Förslag till avgörande av generaladvokat Nicholas Emiliou föredraget den 4 maj 2023

1 Originalspråk: engelska.

2 I slutet av år 2021 omfattades 5,8 miljoner palestinska flyktingar av UNRWA:s mandat, medan 21,3 miljoner flyktingar stod under beskydd av FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) (se UNHCR, 16 juni 2022, Global displacement hits another record, capping decade-long rising trend (Den globala tvångsförflyttningen slår ännu ett rekord som kröner en decennielång uppåtgående trend, tillgänglig online på adress: https://www.unhcr.org/news/press/2022/6/62a9d2b04/unhcr-global-displacement-hits-record-capping-decade-long-rising-trend.html).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

4 Se dom av den 17 juni 2010, Bolbol ( C‑31/09, EU:C:2010:351) (nedan kallad domen i målet Bolbol), dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826) (nedan kallad domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl.), dom av den 25 juli 2018, Alheto ( C‑585/16, EU:C:2018:584) (nedan kallad domen i målet Alheto), dom av den 13 januari 2021, Bundesrepublik Deutschland (Flyktingstatus för en statslös palestinier) ( C‑507/19, EU:C:2021:3) (nedan kallad domen i målet Bundesrepublik Deutschland (Flyktingstatus för en statslös palestinier)), och dom av den 3 mars 2022, Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung) ( C‑349/20, EU:C:2022:151) (nedan kallad domen i målet Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung)). Flera av dessa domar avser tolkningen av artikel 12.1 a i rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 2004, s. 12, och rättelse EUT L 204, 2005, s. 24), vilket har upphävts och ersatts av direktiv 2011/95. Eftersom denna bestämmelse är identisk med artikel 12.1 a i sistnämnda direktiv, kommer jag dock att hänvisa till domar som avser det ena eller det andra instrumentet utan att göra någon åtskillnad mellan dem.

5 Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning undertecknades den 28 juli 1951 i Genève (Förenta nationernas traktatsamling, volym 189, s. 150, nr 2545 (1954)) och trädde i kraft den 22 april 1954. Konventionen kompletterades och ändrades genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967 och som i sin tur trädde i kraft den 4 oktober 1967 (nedan kallad Genèvekonventionen).

6 I begäran om förhandsavgörande används uttrycket tertiär sjukvård. Detta uttryck ska, såsom parterna och berörda parter förklarade vid förhandlingen, förstås så, att det avser medicinsk vård som innebär avancerade och komplexa diagnoser, förfaranden och behandlingar.

7 Enligt skäl 3 i direktiv 2011/95 grundar sig unionens asylsystem på en fullständig och absolut tillämpning av Genèvekonventionen och ett antal bestämmelser i detta direktiv hänvisar till eller återger innehållet i bestämmelser i denna konvention. Vidare föreskrivs i artikel 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) att [r]ätten till asyl ska garanteras med iakttagande av reglerna i Genèvekonventionen och enligt artikel 78.1 FEUF ska den gemensamma politiken avseende asyl överensstämma med nämnda konventionen. Av detta följer att även om Europeiska unionen inte har undertecknat Genèvekonventionen, så måste unionens rättsliga ram avseende asyl tolkas på ett sätt som står i överensstämmelse med den konventionen (se även, i detta avseende, domen i målet Bolbol, punkt 37).

8 Se, i detta avseende, domen i målet Alheto, punkt 87. I den domen betecknade EU-domstolen undantagsklausulen som en grund för undantag från flyktingstatus och inklusionsklausulen som en grund för upphörande att tillämpa grunden för undantag. För enkelhetens skull föredrar jag att i stället använda uttrycken undantagsklausul och inklusionsklausul.

9 Undantagsklausulen är endast tillämplig på personer som faktiskt har begagnat sig av UNRWA:s skydd eller bistånd. Den kan inte omfatta personer som endast har eller har haft rätt till beskydd eller bistånd från denna organisation, men som inte faktiskt har erhållit sådan hjälp (se domen i målet Bolbol, punkt 51).

10 Se domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 71.

11 I synnerhet behöver den berörda personen inte visa att han eller hon har en välgrundad fruktan för förföljelse i den mening som avses i artikel 2 d i direktiv 2011/95. De nationella myndigheterna måste emellertid fortfarande kontrollera att han eller hon inte omfattas av något eller några av de andra undantagen i artikel 12.1 b, artikel 12.2 och artikel 12.3 i detta direktiv (se, i detta avseende, domen i målet Alheto, punkt 86 och där angiven rättspraxis). Dessutom måste personen fortfarande ansöka om flyktingstatus. Det faktum att de berörda personerna automatiskt ska komma i åtnjutande av förmånerna i direktiv 2011/95 medför således inte någon ovillkorlig rätt för vederbörande att tillerkännas flyktingstatus (se domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 75).

12 C‑585/16, EU:C:2018:327, punkt 36.

13 Artikel 1 D i Genèvekonventionen hänvisar inte specifikt till UNRWA. I stället nämns, i mera allmänna ordalag, andra organ eller institutioner inom Förenta nationerna än [UNCHR].

14 Se förslag till avgörande av generaladvokat Sharpston i målet Bolbol ( C‑31/09, EU:C:2010:119, punkt 41).

15 Ibidem, punkt 43.

16 Se punkt 21 ovan.

17 Se domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 62.

18 Ibidem, punkt 68.

19 Se, exempelvis, religionsfrihet (artikel 4 i Genèvekonventionen), tillgång till domstolsprövning, rättsligt bistånd och undantag från kravet på att ställa säkerhet för rättegångskostnader (artikel 16), offentligt stöd (artikel 23), arbetslagstiftning och social trygghet (artikel 24.1).

20 Se domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 56.

21 Ibidem, punkterna 58 och 59. För fullständighetens skull vill jag tillägga att EU-domstolen har preciserat att det inte räcker med att en person inte befinner sig inom detta område eller frivilligt beslutar att lämna det för att biståndet ska anses ha upphört.

22 Härvid ska hänsyn inte endast tas till de relevanta omständigheter som föreligger vid tidpunkten för den berörda personens avresa från UNRWA:s verksamhetsområde, utan även till de omständigheter som föreligger vid den tidpunkt då de behöriga administrativa myndigheterna prövar en ansökan om flyktingstatus eller då de relevanta rättsliga myndigheterna prövar ett överklagande av ett beslut om avslag på en sådan status (se domen i målet Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung), punkt 58).

23 Se domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 63.

24 I de situationer som förelåg i de förfaranden som ledde till domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl. hade exempelvis de berörda personerna blivit utsatta för kränkningar, misshandel, godtyckliga arresteringar, tortyr eller förnedring av libanesiska soldater, deras hem hade satts i brand och skadats och/eller de hade mottagit dödshot.

25 Jag har förstått att den belgiska regeringen anser att det i princip endast är hot eller brister som drabbar statslösa personer av palestinskt ursprung som grupp eller som är av systemisk karaktär (till skillnad från individuella eller isolerade hot) som är relevanta. En så restriktiv tolkning är enligt min mening felaktig. Om denna regerings synsätt skulle godtas, skulle nämligen den individuella bedömning som de nationella myndigheterna ska göra bli meningslös. EU-domstolen har dessutom redan bekräftat att det är tillräckligt att fastställa att biståndet eller skyddet från UNRWA, på objektiva grunder eller på grund av personens situation, faktiskt har upphört av någon anledning (se domen i målet Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung), punkt 72).

26 Ibidem, punkterna 24 och 50.

27 Såsom klaganden i det nationella målet har påpekat ingår hälsa och funktionshinder bland de personliga omständigheter som kan ge en statslös person av palestinskt ursprung rätt till flyktingstatus enligt UNHCR:s riktlinjer för internationellt skydd nr 13, punkt 24.

28 Enligt min mening är det av vikt att personens hälsotillstånd förvärras av sådana yttre faktorer. Jag anser att det förhåller sig på ett annat sätt när det inte finns någon som helst medicinsk behandling eller vård som skulle kunna lindra personens smärta eller lidande, eller om han eller hon helt enkelt vägrar att ta emot den medicinska behandling som krävs (i vilket fall den förvärrande faktorn är av intern, och inte av extern, karaktär).

29 Se domen i målet Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung), punkterna 70 och 71.

30 Det ska tilläggas att den praxis från EU-domstolen som dessa regeringar grundar sin argumentation på, där det i huvudsak anges att en person som lider av en allvarlig sjukdom inte måste beviljas internationellt skydd enbart av det skälet att det saknas lämplig behandling i ursprungslandet, såvida vederbörande inte avsiktligen har berövats sådan vård (se dom av den 18 december 2014, M’Bodj, C‑542/13, EU:C:2014:2452, punkt 36), inte avser statslösa personer av palestinskt ursprung, utan andra asylsökande. Som jag har förklarat i punkterna 26–28 ovan befinner sig statslösa personer av palestinskt ursprung inte i samma situation och omfattas inte heller av samma krav som andra asylsökande.

31 Se punkt 21 ovan.

32 Se domen i målet Bundesrepublik Deutschland (Flyktingstatus för en statslös palestinier), punkt 67.

33 Se domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 63 (min kursivering).

34 Se domen i målet Alheto, punkt 84, och domen i målet Bundesrepublik Deutschland (Flyktingstatus för en statslös palestinier), punkt 48.

35 Se, i detta avseende, domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 60.

36 Jag noterar att det framgår av UNRWA:s skrivelse av den 22 september 2021 till UNHCR, där UNRWA:s mandat och tjänster beskrivs (tillgänglig på adress https://www.unrwa.org/resources/about-unrwa/UNRWA_letter_to_UNHCR) att UNRWA:s tjänster bland annat omfattar tillhandahållande av grundläggande utbildning och primärvård. Vid första anblicken förefaller det således som att tertiär sjukvård inte skulle vara inbegripen, men enligt min åsikt leder denna lucka inte nödvändigtvis till att den första frågan ska besvaras nekande.

37 Det ankommer naturligtvis på den nationella domstolen att kontrollera att så är fallet.

38 Se punkterna 51 och 52 ovan.

39 Se domen i målet Bundesrepublik Deutschland (Flyktingstatus för en statslös palestinier), punkterna 55 och 56.

40 I annat fall skulle, såsom kommissionen har påpekat, överväganden som exempelvis rör budgetbegränsningar – som är relevanta för bedömningen av huruvida UNRWA faktiskt kan tillhandahålla konkret skydd eller bistånd – nämligen bli själva skälet till att detta skydd eller bistånd inte skulle kunna anses ha upphört i den mening som avses i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95.

41 Den franska regeringen har, i detta avseende, hänvisat till artikel L425-9 i Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (lagen om utlänningars inresa och vistelse samt om asylrätt).

42 EU-domstolen har nämligen konstaterat att statens roll … även [kan] vara avgörande för att UNRWA ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt sätt och säkerställa att de berörda personerna lever under värdiga förhållanden (se domen i målet Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung), punkterna 82 och 83). Jag noterar att EU-domstolen i den domen även slog fast att behovet av att ta hänsyn till samtliga relevanta individuella omständigheter, inbegripet alla relevanta uppgifter om den stat eller de stater där UNRWA verkar, följer direkt av artikel 4.3 i direktiv 2011/95 (se punkt 54 i denna dom). I den bestämmelsen anges de faktorer som de behöriga administrativa eller rättsliga myndigheterna ska beakta när de bedömer en ansökan om internationellt skydd.

43 För att ta ett enkelt exempel är det uppenbart att ett krig i den stat där UNRWA verkar kan ha en direkt inverkan på huruvida UNRWA kan tillhandahålla skydd eller bistånd i den mening som avses i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95. Jag vill tillägga att EU-domstolen i domen i målet Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung), punkt 80, även angav att allt bistånd som tillhandahålls av aktörer i det civila samhället, såsom icke-statliga organisationer, ska beaktas, under förutsättning att UNRWA har ett formellt och stabilt samarbetsförhållande med dem, inom ramen för vilket dessa bistår UNRWA vid fullgörandet av dess uppdrag.

44 Se artiklarna 1, 2 och 4 i stadgan.

45 EU-domstolen har till exempel konstaterat att förbudet mot omänsklig eller förnedrande bestraffning och behandling, som föreskrivs i artikel 4 i stadgan, är absolut (se dom av den 5 april 2016, Aranyosi och Căldăraru, C‑404/15 och C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, punkt 85).

46 Se även domen i målet Bolbol, punkt 38 och där angiven rättspraxis.

47 Se dom av den 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis) ( C‑69/21, EU:C:2022:913, punkt 65 och där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen i målet Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis)).

48 Se, i detta avseende, Europadomstolen, 13 december 2016, Philippou mot Cypern, CE:ECHR:2016:1213JUD004173810, §§ 178 och 183. Se även domen i målet Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), punkterna 63 och 66. Denna rättspraxis avser situationer där en allvarligt sjuk person avlägsnas. Jag anser ändå att den är relevant för förevarande mål.

49 Se punkt 54 i den domen och där angiven rättspraxis.

50 EU-domstolen grundade sig på såväl det tvådelade gräns som jag har beskrivit som begreppet mänsklig värdighet i domen i målet Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), punkterna 63 och 71.