytas. En motsatt lösning skulle riskera att beröva statssekreteraren alla konkreta möjligheter att överklaga, eftersom fristen för överföring inte alltid skulle vara tillräcklig för att ge den hänskjutande domstolen möjlighet att avgöra ett överklagande.

15 Mot denna bakgrund beslutade Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

16 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 29.1 och 29.2 i Dublin III‑förordningen, jämförd med artikel 27.3 i samma förordning, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en domstol som ska pröva ett överklagande av en dom varigenom ett överföringsbeslut upphävts, på begäran av de behöriga myndigheterna får vidta en interimistisk åtgärd som gör det möjligt för dessa myndigheter att inte fatta ett nytt beslut i väntan på resultatet av överklagandet och vars syfte eller konsekvens är att verkställigheten av överföringsbeslutet avbryts till dess att överklagandet är avgjort.

17 I artikel 29.1 i Dublin-III‑förordningen föreskrivs att överföringen av den berörda personen till den ansvariga medlemsstaten ska verkställas i enlighet med den anmodande medlemsstatens nationella rätt så snart det är praktiskt möjligt och senast inom sex månader efter det att framställan från en annan medlemsstat om övertagande eller återtagande av den berörda personen godtogs eller det slutliga beslutet i fråga om överklagande eller omprövning med suspensiv verkan fattades i enlighet med artikel 27.3 i förordningen.

18 Om överföringen inte görs inom tidsfristen på sex månader ska den ansvariga medlemsstaten enligt artikel 29.2 i nämnda förordning befrias från sin skyldighet att överta eller återta den berörda personen, varpå ansvaret övergår på den anmodande medlemsstaten.

19 Det framgår härvid av artikel 29.1 och 29.2 i Dublin III‑förordningen att unionslagstiftaren förvisso avsett att främja en snabb verkställighet av beslut om överföring. Nämnde unionslagstiftare har emellertid inte haft för avsikt att offra domstolsskyddet för personer som ansöker om internationellt skydd för att tillgodose kravet på en skyndsam handläggning av deras ansökningar och har därför föreskrivit, i syfte att tillvarata detta skydd, att verkställigheten av dessa beslut i vissa fall kan avbrytas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 januari 2021, The International Protection Appeals Tribunal m.fl., C‑322/19 och C‑385/19, EU:C:2021:11, punkt 88, och dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ vilandeförklaring av överföringsbeslutet), C‑245/21 och C‑248/21, EU:C:2022:709, punkterna 40 och 60).

20 Enligt artikel 27.3 i Dublin III förordningen krävs således att medlemsstaterna ger berörda personer tillgång till ett rättsmedel som kan leda till att verkställigheten av det överföringsbeslut som riktats mot dem avbryts (dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ vilandeförklaring av överföringsbeslutet), C‑245/21 och C‑248/21, EU:C:2022:709, punkt 41).

21 Enligt denna bestämmelse ska medlemsstaterna föreskriva antingen, för det första, att överklagandet av överföringsbeslutet innebär att den berörda personen ska ha rätt att stanna kvar i den medlemsstat som har fattat beslutet i väntan på resultatet av överklagandet, eller, för det andra, att ett överklagande av överföringsbeslutet innebär att överföringen automatiskt avbryts under en skälig tidsperiod, under vilken en domstol ska avgöra om överklagandet ska ha suspensiv verkan, eller, för det tredje, att den berörda personen har möjlighet att ansöka om att verkställigheten av överföringsbeslutet ska avbrytas i väntan på resultatet av överklagandet av detta beslut (dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ vilandeförklaring av överföringsbeslutet), C‑245/21 och C‑248/21, EU:C:2022:709, punkt 42).

22 Artikel 27.4 i Dublin III‑förordningen kompletterar nämnda bestämmelse genom att medlemsstaterna tillåts att ge behöriga myndigheter möjlighet att på eget initiativ avbryta verkställigheten av överföringsbeslutet, i fall då avbrottet inte följer av vare sig lag eller ett domstolsavgörande. Detta gäller när omständigheterna kring verkställigheten innebär att den berörda personen, för att säkerställa att vederbörande ges ett effektivt domstolsskydd, måste tillåtas att stanna kvar i den medlemsstat som har fattat nämnda beslut fram till dess att ett slutligt beslut meddelas i fråga om detta överklagande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ vilandeförklaring av överföringsbeslutet), C‑245/21 och C‑248/21, EU:C:2022:709, punkterna 54 och 61).

23 För det fall att verkställigheten av överföringsbeslutet avbryts med tillämpning av artikel 27.3 eller 27.4 i Dublin III‑förordningen, följer det av artikel 29.1 i samma förordning att fristen för överföring inte börjar löpa från och med den dag då framställan om övertagande eller återtagande godtogs, utan undantagsvis från och med den dag då det slutliga beslutet i fråga om överklagande av överföringsbeslutet fattades (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ vilandeförklaring av överföringsbeslutet), C‑245/21 och C‑248/21, EU:C:2022:709, punkterna 44 och 49).

24 Det framgår nämligen av artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen, och särskilt av användningen av uttrycket slutligt beslut, att unionslagstiftaren har avsett att fristen för överföring inte ska börja löpa förrän avgörandet av ett överklagande i fråga om ett beslut om överföring har vunnit laga kraft, efter det att de rättsmedel som föreskrivs i den berörda medlemsstatens rättsordning har uttömts. Detta gäller under förutsättning att verkställigheten av överföringsbeslutet har avbrutits med tillämpning av artikel 27.3 eller 27.4 i denna förordning.

25 Unionslagstiftaren har emellertid inte preciserat på vilka processuella villkor denna regel ska tillämpas vid överklagande till andra instans och, i synnerhet, huruvida tillämpningen av nämnda regel kan medföra att den domstol som prövar överklagandet beslutar om interimistiska åtgärder.

26 Det framgår vidare av själva ordalydelsen i artikel 27.3 i Dublin III‑förordningen att den avser förfaranden för överklagande av eller ansökan om omprövning av beslut om överföring. Hänvisningarna till överklagande och till ansökan om omprövning i nämnda bestämmelse ska således förstås så, att de endast avser överklagande och ansökan om omprövning av ett beslut om överföring som avses i artikel 27.1 i denna förordning. Dessa överklaganden och ansökningar om omprövningar ska enligt sistnämnda bestämmelse emellertid göras tillgängliga för mottagaren av ett överföringsbeslut då de behöriga myndigheterna inte har något intresse av att bestrida sina egna beslut.

27 Artikel 27.3 i Dublin III‑förordningen ska därför tolkas så, att den endast syftar till att reglera interimistiska åtgärder som, automatiskt eller på begäran av den berörda personen, kan följa av att ett överklagande eller en ansökan om omprövning i första instans har ingetts mot ett sådant beslut. Denna bestämmelse syftar däremot inte till att reglera de interimistiska åtgärder som eventuellt kan vidtas inom ramen för ett överklagande till andra instans som de behöriga myndigheterna inkommit med.

28 Även om det följer av artikel 27.4 i Dublin III‑förordningen att avbrytande eller vilandeförklaring av tidsfristen för överföring i vissa fall kan ske på initiativ av de behöriga myndigheterna, utgör denna bestämmelse, såsom det erinrats om i punkt 22 ovan, ett komplement till artikel 27.3 i förordningen som syftar till att avbryta verkställigheten av överföringsbeslutet.

29 Härav följer att artikel 27.4 i Dublin III‑förordningen inte kan tillämpas i en sådan situation som den aktuella i det nationella målet, där överföringsbeslut upphävdes i första instans. I en sådan situation finns det nämligen inte längre, inom ramen för ett överklagande till andra instans som initierats av de behöriga myndigheterna, något beslut om överföring vars verkställighet skulle kunna avbrytas.

30 Dublin III‑förordningen innehåller inte någon mer allmän regel om möjligheten att överklaga ett beslut varigenom ett överklagande av ett överföringsbeslut avgörs. Förordningen innehåller inte heller någon bestämmelse som uttryckligen reglerar systemet med eventuella överklaganden till andra instans. Domstolen finner därför att det skydd som kan göras gällande enligt artikel 27.1 i nämnda förordning, jämförd med artikel 18 och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, är begränsat såtillvida att det endast krävs att det ska finnas ett rättsmedel. Det krävs däremot inte att flera prövningsinstanser inrättas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 september 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Överklagandets suspensiva verkan), C‑180/17, EU:C:2018:775, punkt 33).

31 Mot denna bakgrund och i avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser på området ankommer det således, enligt principen om processuell autonomi, på varje medlemsstat att i sin nationella rättsordning fastställa om det eventuellt ska införas en möjlighet till domstolsprövning i andra instans av beslut varigenom överklaganden av överföringsbeslut avgörs och att, i förekommande fall, fastställa de processuella regler som gäller för denna domstolsprövning i andra instans, inbegripet eventuella beslut om vidtagande av interimistiska åtgärder. Detta gäller under förutsättning att dessa regler, i situationer som omfattas av unionsrätten, inte är mindre förmånliga än i liknande situationer som regleras av nationell rätt (likvärdighetsprincipen) och att de inte medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 september 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Överklagandets suspensiva verkan), C‑180/17, EU:C:2018:775, punkterna 34 och 35, och dom av den 15 april 2021, État belge (Omständigheter som hänför sig till tiden efter ett beslut om överföring), C‑194/19, EU:C:2021:270, punkt 42).

32 Eftersom det framgår av beslutet om hänskjutande att den nationella lagstiftning som avses i förevarande begäran om förhandsavgörande är tillämplig i den nederländska rättsordningen på samtliga förvaltningsrättsliga prövningsförfaranden, får det i en sådan lagstiftning föreskrivas att den domstol som ska pröva ett sådant överklagande i andra instans kan besluta om interimistiska åtgärder på begäran av de behöriga myndigheterna. Nämnda lagstiftning får däremot inte avvika från artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen genom att det föreskrivs att sådana åtgärder, förutom i de fall som avses i denna bestämmelse, medför att fristen för överföring börjar löpa senare och att utgången av denna frist således senareläggs.

33 Såsom framgår av punkterna 23 och 24 ovan följer det av artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen att fristen för överföring endast kan börja löpa från och med den dag då det slutliga beslutet i fråga om överklagande av överföringsbeslutet fattades under förutsättning att verkställigheten av sistnämnda beslut har avbrutits i samband med prövningen av överklagandet i första instans, med tillämpning av artikel 27.3 eller 27.4 i denna förordning.

34 Av detta följer att en interimistisk åtgärd som medför att fristen för överföring avbryts i väntan på resultatet av ett överklagande i andra instans endast kan vidtas när verkställigheten av överföringsbeslutet har avbrutits i väntan på resultatet av överklagandet i första instans, med tillämpning av sistnämnda bestämmelser.

35 I en sådan situation innebär förlängningen av överföringsfristen fram till avgörandet av överklagandet i andra instans en möjlighet att säkerställa jämlikhet i medel och effektiva överklagandeförfaranden, genom att säkerställa att fristen inte löper ut när det blivit omöjligt att verkställa överföringsbeslutet på grund av att beslutet överklagats.

36 Valet att kräva vidtagande av en interimistisk åtgärd för att – i samband med domstolsprövning i andra instans – den suspensiva verkan som tillmäts överklagandet av överföringsbeslutet i första instans ska utökas till att även gälla beräkningen av överföringsfristen, innebär vidare en möjlighet att förhindra att ingivande av ett överklagande till andra instans mot ett avgörande varigenom ett överföringsbeslut upphävs – även om överklagandet inte rimligen kan vinna framgång – systematiskt medför att fristen skjuts upp, vilket kan försena prövningen av den berörda personens ansökan om internationellt skydd.

37 En dylik regel underlättar uppnåendet av förordningens mål. Såsom framgår av skälen 4 och 5 syftar förordningen till att inrätta en tydlig och praktiskt genomförbar metod – byggd på objektiva kriterier som är rättvisa för både medlemsstaterna och de berörda personerna – för att snabbt fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd i syfte att garantera faktisk tillgång till förfarandena för beviljande av sådant skydd och inte äventyra målet att behandla ansökningar om internationellt skydd skyndsamt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 mars 2019, Jawo, C‑163/17, EU:C:2019:218, punkt 58, och dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ vilandeförklaring av överföringsbeslutet), C‑245/21 och C‑248/21, EU:C:2022:709, punkt 56).

38 Denna regel styrker således tillämpningen av de tvingande tidsfrister genom vilka unionslagstiftaren har strukturerat förfarandena för övertagande och återtagande. Dessa tidsfrister bidrar på ett avgörande sätt till målet att snabbt behandla ansökningar om internationellt skydd, genom att säkerställa att dessa förfaranden genomförs utan onödigt dröjsmål. Fristerna vittnar vidare om den särskilda betydelse som unionslagstiftaren fäster vid ett snabbt fastställande av vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd och om den omständigheten att det – med hänsyn till målet att säkerställa en faktisk tillgång till förfarandena för beviljande av internationellt skydd och att inte äventyra målet att behandla ansökningar om internationellt skydd snabbt – enligt unionslagstiftaren är viktigt att dessa ansökningar i förekommande fall prövas av en annan medlemsstat än den som pekas ut som ansvarig enligt kriterierna i kapitel III i denna förordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 2018, X och X, C‑47/17 och C‑48/17, EU:C:2018:900, punkterna 69 och 70).

39 När däremot verkställigheten av överföringsbeslutet inte har avbrutits i avvaktan på att överklagandet avgörs i första instans – såsom tycks vara fallet i de nationella målen, med förbehåll för den kontroll som det ankommer på den hänskjutande domstolen att utföra – skulle möjligheten att, inom ramen för en prövning i andra instans, ansöka om en sådan interimistisk åtgärd som den ifrågavarande innebära att de behöriga myndigheterna, som varken har ansett det lämpligt att utnyttja den möjlighet som föreskrivs i artikel 27.4 i Dublin III‑förordningen, för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd för de berörda personerna, eller har verkställt överföringsbeslutet under tiden då överklagandet prövades, kunde förlänga fristen enligt artikel 29.1 i förordningen. Myndigheterna skulle därigenom kunna undvika att ansvaret för att pröva dessa personers ansökan övergår på den anmodande medlemsstaten med tillämpning av artikel 29.2 i samma förordning och på så sätt otillbörligen försena förfarandet för internationellt skydd i strid med de syften som anges i punkterna 37 och 38 i förevarande dom.

40 Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 29.1 och 29.2 i Dublin III‑förordningen, jämförd med artikel 27.3 i samma förordning, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken en domstol som ska pröva ett överklagande av en dom varigenom ett överföringsbeslut upphävts, på begäran av de behöriga myndigheterna får vidta en interimistisk åtgärd som gör det möjligt för dessa myndigheter att inte fatta ett nytt beslut i väntan på resultatet av överklagandet och vars syfte eller konsekvens är att verkställigheten av överföringsbeslutet avbryts till dess att överklagandet är avgjort. Detta gäller under förutsättning att en sådan åtgärd endast kan vidtas om verkställigheten av överföringsbeslutet har avbrutits i samband med prövningen i första instans med tillämpning av artikel 27.3 och 27.4 i denna förordning.

41 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: nederländska.