Förslag till avgörande av generaladvokat Laila Medina föredraget den 4 juli 2024

1 Originalspråk: engelska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (EUT L 94, 2014, s. 1) (nedan kallat direktiv 2014/23).

3 Rådets direktiv 89/665/EEG av den 21 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten (EGT L 395, 1989, s. 33), i dess lydelse enligt direktiv 2014/23 (nedan kallat direktiv 89/665).

4 Artikel 1.1 och 1.2 i direktiv 2014/23.

5 Artikel 8 i direktiv 2014/23, i dess lydelse enligt kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/2172 av den 24 november 2015 (EUT L 307, 2015, s. 9).

6 Artikel 1.3 i direktiv 89/665.

7 Decreto del Ministro delle finanze. n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco Bingo ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (Finansministerns dekret nr 29 – Föreskrifter om reglerna för etablering av bingospel i den mening som avses i artikel 16 i lag nr 133 av den 13 maj 1999) av den 31 januari 2000 (GURI nr 43 av den 22 februari 2000).

8 Artikel 1.636–1.638 i legge n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) (lag nr 147 om bestämmelser om årlig och flerårig stadsbudget (2014 års stabilitetslag)) av den 27 december 2013 (GURI nr 302 av den 27 december 2013 – ordinarie tillägg nr 87) (nedan kallad lag nr 147/2013).

9 Artikel 1.934 i legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) (lag nr 208 om bestämmelser om årlig och flerårig stadsbudget (2016 års stabilitetslag)) av den 28 december 2015 (GURI nr 302 av den 30 december 2015 – ordinarie tillägg nr 70) (nedan kallad lag nr 208/2015).

10 Artikel 1.1047 i legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018–2020 (lag nr 205 om statens preliminära budget för budgetåret 2018 och den fleråriga budgeten för treårsperioden 2018–2020) av den 27 december 2017 (GURI nr 302 av den 29 december 2017 – ordinarie tillägg nr 62) (nedan kallad lag nr 205/2017).

11 Se fotnot 10 ovan.

12 Dom nr 49 av den 29 mars 2021 (IT:COST:2021:49).

13 I den första frågan i mål C‑729/22 hänvisas endast till direktiv 2014/23 och artiklarna 49 och 56 FEUF. Det hänvisas inte till de övriga bestämmelser som nämns i den första frågan i mål C‑728/22.

14 I den andra, den tredje, den fjärde och den femte frågan i målen C‑728/22 och C‑729/22 använder den hänskjutande domstolen formuleringen en tolkning eller tillämpning av nationella lagstiftningsbestämmelser, eller tillämplig praxis på grundval av dessa. För enkelhetens skull har jag ersatt denna formulering med att nationell lagstiftning tolkas så eller motsvarande formuleringar.

15 Som anges i fotnot 13 ovan hänvisar den första frågan i mål C‑729/22 inte ens till alla dessa bestämmelser.

16 Se, bland annat, beslut av den 10 januari 2022, ZI och TQ ( C‑437/20, EU:C:2022:53, punkterna 18–21), och dom av den 19 april 2018, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi ( C‑152/17, EU:C:2018:264, punkterna 21–24).

17 Se artikel 1.637 i lag nr 147/2013.

18 Se dom av den 14 juli 2016, Promoimpresa m.fl. ( C‑458/14 och C‑67/15, EU:C:2016:558, punkt 46), som den hänskjutande domstolen har hänvisat till.

19 Den omständigheten att beloppet endast anges som en genomsnittlig siffra kan förvisso föranleda domstolen att anse att det kanske finns koncessioner som inte når upp till det tröskelvärde som krävs. Enligt min mening är det emellertid klart att den hänskjutande domstolens uttalande i svaret på begäran om klarlägganden är avsett att bekräfta att den inte hyser några tvivel i detta hänseende.

20 Dom av den 2 september 2021, Sisal m.fl. ( C‑721/19 och C‑722/19, EU:C:2021:672, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

21 Ibidem (punkt 28 och där angiven rättspraxis).

22 Se punkt 12 ovan. Sedan år 2017 har ytterligare ändringar införts i lagstiftningen om ordningen med en teknisk förlängning. Dessa ändringar är emellertid inte relevanta i de aktuella målen.

23 Se fotnot 9 ovan.

24 Se punkt 10 ovan.

25 I begäran om förhandsavgörande i mål C‑730/22 nämner den hänskjutande domstolen också att ordningen med en teknisk förlängning omfattar relevanta begränsningar som ålagts innehavarna av tjänstekoncessionerna, exempelvis genom att de förbjudits att överlåta de verksamhetslokaler där tjänsterna tillhandahålls. Dessa begränsningar har emellertid införts genom ändringar som antagits efter år 2017. Av detta skäl anser jag att de inte ska beaktas i förevarande bedömning.

26 Dom av den 2 september 2021, Sisal m.fl. ( C‑721/19 och C‑722/19, EU:C:2021:672, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

27 Eftersom det i den första delen av den enda frågan i mål C‑730/22 underförstått begärs ett klargörande av huruvida direktiv 2014/23 är tillämpligt på de koncessioner som avses i det målet, är samma överväganden som de som anges i bedömningen av den första frågan i målen C‑728/22 och C‑729/22 också tillämpliga här.

28 Bovis C. och Clarke C., Title III. Rules on performance of concessions, i Steinecke M. och Vesterdorf P. L., EU Public Procurement Law – Brussels Commentary, C.H. Beck, 2018, s. 1195.

29 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, Sisal m.fl. ( C‑721/19 och C‑722/19, EU:C:2021:672, punkt 33).

30 Se punkt 51 ovan.

31 Se artikel 43.4 c i direktiv 2014/23, där det hänvisas till fall där [ä]ndringen medför att koncessionens omfattning utvidgas betydligt (min kursivering).

32 Som kommissionen påpekade i sina skriftliga yttranden omfattar artikel 43.4 i direktiv 2014/23 inte endast ändringar som har fördelaktiga konsekvenser för koncessionshavaren. Denna bestämmelse kan också avse ändringar som är fördelaktiga för den upphandlande myndigheten. Se Bogdanowicz, P., Contract Modifications in EU Procurement Law, Edward Elgar Publishing, 2021, s. 60.

33 Inget annat led i artikel 43.4 i direktiv 2014/23 är tillämpligt.

34 Se, bland annat, Dufau J., Les concessions de service public, Éd. du Moniteur, 1979, s. 7 och 18, och Mestre Delgado J. F., La extinción de la concesión de servicio público, La Ley, 1992, s. 66–86.

35 Bettinger C., La concession de service public et de travaux publics, Berger-Levrault, 1978, s. 117. Se skäl 20 i direktiv 2014/23 och dom av den 21 maj 2015, Kansaneläkelaitos ( C‑269/14, EU:C:2015:329, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

36 Se Beuve J. och Saussier S., Renegotiations of public contracts: A blessing in disguise?, i Bandiera O., Bosio E. och Spagnolo G. (red), Procurement in Focus: Rules, Discretion, and Emergencies, CEPR Press, 2021, s. 23–31, tillgänglig på https://cepr.org/publications/books-and-reports/procurement-focus-rules-discretion-and-emergencies.

37 I den franska rättsordningen hänvisas i den vetenskapliga litteraturen till arrêt du Conseil d’État du 3 mars 1916 (Högsta förvaltningsdomstolens dom av den 3 mars 1916) i målet Compagnie genérale d’éclairage de Bordeaux som källan till théorie de l’imprévision (principen om oförutsebarhet) avseende offentliga kontrakt. Se Hauriou M., Précis élémentaire de droit administratif, Sirey, 1943, s. 445.

38 Philippe, D.M., Changement de circonstances et bouleversement de l’économie contractuelle, Bruylant, 1986. Se även Mestre Delgado J.F., a.a., s. 77.

39 Artikel 165 i Decreto legislativo 18 aprile 2016, no 50 (Codice dei contratti pubblici) (lagstiftningsdekret nr 50 av den 18 april 2016 om lagen om offentlig upphandling) (GURI nr 91 av den 19 april 2016 – ordinarie tillägg nr 10).

40 I begärandena om förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen påpekat att klagandena inkom med uppgifter som visar att förutsättningarna för att utöva koncessionerna, framför allt möjligheten att bära driftskostnaderna, har försämrats kraftigt till följd av covid-19-pandemin. Se punkt 22 ovan.

41 I skäl 76 i direktiv 2014/23 anges att med begreppet oförutsebara omständigheter avses yttre omständigheter som inte hade kunnat förutses trots att skälig omsorg har visats i förberedelserna av den ursprungliga kontraktstilldelningen.

42 Se även skäl 18 i direktiv 2014/23.

43 Se artikel 5 första meningen i direktiv 2014/23.

44 Dom av den 19 april 2018, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi ( C‑152/17, EU:C:2018:264).

45 Ibidem, punkterna 29 och 30.

46 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (EUT L 134, 2004, s. 1).

47 Se även rådets direktiv 92/13/EEG av den 25 februari 1992 om samordning av lagar och andra författningar om gemenskapsregler om upphandlingsförfaranden tillämpade av företag och verk inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna (EGT L 76, 1992, s. 14). Både direktiv 89/665 och direktiv 92/13 har ändrats genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/66/EG av den 11 december 2007 (EUT L 335, 2007, s. 31) och direktiv 2014/23.

48 Se artikel 1.1 andra stycket i direktiv 89/665.

49 Se artikel 1.1 tredje stycket i direktiv 89/665. Detta är fallet till följd av de ändringar som har införts i direktiv 89/665 genom direktiv 2014/23.

50 Se det första och det tredje skälet i direktiv 89/665. Se även beslut av den 4 oktober 2007, Consorzio Elisoccorso San Raffaele ( C‑492/06, EU:C:2007:583, punkt 29).

51 Beslut av den 23 april 2015, kommissionen mot Vanbreda Risk & Benefits ( C‑35/15 P(R), EU:C:2015:275, punkt 28).

52 Artikel 1.3 i direktiv 89/665, såsom den tolkats i bland annat domen av den 9 februari 2023, VZ (Definitivt utesluten anbudsgivare) ( C‑53/22, EU:C:2023:88, punkt 29).

53 Artikel 2.1 i direktiv 89/665.

54 Artikel 2.9 i direktiv 89/665.

55 Så är fallet exempelvis om domstolen skulle anse att det fortfarande är osäkert huruvida tröskelvärdet i artikel 8 i direktiv 2014/23 är uppnått för vissa av de koncessioner som avses i de nationella målen eller att ändringen av koncessionerna på lagstiftningsväg har omvandlat dem till ett rent tillhandahållande av tjänster som omfattas av reglering. Se punkt 39 ovan.

56 Dom av den 14 juli 2016, Promoimpresa m.fl. ( C‑458/14 och C‑67/15, EU:C:2016:558, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

57 I den fjärde, den femte och den sjätte frågan i målen C‑728/22 och C‑729/22 har den hänskjutande domstolen också nämnt principerna om rättssäkerhet och effektivt rättsligt skydd, samt principen om skydd för berättigade förväntningar. I den andra delen av den enda frågan i mål C‑730/22 har den hänskjutande domstolen, förutom artiklarna 49 och 56 FEUF, även nämnt artiklarna 26, 56 och 63 FEUF och förbudet mot diskriminering, proportionalitetsprincipen samt skyddet av konkurrensen och den fria rörligheten för tjänster och kapital. Av liknande skäl som de som anges i punkt 36 ovan anser jag att ingen av dessa frågor kan tas upp till prövning, i den mån de avser dessa bestämmelser eller principer.

58 Se, bland annat, dom av den 19 juli 2012, Garkalns ( C‑470/11, EU:C:2012:505, punkterna 26 och 27 samt där angiven rättspraxis).

59 Dom av den 23 december 2009, Serrantoni och Consorzio stabile edili ( C‑376/08, EU:C:2009:808, punkt 25 och där angiven rättspraxis). Jämför dom av den 6 oktober 2016, Tecnoedi Costruzioni ( C‑318/15, EU:C:2016:747, punkt 26), och dom av den 14 juli 2022, ASADE ( C‑436/20, EU:C:2022:559, punkt 49).

60 Se dom av den 13 februari 2014, Crono Service m.fl. ( C‑419/12 och C‑420/12, EU:C:2014:81, punkterna 35–37).

61 Se dom av den 6 oktober 2016, Tecnoedi Costruzioni ( C‑318/15, EU:C:2016:747, punkt 20 och där angiven rättspraxis).

62 Dom av den 11 februari 2021, Katoen Natie Bulk Terminals och General Services Antwerp ( C‑407/19 och C‑471/19, EU:C:2021:107, punkt 58 och där angiven rättspraxis).

63 Se punkt 60 ovan.

64 Se punkterna 63 och 64 ovan.

65 Dom av den 22 januari 2015, Stanley International Betting och Stanleybet Malta ( C‑463/13, EU:C:2015:25, punkt 53).

66 Dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning) ( C‑66/18, EU:C:2020:792, punkt 178).

67 Dom av den 16 mars 2023, OL (Förlängning av italienska koncessioner) ( C‑517/20, EU:C:2023:219, punkterna 49–51).