Domstolens dom (tredje avdelningen) den 8 juni 2023

I mål C‑636/21, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 13 oktober 2021, som inkom till domstolen den 15 oktober 2021, i målet

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe, samt domarna M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen och M. Gavalec (referent), generaladvokat: L. Medina, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: NN, genom E. Barilà, avvocato, Regione Lombardia, genom S. Gallonetto, A. Santagostino och M. Tamborino, avvocate, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av E. Feola, avvocato dello Stato, Europeiska kommissionen, genom A.C. Becker och F. Moro, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning nr 1308/2013

Genomförandeförordning 2019/1323

Italiensk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 220 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007 (EUT L 347, 2013, s. 671) och av kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1323 av den 2 augusti 2019 om undantagsåtgärder till stöd för marknaden för ägg och fjäderfäkött i Italien (EUT L 206, 2019, s. 12).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan NN, som är jordbruksföretagare inom fjäderfäsektorn, och Regione Lombardia (regionen Lombardiet, Italien) angående avslag på NN:s ansökan om finansiellt stöd.

3 I artikel 220 i förordning nr 1308/2013, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, med rubriken Åtgärder i fråga om djursjukdomar, växtskadegörare och förlorat konsumentförtroende på grund av risker för folkhälsa, djurhälsa eller växtskydd, föreskrivs följande:

4 Skälen 3, 4, 6 och 10 i genomförandeförordning 2019/1323 har följande lydelse:

5 I artikel 1 i förordningen anges följande:

6 I artikel 2 i nämnda förordning anges följande:

7 I artikel 3.1 b i samma förordning föreskrivs följande:

8 I artikel 4 i genomförandeförordning 2019/1323 föreskrivs följande:

9 Med tillämpning av genomförandeförordning 2019/1323 antog Ministro delle Politiche agricole alimentari e forestali (ministern för livsmedels- och skogsbrukspolitik) Decreto ministeriale n. 383/2020 del 15 gennaio 2020 (ministerdekret nr 383/2020 av den 15 januari 2020) om Regler för genomförande av genomförandeförordning (EU) 2019/1323 om undantagsåtgärder till stöd för ägg- och fjäderfäköttsektorn i Italien (GURI nr 55 av den 4 mars 2020). Artikel 2.1 i detta ministerdekret har följande lydelse:

10 Artikel 3 i nämnda ministerdekret, med rubriken Identifiering av stödmottagare, har följande lydelse:

11 I artikel 4 i samma ministerdekret föreskrivs följande:

12 NN ägde tre fjäderfäanläggningar i Italien. Till följd av de hälsorestriktioner som vidtagits till följd av utbrottet av aviär influensa tvingades NN avbryta sin verksamhet från den 10 december 2017 till den 26 december 2017, vad avser två av dessa anläggningar, och från den 29 oktober 2017 till den 26 december 2017, vad avser den tredje anläggningen. På grund av sin höga ålder överlät han emellertid samtliga dessa uppfödningar till sina söner den 4 november 2019.

13 Med stöd av ministerdekret nr 383/2020 lämnade NN den 10 april 2020 in en ansökan till det regionala utbetalande organet för Lombardiet om stöd för dessa tre uppfödningsanläggningar på grund av de skador som hade orsakats av aviär influensa.

14 Genom dekret nr 1419/2020 avslog Regionen Lombardiet ansökan om stöd till NN med motiveringen att han inte var stödmottagare, i den mening som avses i ministerdekret nr 383/2020, eftersom han inte innehade någon fjäderfäanläggning vid tidpunkten för nämnda ansökan.

15 NN överklagade detta dekret till Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Regionala förvaltningsdomstolen i Lombardiet, Italien), som ogillade överklagandet genom dom nr 59/2021.

16 Nämnda domstol fann att den stödåtgärd som föreskrivs i genomförandeförordning 2019/1323 skulle förstås som en åtgärd som huvudsakligen var avsedd att stödja den berörda marknaden och således endast de verksamhetsutövare som var verksamma vid tidpunkten för ansökan om stöd avseende denna marknad. Domstolen ansåg således att syftet med denna stödåtgärd inte var att bevilja ersättning till jordbrukare som vid något tillfälle hade lidit sådan skada, utan att stödja det berörda företaget, inbegripet genom att ersätta de skador som företaget lidit. Enligt nämnda domstol förutsatte detta med nödvändighet att det aktuella företaget fortfarande var verksamt.

17 NN överklagade den 19 mars 2021 denna dom till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som är den hänskjutande domstolen, och gjorde gällande att nämnda dom strider mot unionsrätten, närmare bestämt artikel 220 i förordning nr 1308/2013 och genomförandeförordning 2019/1323.

18 Den hänskjutande domstolen har påpekat att det ska fastställas huruvida den stödåtgärd som föreskrivs i unionslagstiftningen ska förstås som en åtgärd för att ersätta uppkomna skador, till förmån för en jordbrukare som har lidit en skada, även om denne inte längre var ägare till jordbruksföretaget vid tidpunkten för ansökan om stöd, eller om denna stödåtgärd i stället uteslutande syftar till att stödja den berörda marknaden och endast riktar sig till jordbrukare som var verksamma på denna marknad vid denna tidpunkt.

19 Den hänskjutande domstolen anser att innehållet i unionslagstiftningen inte är helt otvetydigt vad gäller de subjektiva villkor som ska vara uppfyllda för att det aktuella stödet ska beviljas. Nämnda domstol har i detta avseende anfört att för det fall att man ger företräde åt tolkningen att den berörda åtgärden uteslutande syftar till att ge ersättning för skador, så skulle en snedvridande verkan kunna uppstå om begreppet stödmottagare inte skulle omfatta personer till vilka jordbruksföretagen har överlåtits, det vill säga de nuvarande ägarna till de företag som ingår i den marknad som skulle stödjas.

20 Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målen och ställa följande fråga till EU-domstolen:

21 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 220 i förordning nr 1308/2013, jämförd med genomförandeförordning 2019/1323, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som tolkas och tillämpas på ett sådant sätt att den endast omfattar jordbrukare som fortfarande var verksamma inom fjäderfäsektorn när ansökan om stöd lämnades in.

22 Domstolen vill inledningsvis erinra om att kommissionen, i punkt 1 i artikel 220 i förordning nr 1308/2013, ges möjlighet att anta genomförandeakter genom att vidta undantagsåtgärder till stöd för berörd marknad för att ta hänsyn till a) begränsningar av handeln inom unionen och med tredjeländer som kan bli följden av åtgärder för att förhindra spridning av djursjukdomar eller av växtskadegörare, och b) allvarliga störningar på marknaden som direkt kan tillskrivas minskat konsumentförtroende till följd av risker för folkhälsa, djurhälsa eller växtskydd och sjukdomsrisker. I punkt 4 i denna artikel preciseras att de åtgärder som föreskrivs i punkt 1 första stycket a endast får vidtas i den omfattning och under den tid som är absolut nödvändig för att stödja marknaden i fråga.

23 Undantagsåtgärder till stöd för marknaden för ägg och fjäderfäkött i Italien, i den mening som avses i artikel 220.1 a i nämnda förordning, vidtogs med tillämpning av genomförandeförordning 2019/1323.

24 I artikel 2 i genomförandeförordning 2019/1323 definieras de utgifter som Republiken Italien ådragit sig i samband med stödåtgärder som antagits i enlighet med förordning nr 1308/2013 och som berättigar till medfinansiering från unionen enligt artikel 1 i genomförandeförordning 2019/1323. Det följer särskilt av artikel 2 b i denna förordning att sådana stödåtgärder kan beviljas för fjäderfäanläggningar som omfattas av djurhälsoåtgärder och veterinära åtgärder, och som är belägna i de områden som omfattas av unionslagstiftningen och Republiken Italiens lagstiftning, och som förtecknas i bilagan till samma förordning. Enligt artikel 4 i förordningen ankommer det på de italienska myndigheterna att särskilt försäkra sig om att den som ansöker om stöd är berättigad att söka sådant stöd.

25 I enlighet med de villkor för stödberättigande som anges i artikel 2 i genomförandeförordning 2019/1323, preciseras inte i denna förordning huruvida nämnda sökande, såsom krävs enligt den italienska lagstiftningen, måste vara verksam vid den tidpunkt då ansökan om stöd lämnas in.

26 Eftersom denna skyldighet inte följer av unionsrätten omfattas den av medlemsstaternas utrymme för eget skön. De krav som uppställs får emellertid inte strida mot de mål som eftersträvas med den aktuella unionslagstiftningen och de allmänna principerna i unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, punkt 42, och dom av den 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punkt 72).

27 Det ska följaktligen fastställas vilka mål som eftersträvas med förordning nr 1308/2013 och genomförandeförordning 2019/1323.

28 Förordning nr 1308/2013 har ett allmänt mål som, såsom framgår av skäl 10 i samma förordning, består i att föreskriva en rad åtgärder för intervention och marknadsstöd för att stabilisera marknaderna och tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard.

29 Vad gäller det mål som eftersträvas med genomförandeförordning 2019/1323, genom vilken artikel 220.1 a i förordning nr 1308/2013 genomförs, framgår det av skälen 4 och 10 i nämnda genomförandeförordning 2019/1323 att den syftar till att vidta undantagsåtgärder till stöd för marknaden för ägg och fjäderfäkött i Italien. Det är av denna anledning som det i förordningen bland annat föreskrivs en kompensation för inkomstbortfall som drabbar jordbruksaktörerna till följd av tillämpningen av de djurhälsoåtgärder och veterinära åtgärder som denna medlemsstat har vidtagit för att begränsa och förhindra spridningen av aviär influensa av subtyp H5.

30 Mot denna bakgrund föreskrivs i artikel 3.1 b i genomförandeförordning 2019/1323 bland annat att utgifterna är avsedda att kompensera för produktionsförluster i samband med justerade uppfödningsperioder på grund av förbud mot förflyttningar i de reglerade områdena. Av detta följer att de undantagsåtgärder som föreskrivs i förordning nr 1308/2013 preciseras i genomförandeförordning 2019/1323, med en särskild utformning som består i att kompensera för förluster i samband med antagandet av sanitära och veterinära åtgärder för att bekämpa spridningen av djursjukdomar genom att stödja de jordbrukare vars jordbruksföretag direkt drabbats av dessa åtgärder.

31 Av det ovan anförda följer att unionslagstiftaren, genom att anta genomförandeförordning 2019/1323, avsåg att föreskriva en möjlighet för jordbruksföretagare att komma i åtnjutande av stödåtgärder för den berörda marknaden för att kompensera för de inkomstbortfall som dessa företagare lidit till följd av tillämpningen av dessa djurhälsoåtgärder och veterinära åtgärder, och därigenom uppmuntra dessa företagare att genomföra sistnämnda åtgärder på ett korrekt sätt.

32 Det framgår således av syftena med förordning nr 1308/2013 och genomförandeförordning 2019/1323 att den enda relevanta omständighet som ska prövas för att avgöra huruvida en sökande är berättigad till de stödåtgärder som föreskrivs i sistnämnda förordning, är huruvida sökanden var verksam på den berörda marknaden vid tidpunkten för förlusten, oavsett huruvida sökanden fortfarande var verksam vid tidpunkten för inlämnandet av ansökan om stöd.

33 Ett villkor för jordbruksföretagarnas stödberättigande, såsom det som är aktuellt i det nationella målet, som består i att vara verksam jordbrukare på den berörda marknaden vid den tidpunkt då ansökan om stöd lämnas in, framstår således som ägnat att äventyra effektiviteten av den i unionsrätten föreskrivna kompensationen för förluster och, följaktligen, det mål som eftersträvas med förordning nr 1308/2013 och genomförandeförordning 2019/1323. Ett sådant villkor för stödberättigande leder nämligen till att jordbruksföretagare som var verksamma på marknaden vid tidpunkten för tillämpningen av djurhälsoåtgärderna och veterinäråtgärderna, men som inte längre var det vid tidpunkten för ansökan om stöd, utestängs från möjligheten att kompenseras för de förluster som de lidit till följd av antagandet av åtgärder för att bekämpa epidemin av aviär influensa.

34 Såsom kommissionen har gjort gällande i sitt yttrande har dessutom en betydande tid förflutit från det att en aviär influensa utbröt i Italien under åren 2017 och 2018 och till att genomförandeförordning 2019/1323 antogs, och än längre fram till det att ministerdekret nr 383/2020 om tillämpningsföreskrifter för denna genomförandeförordning i Italien antogs. Denna tidsutdräkt borde inte tillåtas påverka de berörda jordbruksföretagarna. De jordbruksföretagare som faktiskt har underkastats djurhälsoåtgärder och veterinära åtgärder måste kunna vara säkra på att de, i händelse av förluster till följd av genomförandet av sådana åtgärder, kan komma i åtnjutande av det stöd som avses i förordning nr 1308/2013 och genomförandeförordning 2019/1323, vars syfte är att kompensera för dessa förluster.

35 Mot denna bakgrund och utan att det är nödvändigt att uttala sig i frågan huruvida den italienska lagstiftningen är förenlig med allmänna rättsprinciper besvarar EU-domstolen tolkningsfrågan enligt följande. Artikel 220 i förordning nr 1308/2013, jämförd med genomförandeförordning 2019/1323, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som tolkas och tillämpas så, att den begränsar möjligheten att erhålla de stödåtgärder som föreskrivs i den sistnämnda förordningen till att endast gälla de jordbruksföretagare som fortfarande var verksamma inom fjäderfäsektorn vid tidpunkten för ansökan om stöd.

36 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.