Förslag till avgörande av generaladvokat Tamara Ćapeta föredraget den 18 januari 2024

1 Originalspråk: engelska.

2 Vi har alla vuxit upp med sagan om Rödluvan och den stora stygga vargen som åt upp hennes mormor. Vargar är emellertid inte alltid skurkar i barnböckerna. I berättelsen av Baruzzi, A., Der Wolf hat Hunger (Minedition, 2020) överväger en varg att bli vegetarian efter att ha ätit en igelkott. I berättelsen av Ramos, M., Le loup qui voulait devenir un mouton (Pastel, 2008), skulle en varg vilja uppleva hur livet skulle vara om han var ett får. Enligt den gamla legenden om Romulus och Remus, som grundade Rom, föddes dessa upp av vargar, liksom Mowgly, huvudpersonen i Djungelboken av Kipling, R. (Macmillan, 1894).

3 Bilaga 4 a till rådets direktiv 92/43 EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114), i dess senaste lydelse enligt rådets direktiv 2013/17/EU av den 13 maj 2013 om anpassning av vissa direktiv på miljöområdet med anledning av Republiken Kroatiens anslutning (EUT L 158, 2013, s. 193) (nedan kallat habitatdirektivet).

4 I 52a § punkt 1 Tiroler Jagdgesetz (Tyrolens jaktlag av år 2004) (nedan kallad TJG 2004) anges att en oberoende expertpanel Varg – Björn – Lodjur ska inrättas vid Tyrolens delstatsregering.

5 Det allmänna förbudet mot vargjakt föreskrivs i 36 § (Jakt- och fredningstider), punkt 2 TJG 2004.

6 Artikel 2.1 i habitatdirektivet.

7 Artikel 12.1 a i habitatdirektivet.

8 Det är värt att notera att varg också förtecknas i bilaga 2 till habitatdirektivet som djur av gemenskapsintresse vilkas bevarande enligt artikel 4 i detta direktiv kräver att särskilda bevarandeområden utses som en del av nätet Natura 2000. För att upprätthålla eller uppnå en gynnsam bevarandestatus hos varg i särskilda bevarandeområden ska medlemsstaterna vidta särskilda åtgärder för bevarande (artikel 6 i habitatdirektivet). Se, för en mer detaljerad beskrivning av nätet Natura 2000 och de krav som habitatdirektivet ställer på medlemsstaterna i fråga om särskilda bevarandeområden, mitt förslag till avgörande i målet kommissionen/Irland (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑444/21, EU:C:2023:90). Medlemsstaternas skyldighet att inbegripa varg i tillämpningsområdet för bestämmelserna om strikt skydd enligt artikel 12 i habitatdirektivet är emellertid inte begränsat till särskilda bevarandeområden, utan till hela deras territorier.

9 Detta gäller de grekiska populationerna norr om 39:e breddgraden, de estniska populationerna, de spanska populationerna norr om Duero, de bulgariska, lettiska, litauiska, polska och slovakiska populationerna samt de finska populationerna inom renskötselområdena enligt 2 § i Finlands lag nr 848/90 av den 14 september 1990 om renskötsel. De medlemsstater (eller en del av medlemsstaternas territorier) som är undantagna från bilaga 4 i habitatdirektivet i fråga om varg finns med i bilaga 5 i samma direktiv. Djur som förtecknas i den bilagan åtnjuter en mindre strikt nivå av skydd enligt artikel 14 i habitatdirektivet.

10 Se https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/biogeographical-regions-in-europe-2.

11 I denna biogeografiska region ingår Apenninerna, (Italiens ryggrad), Pyrenéerna (gränsen mellan Spanien och Frankrike), Skanderna (som sträcker sig över Sverige, Finland och Norge), Karpaterna (från Slovakien till Rumänien), Balkanbergen, Rhodopibergen (Bulgarien) och Dinariska alperna (som innefattar delar av Slovenien och Kroatien).

12 Österrike har inte lämnat några uppgifter i enlighet med artikel 17 i habitatdirektivet om bevarandestatusen hos varg på dess territorium under den senaste rapporteringsperioden åren 2013–2018.

13 Se Large Carnivore Initiative for Europe, Assessment of the conservation status of the Wolf (Canis lupus) in Europe, Europarådet, 2022, s. 17, som den österrikiska regeringen citerade i sitt yttrande.

14 Spanien är undantaget när det gäller dess vargpopulation norr om Duero, och Grekland när det gäller populationen norr om 39:e breddgraden.

15 Detta gäller hela de bulgariska, estniska, lettiska, litauiska, polska och slovakiska vargpopulationerna och den finska populationen inom renhållningsområden.

16 Se, i detta avseende, rådets direktiv 2013/17/EU av den 13 maj 2013 om anpassning av vissa direktiv på miljöområdet med anledning av Republiken Kroatiens anslutning (EUT L 158, 2013, s. 193).

17 I den nyligen meddelade domen av den 21 december 2021, Euro Box Promotion m.fl. ( C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 och C‑840/19, EU:C:2021:1034, punkt 249), förklarade domstolen att det är viktigt att respektera unionsrättens företräde för att säkerställa medlemsstaternas likhet inför fördragen, vilket föreskrivs i artikel 4.2 FEU. Det målet är emellertid inte relevant när det gäller situationen i förevarande mål. I ytterligare två nyligen handlagda ärenden där Ungern och Polen ifrågasatte giltigheten av villkorlighetsförordningen (Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten (EUT L 2020, 433I, s. 1, och rättelse EUT L373, 2021, s. 94)) har möjligheten för unionsinstitutionerna att beakta varje medlemsstats speciella situation när de frigör unionsmedel inte ansetts vara problematisk när det gäller medlemsstaternas likhet (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkterna 280–310, och dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkterna 310–318).

18 Se analogt, dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (Fiskekvoter för svärdfisk i Medelhavet) ( C‑611/17, EU:C:2019:332, punkt 129 och där angiven rättspraxis).

19 Domstolen anlade mycket tidigt ett liknande synsätt på området för den inre marknaden. Se, till exempel, dom av den 17 juli 1963, Italien/kommissionen ( 13/63, EU:C:1963:20, punkt 4).

20 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 mars 2011, AJD Tuna ( C‑221/09, EU:C:2011:153, punkt 108).

21 I detta avseende kan jag inte instämma i den österrikiska regeringens påstående att det gjordes möjligt att bevilja vissa stater undantag från bilaga 4 när de anslöts till Europeiska unionen, för att försätta dem i samma situation som Spanien och Grekland, vilka beviljades sådant undantag när habitatdirektivet antogs. De utverkade snarare sina undantag av skäl som var specifika för var och en av dem.

22 I detta avseende har EU-domstolen ansett att unionsbestämmelser som är ett resultat av en anslutningsakt inte utgör en rättsakt som har utfärdats av en institution, utan utgör primärrättsliga bestämmelser som således inte kan bli föremål för en laglighetsprövning. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 1988, LAISA och CPC España/rådet ( 31/86 och 35/86, EU:C:1988:211, punkterna 12 och 17), och dom av den 5 oktober 2016, F. Hoffmann-La Roche ( C‑572/15, EU:C:2016:739, punkterna 30 och 31).

23 Chapon, G., Epstein, Y., Ouro-Ortmark, M., Helmius, L., Ramirez Loza, J. P., Bétaille, J., och López-Bao, J. V., European Commission may gut the wolf protection, Science, 20 oktober 2023, volym 382, s. 275 med hänvisningar.

24 Milieu, IEEP och ICF, Evaluation Study to support the Fitness Check of the Birds and Habitats Directives, 2016, s. 334.

25 Bernkonventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö, vilken antogs den 19 september 1979 och trädde i kraft den 6 juni 1982. Sådana förbehåll får göras med stöd av artikel 22 i konventionen.

26 Rådets beslut 82/72 EEG av den 3 december 1981 om ingående av Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö (EGT L 38, 1982, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 10, s. 87).

27 Dom av den 26 november 1996, T. Port ( C‑68/95, EU:C:1996:452, punkt 53).

28 Se, beträffande samlevnad och den fråga som det väcker, Nochy, A., La bête qui mangeait le monde, 2018, (Arthaud, Paris) och De Witte, F. Where the Wild Things are: Animal Autonomy in EU Law, CMLR, 2023, s. 391–430.

29 Kommissionens pressmeddelande av den 4 september 2023, Varg i Europa: Kommissionen uppmanar de lokala myndigheterna att fullt ut utnyttja befintliga undantag, och den samlar in uppgifter för översyn av bevarandestatusen, Bryssel den 4 september 2023. Se även https://www.politico.eu/article/ursula-von-der-leyen-wolf-attack-protection-conservation-farming-livestock-animal-welfare-germany/(senast hämtat den 11 oktober 2023). Detta har fått en del icke-statliga organisationer att uttrycka djup oro över den vilseledande information som sprids beträffande varg i Europa genom detta meddelande på https://www.wwf.eu/?11704941/Open-letter-to-Commission-President-von-der-Leyen-on-protection-status-of-wolves (senast hämtat den 21 november 2023).

30 I artikel 16 i habitatdirektivet regleras också undantag från systemet med mindre strikt skydd enligt artikel 14 i direktivet.

31 Se dom av den 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola ( C‑674/17, EU:C:2019:851, nedan kallad LSL Tapiola, punkt 30), och dom av den 11 juni 2020, Alianța pentru combaterea abuzurilor ( C‑88/19, EU:C:2020:458, punkt 25).

32 Domen LSL Tapiola, punkt 61.

33 Kommissionen föreslår också ett sådant test i två steg. Se Europeiska kommissionen, Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive, C/2021/7301 final (nedan kallad vägledningen), punkt 3–63.

34 I domen LSL Tapiola, punkt 55, slog domstolen fast följande: Den gynnsamma bevarandestatusen hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde är nämligen ett nödvändigt förhandsvillkor som ska vara uppfyllt för beviljande av de undantag som föreskrivs i artikel 16.1.

35 Dom av den 14 juni 2007, kommissionen/Finland ( C‑342/05, EU:C:2007:341, punkt 29). Se även punkt 68 i domen LSL Tapiola.

36 Dom LSL Tapiola, punkterna 58 och 61.

37 I detta avseende är det också nödvändigt att notera att inga uppgifter som visar att vargen i Alperna har en gynnsam status har lämnats till EU-domstolen.

38 Det är möjligt att detta inte ens är fallet. De icke-statliga organisationer som deltar i målet har gjort gällande att överförandet av uppgifter mellan delstaterna i Österrike kan utgöra ett problem.

39 Förslag till avgörande i målet Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola ( C‑674/17, EU:C:2019:394, punkt 83).

40 Domen LSL Tapiola, punkt 59.

41 Se Linell, J.D. C., Boitani, L., Building biological realism into wolf management policy: the development of the population approach in Europe, Hystrix, Ital J Mammal, 2012, s. 80–91, och de exempel som nämns, såsom gränsområdena mellan Polen och Ukraina och mellan Sverige och Norge.

42 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juni 2007, kommissionen/Finland ( C‑342/05, EU:C:2007:341, punkt 40).

43 Se vägledningen, punkt 3–24.

44 Enligt en studie var det cirka 55 gånger större risk för upprepade angrepp på gårdar där en varg tidigare hade angripit djur jämfört med de andra gårdarna i samma område. Karlsson, J., och Johansson, Ö., Predictability of repeated carnivore attacks on livestock favours reactive use of mitigation measures, Journal of Applied Ecology, 2010, volym 47, s. 166–171.

45 Se Mink, S., Loginova, D., och Mann, S., Wolves contribution to structural change in grazing systems among Swiss alpine summer farms: The evidence from causal random forest” Journal of Agricultural Economics, 2023, s. 1–17, (Det finns ett svagt samband mellan, bland andra faktorer, den omständigheten att … bönderna lämnar lantbruket och den belastning som orsakas av varg., s. 3).

46 Martin, J.-L., Chamaillé-Jammes, S., och Waller, D.M., Deer, wolves, and people: costs, benefits and challenges of living together, Biol Rev, 2020, s. 782–801, s. 792.

47 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2020, Alianța pentru combaterea abuzurilor ( C‑88/19, EU:C:2020:458, punkt 23 och där angiven rättspraxis). Domstolen förklarade i den domen att för att iaktta artikel 12 i habitatdirektivet ska medlemsstaterna anta ett heltäckande regelverk och vidta konkreta och specifika skyddsåtgärder. De ska också planera sammanhängande och samordnade åtgärder av förebyggande karaktär.

48 Min kursivering.

49 Se vägledningen, punkt 3–56.

50 Förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet kommissionen/Finland ( C‑342/05, EU:C:2006:752, punkterna 24 och 27).

51 Se arbetsgruppen Large Carnivores, Wild Ungulates and Society (WISO) inom Alpkonventionen och projektet Life Wolfalps EU, Prevention of damages caused by large carnivores in the Alps, 2020, s. 20 (där det anges att det inte finns något officiellt program för uppfödning av vakthundar för boskap i Österrike och att bönderna själva måste hitta dem, vilket tyder på att många herdar inte vet hur man arbetar med vakthundar för boskap).

52 Det kan också tilläggas att andra möjligheter som nämnts av klagandena i det nationella målet, såsom nattstall för får eller sändare på varg, inte diskuterades över huvud taget.

53 I detta avseende tycks det omtvistade beslutet vara baserat på 2021 års arbetsgrupps rekommendationer för delstaterna om när åtgärder för skydd av besättningar mot stora rovdjur såsom varg är lämpliga. Det innehåller en uppsättning kriterier för utseende av skyddsområden för alpina betesmarker (avseende betesmarkernas lutning, förekomst av vägar eller vattendrag, områdets geometri, antal boskap med mera). Om endast en av betesmarkerna i det område som vargen i fråga besöker inte uppfyller de kriterier för att skyddas som således har fastställts anses det automatiskt att det inte finns något lämpligt alternativ för att skydda besättningarna.

54 Ett av de kriterier som tillämpades var till exempel att det inte var rimligt och lämpligt att valla boskapen med vakthundar, om besättningen bestod av mindre än 500 får eller getter.

55 Se beträffande detta behov av anpassning, i samband med fågeldirektivet (rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, 1979, s. 1; svensk special utgåva, område 15, volym 2, s. 161), som upphävts genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7) (nedan kallat fågeldirektivet), där det i direktivets artikel 9.1 uppställer kriteriet inte finns någon annan lämplig lösning, som kan jämföras med ingen annan lämplig lösning i artikel 16.1 i habitatdirektivet, dom av den 17 mars 2021, One Voice och Ligue pour la protection des oiseaux ( C‑900/19, EU:C:2021:211, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

56 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 mars 2012, kommissionen/Polen ( C‑46/11, ej publicerad, EU:C:2012:146, punkterna 31, 42 och 49).

57 I detta avseende har några konkreta projekt i regionen Tyrolen redan gjort det möjligt att slå samman resurser för att kunna skydda boskap. År 2021 vallades 850 får tillhörande 35 bönder från flera samhällen. Fårbesättningen vaktas oavbrutet av två herdar, och tre vallhundar är också i tjänst https://tirol.orf.at/stories/3111539/

58 Såsom Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) eller Life Wolfalps EU, mer information finns på https://www.lifewolfalps.eu/

59 Dom av den 14 juni 2007, kommissionen/Finland ( C‑342/05, EU:C:2007:341, punkt 31). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Saugmandsgaard Øe i målet Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola ( C‑674/17, EU:C:2019:394, punkt 70).