Domstolens dom (tredje avdelningen) den 13 februari 2014

I de förenade målen C‑419/12 och C‑420/12, angående två beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF från Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italien), av den 20 juni 2012 som inkom till domstolen den 14 september 2012, i målen

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M. Ilešič samt domarna C.G. Fernlund, A. Ó Caoimh (referent), C. Toader och E. Jarašiūnas, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: handläggaren A. Impellizzeri,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 19 juni 2013,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Crono Service scarl m.fl., genom P. Troianiello, avvocato, Anitrav – Associazione Nazionale Imprese Trasporto Viaggiatori, genom M. Piancatelli och V. Porro, avvocati, Roma Capitale, genom R. Rocchi och A. Rizzo, avvocati, UGL Taxi – Unione Generale del Lavoro Taxi m.fl., genom N. Moravia och M. Giustiniani, avvocati, Europeiska kommissionen, genom F. Moro och J. Hottiaux, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 26 september 2013 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Italiensk rätt

Den nationella lagstiftningen

Den regionala lagstiftningen i Lazio

De kommunala bestämmelserna i Rom

Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av respektive begäran om förhandsavgörande

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 3 FEU, 3 FEUF‑6 FEUF, 49 FEUF, 101 FEUF och 102 FEUF.

2. Besluten att framställa begäran har meddelats i två mål mellan, i det första, å ena sidan Crono Service scarl samt 111 andra sökande och å andra sidan Roma Capitale, och i det andra, å ena sidan Anitrav – Associazione Nazionale Imprese Trasporto Viaggiatori och å andra sidan Roma Capitale samt Regione Lazio, angående lagstiftningen om verksamhet som innebär uthyrning av motorfordon med chaufför (noleggio con conducente) (nedan kallad uthyrning med chaufför).

3. I artikel 1 i ramlag nr 21 av den 15 januari 1992 om offentliga persontransporttjänster i icke linjebunden trafik (GURI nr 18 av den 23 januari 1992) – i dess lydelse enligt lagdekret nr 207 av den 30 december 2008 (GURI nr 304 av den 31 december 2008), som efter ändring omvandlats till lag nr 14 av den 27 februari 2009 (ordinarie tillägg till GURI nr 49 av den 28 februari 2009) (nedan kallad lag nr 21/1992) – definieras offentliga transporttjänster i icke linjebunden trafik som tjänster som avser tillhandahållande av kollektiv eller individuell personbefordran, vilka kompletterar och bistår den allmänna linjetrafiken.

4. I artikel 3 i lag nr 21/1992 föreskrivs följande:

5. Det föreskrivs i artikel 4 i denna lag att regionerna, efter att ha fastställt de kriterier som kommunerna ska iaktta vid utformningen av sina bestämmelser om tillhandahållande av offentliga transporttjänster i icke linjebunden trafik, ska delegera administrativa uppgifter avseende verkställighet … till de lokala myndigheterna för att få en helhetssyn på hur den offentliga transportsektorn avseende icke linjebunden trafik anpassar sig till övriga transportsätt, vid ekonomisk och territoriell programmering. Det föreskrivs däri även att de regionala myndigheterna, till vilka administrativa uppgifter … har delegerats, ska leda tillhandahållandet av offentliga transporttjänster i icke linjebunden trafik med hjälp av särskilda bestämmelser, som ska ha harmoniserats på regional nivå för att uppnå en bättre rationalisering och effektivitet.

6. I artikel 5.1 i nämnda lag föreskrivs följande:

7. Artikel 5 bis i lag nr 21/1992, med rubriken Tillträde till andra kommuners område, ger kommunerna rätt att reglera tillträdet till sina områden eller specifikt till sina zoner med begränsad trafik (Zone a traffico limitato, nedan kallade ZTL), för dem som innehar tillstånd som utfärdats av andra kommuner, genom ett föregående meddelande och förutsatt att de berörda själva intygar att de innehar erforderligt tillstånd och uppfyller villkoren för att få bedriva sådan verksamhet som avses i denna lag samt lämnar uppgifter om den tjänst med avseende på vilken meddelandet inges och/eller en tillträdesavgift erläggs.

8. I artikel 8 i lag nr 21/1992 föreskrivs följande:

9. I artikel 11.4 i lag nr 21/1992 föreskrivs följande:

10. I artikel 5 i Lazios regionala lag nr 58 av den 26 oktober 1993 med bestämmelser om offentliga transporttjänster i icke linjebunden trafik och om chaufförer som tjänstgör i samband med sådana offentliga transporttjänster i icke linjebunden trafik som avses i artikel 6 i lag nr 21/1992 (Bollettino ufficiale della Regione Lazio nr 31, av den 10 november 1993), i dess lydelse enligt artikel 58 i Lazios regionala lag nr 27 av den 28 december 2006 (ordinarie tillägg nr 5 i Bollettino ufficiale della Regione Lazio nr 36 av den 30 december 2006) (nedan kallad den regionala lagen nr 58/1993), föreskrivs följande:

11. Artikel 10 i den regionala lagen nr 58/1993 har rubriken Skyldigheter för innehavare av taxilicens och tillstånd för uthyrning av fordon med chaufför. I andra stycket föreskrivs följande:

12. Artikel 13 bis i nämnda lag innehåller de kriterier som ska iakttas vid beräkningen av antalet taxilicenser och tillstånd för tjänsten uthyrning med chaufför inom ett bestämt område. Artikeln har följande lydelse:

13. I artikel 17 i den regionala lagen nr 58/1993 fastställs villkoren för inskrivning i provinsregistret över chaufförer. I artikel 17 första stycket a stadgas att chauffören för att kunna registreras ska vara italiensk medborgare eller medborgare i en medlemsstat i Europeiska ekonomiska gemenskapen.

14. Roms kommun har, genom beslut nr 68/2011 av den 8 och den 9 november 2011 från kommunfullmäktige i Rom om ändring av föreskrifterna om offentliga transporter i icke linjebunden trafik, antagit föreskrifterna om offentliga transporter i icke linjebunden trafik (nedan kallade Regolamento capitolino).

15. I artikel 8.3 i Regolamento capitolino föreskrivs särskilt att i fråga om tjänsten uthyrning med chaufför gäller att kunder ska hämtas upp, alternativt tjänsten ska börja tillhandahållas, i den kommun som har utfärdat tillståndet, oavsett destination, med iakttagande av de skyldigheter som föreskrivs i artikel 11.3 och 11.4 i lag nr [21/1992].

16. Enligt artikel 9.2 i Regolamento capitolino krävs det, för tillhandahållandet av tjänsten uthyrning med chaufför, att det finns tillgång till ett garage som är beläget inom kommunen, som är lämpat för parkering av de fordon som används för denna tjänst.

17. Det föreskrivs i artikel 29.1 i Regolamento capitolino att parkering av motorfordon [som används för tjänsten uthyrning med chaufför] för vilka det utfärdats tillstånd i Rom … får endast ske vid de garage som anges i tillståndet, där fordonen ska stå till användarnas förfogande. Det föreskrivs i punkt 2 i samma bestämmelse att, såvitt avser innehavare av tillstånd att tillhandahålla tjänsten uthyrning med chaufför som utfärdats av andra kommuner, beviljas tillträde till Roma Capitale … och till [ZTL], förutsatt att de berörda själva intygar att de innehar erforderligt tillstånd och uppfyller villkoren för att få bedriva sådan verksamhet enligt lag nr 21/1992.

18. Beslut nr 403 av den 14 december 2011 från kommunstyrelsen i Rom innehåller bestämmelser och förfaranden för beviljande av tillstånd, för att få tillträde till Roma Capitale … och till ZTL i dess centrum, för fordon som används för tjänsten uthyrning med chaufför och för vilka tillstånd utfärdats av andra kommuner.

19. Enligt två beslut som offentliggjordes den 12 respektive den 22 mars 2012 på webbplatserna för Roms kommun och Agenzia Roma Servizi per la Mobilità S.r.l., vilka båda trädde i kraft den 2 april 2012, ska aktörer som bedriver uthyrning med chaufför och som har ett tillstånd som har utfärdats av en annan kommun än den för Roma Capitale betala cirka 90 euro per år för att få tillträde till ZTL i denna kommun.

20. De båda målen vid den nationella domstolen avser talan om ogiltigförklaring av Regolamento capitolino, beslut nr 403 av den 14 december 2011 från kommunstyrelsen i Rom samt av de ovan i punkt 19 i denna dom nämnda besluten av den 12 och den 22 mars 2012.

21. Sökandena vid den nationella domstolen har gjort gällande att lag nr 21/1992, såsom den har genomförts i Roma Capitale genom artiklarna 8.3, 9.2 och 29 i Regolamento capitolino, i flera avseenden är oförenlig med såväl italiensk rätt som unionsrätt.

22. Även om talan vid den nationella domstolen tycks avse all den lagstiftning som nämns i punkt 20 i denna dom, framgår det av de handlingar som domstolen förfogar över att de bestämmelser som, i förhållande till respektive begäran om förhandsavgörande, särskilt har satts i fråga vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio är artiklarna 8.3, 9.2 samt 29.1 och 29.2 i Regolamento capitolino genom att de hänvisar till tillämpningen av artikel 11.4 i lag nr [21/1992].

23. Enligt den hänskjutande domstolen förefaller den nationella lagstiftningen i fråga strida mot artikel 49 FEUF och mot gemenskapens principer inom konkurrensområdet, genom att det däri föreskrivs att transportföretaget får ha huvudkontor och garage endast inom den kommun som har utfärdat tillståndet, att tjänsten uthyrning med chaufför ska bokas vid garaget, och eftersom varje tillhandahållande ska påbörjas och avslutas vid garaget, beläget i den kommun som har utfärdat tillståndet, och fordonet ska föras tillbaka dit, medan kunden kan hämtas upp och lämnas av även i andra kommuner.

24. Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per il Lazio att vilandeförklara målen och ställa följande fråga till domstolen, som har samma lydelse i målen C‑419/12 och C‑420/12:

25. Domstolens ordförande beslutade den 5 november 2012 att förena målen C‑419/12 och C‑420/12 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.

26. Den hänskjutande domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida olika bestämmelser i unionsrätten utgör hinder för vissa villkor som införts i nationella, regionala och kommunala bestämmelser om tillstånd för och tillhandahållande av tjänsten uthyrning med chaufför i Roms kommun.

27. Med hänsyn till tolkningsfrågornas lydelse ska det inledningsvis erinras om att domstolen, inom ramen för artikel 267 FEUF, varken är behörig att tolka bestämmelser i nationella lagar eller andra författningar eller att pröva huruvida sådana bestämmelser är förenliga med unionsrätten (se, bland annat, dom av den 18 november 1999 i mål C-107/98, Teckal, REG 1999, s. I-8121, punkt 33, och av den 23 mars 2006 i mål C-237/04, Enirisorse, REG 2006, s. I-2843, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

28. Med detta sagt framgår det av fast rättspraxis att när tolkningsfrågorna är felaktigt formulerade eller överskrider ramen för domstolens behörighet enligt artikel 267 FEUF, ankommer det på domstolen att från de samlade uppgifter som den nationella domstolen har lämnat, i synnerhet från skälen i beslutet om hänskjutande, avgöra vilka bestämmelser i unionsrätten som det med hänsyn till tvisteföremålet är nödvändigt att tolka (se, bland annat, dom av den 11 mars 2010 i mål C‑384/08, Attanasio Group, REU 2010, s. I‑2055, punkt 18 och där angiven rättspraxis). För att uppnå detta syfte måste domstolen i förekommande fall omformulera de frågor som har ställts till den (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet Attanasio Group, punkt 19, av den 14 oktober 2010 i mål C‑243/09, Fuß, REU 2010, s. I‑9849, punkt 39 och där angiven rättspraxis, samt av den 4 oktober 2012 i mål C‑249/11, Byankov, punkt 57 och där angiven rättspraxis).

29. Det kan med tillämpning av denna praxis antas att även om den fråga som har ställts till sin lydelse förefaller syfta till en direkt tillämpning av unionsrätten på målen vid den nationella domstolen, efterfrågar den nationella domstolen i själva verket en tolkning av unionsrätten inför avgörandet av nämnda mål.

30. Mot denna bakgrund ska den fråga som har ställts förstås så, att det önskas klarhet i huruvida artikel 49 FEUF eller unionens konkurrensregler ska tolkas på så sätt att de utgör hinder för sådana bestämmelser som dem som är aktuella i målen vid den nationella domstolen, i den del de, för tjänsten uthyrning med chaufför, medför sådana precisa skyldigheter som framgår av denna fråga.

31. Det framgår härvid av domstolens fasta praxis, vad först avser unionens konkurrensregler, att det krävs att den nationella domstolen klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställs, eller att den åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för dessa frågor, eftersom det är nödvändigt att komma fram till en tolkning av unionsrätten som är användbar för den nationella domstolen. Dessa krav är av särskild betydelse på konkurrensområdet, som kännetecknas av komplicerade faktiska och rättsliga förhållanden (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet Attanasio Group, punkt 32 och där angiven rättspraxis, och dom av den 10 maj 2012 i de förenade målen C‑357/10–C‑359/10, Duomo Gpa m.fl., punkt 22).

32. Besluten om hänskjutande innehåller i förevarande fall emellertid inte de upplysningar om faktiska och rättsliga omständigheter som skulle göra det möjligt för EU-domstolen att fastställa de villkor under vilka sådana bestämmelser som dem som är aktuella i målen vid den nationella domstolen skulle kunna omfattas av de unionsrättsliga bestämmelserna på konkurrensområdet. I de nämnda besluten ges i synnerhet inte någon förklaring avseende det samband som anses föreligga mellan nämnda bestämmelser och målen vid den nationella domstolen eller saken i de målen.

33. Under dessa omständigheter ska den fråga som har ställts avvisas, i den del den avser en tolkning av unionens konkurrensregler (se, analogt, bland annat domen i de ovannämnda förenade målen Duomo Gpa m.fl., punkt 24, och domen av denna dag i de förenade målen C‑162/12 och C‑163/12, Airport Shuttle Express m.fl., punkterna 37–42).

34. Vad för det andra avser artikel 49 är det uppenbart att samtliga omständigheter i målen vid den nationella domstolen är begränsade till en enda medlemsstat. Det ska mot denna bakgrund undersökas huruvida EU-domstolen är behörig att pröva denna bestämmelse i förevarande mål (se, analogt, bland annat dom av den 31 januari 2008 i mål C-380/05, Centro Europa 7, REG 2008, s. I-349, punkt 64, av den 22 december 2010 i mål C-245/09, Omalet, REG 2010, s. I-13771, punkterna 9 och 10, och domen i de ovannämnda förenade målen Duomo Gpa m.fl., punkt 25).

35. Sådana nationella bestämmelser som dem som är aktuella i målen vid den nationella domstolen, vilka enligt sin lydelse ska tillämpas utan åtskillnad på aktörer som är etablerade i Republiken Italien och på aktörer som är etablerade i andra medlemsstater, omfattas i regel nämligen inte av bestämmelserna om de grundläggande friheterna, såsom de garanteras i EUF-fördraget, annat än om de är tillämpliga på situationer som har samband med handeln mellan medlemsstaterna (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 7 maj 1997 i de förenade målen C-321/94-C-324/94, Pistre m.fl., REG 1997, s. I-2343, punkt 45, av den 5 december 2000 i mål C-448/98, Guimont, REG 2000, s. I-10663, punkt 21, och domen i de ovannämnda förenade målen Duomo Gpa m.fl., punkt 26 och där angiven rättspraxis).

36. Vad närmare avser artikel 49 FEUF, framgår det av domstolens praxis att denna bestämmelse inte kan tillämpas på verksamheter som inte har något samband med någon av de situationer som avses i unionsrätten och i vilka alla relevanta omständigheter är begränsade till en enda medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 8 december 1987 i mål 20/87, Gauchard, REG 1987, s. 4879, punkt 12, av den 20 april 1988 i mål 204/87, Bekaert, REG 1988, s. 2029, punkt 12, av den 1 april 2008 i mål C-212/06, Gouvernement de la Communauté française och Gouvernement wallon, REG 2008, s. I-1683, punkt 33, och av den 21 juni 2012 i mål C‑84/11, Susisalo m.fl., punkt 18 och där angiven rättspraxis).

37. I förevarande fall har målen vid den nationella domstolen en lokal karaktär och alla de aktuella omständigheterna är begränsade till en enda medlemsstat. Det kan därmed inte presumeras att de aktuella bestämmelserna har gränsöverskridande verkningar. Det finns inget i besluten om hänskjutande som antyder att nämnda mål har något gränsöverskridande intresse eller samband med någon av de situationer som avses i unionsrätten. I synnerhet har den hänskjutande domstolen inte förklarat på vilket sätt de aktuella bestämmelserna skulle kunna hindra utövandet, för aktörer som är hemmahörande i andra medlemsstater än Republiken Italien, av den etableringsfrihet som föreskrivs i artikel 49 FEUF.

38. Det framgår visserligen av den rättspraxis som härrör från domen i det ovannämnda målet Guimont att ett svar på frågor om grundläggande rättigheter i unionsrätten skulle kunna vara användbart för den hänskjutande domstolen även i en rent inhemsk situation, bland annat när den nationella rätten innebär att den hänskjutande domstolen ska tillerkänna en nationell medborgare samma rättigheter som dem som medborgare från andra medlemsstater enligt unionsrätten skulle ha tillerkänts i samma situation (se, bland annat, dom av den 1 juli 2010 i mål C‑393/08, Sbarigia, REU 2010, s. I-6337, punkt 23, och domen i det ovannämnda målet Susisalo m.fl., punkt 20 och där angiven rättspraxis).

39. Det fall som tas upp i den rättspraxis som nämndes i föregående punkt avser i det sammanhang som här är aktuellt de rättigheter som medborgare från andra medlemsstater än Republiken Italien skulle ha om de befann sig i samma situation som sökandena vid den nationella domstolen.

40. Sökandena vid den nationella domstolen förefaller med sin talan vid denna avse att utverka tillträde, på andra villkor än dem som för närvarande tillämpas på dem, eller rent av utan några villkor, till Roma Capitale, särskilt de ZTL som är belägna i detta område, för att där kunna fortsätta att tillhandahålla tjänsten uthyrning med chaufför. Det framgår emellertid av besluten om hänskjutande att syftet med ett sådant tillträde inte är att stadigvarande och fortlöpande bedriva denna verksamhet från detta område och med stöd av ett tillstånd som är knutet till det området, utan att bedriva verksamheten mer sporadiskt och från andra områden, med stöd av tillstånd från andra kommuner, dock utan att behöva iaktta alla de villkor som gäller enligt sistnämnda tillstånd.

41. Till skillnad från de situationer som föranledde sådana avgöranden som domen i det ovannämnda målet Attanasio Group, domen av den 1 juni 2010 i de förenade målen C‑570/07 och C‑571/07, Blanco Pérez och Chao Gómez, REU 2010, s. I‑4629, eller av den 26 september 2013 i mål C‑539/11, Ottica New Line Di Vincenzo, avser den situation som har gett upphov till talan i de mål som ska avgöras av den nationella domstolen inte etableringsfriheten utan, vid ett första påseende, friheten att tillhandahålla tjänster.

42. I enlighet med artikel 58 FEUF regleras friheten att tillhandhålla tjänster på transportområdet inte av artikel 56 FEUF, utan av avdelning VI i tredje delen i EUF-fördraget, som rör den gemensamma transportpolitiken (se domen av den 22 december 2010 i mål C‑338/09, Yellow Cab Verkehrsbetrieb, REU 2010, s. I‑13927, punkterna 29 och 30). Dessutom omfattas inte, såsom den hänskjutande domstolen har erinrat om, tjänsten uthyrning med chaufför, såsom den som är aktuell vid nämnda domstol, av tillämpningsområdet för de bestämmelser som har antagits med stöd av artikel 91.1 FEUF för att avreglera transporttjänsterna.

43. Av detta följer, med hänsyn till de särskilda omständigheterna i målen vid den nationella domstolen, att en eventuell tolkning av artikel 49 FEUF inte skulle ha något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i dessa mål (se, analogt, domen i det ovannämnda målet Sbarigia, punkterna 23, 24, 27 och 28). Såsom framgår av domstolens fasta praxis saknar domstolen emellertid behörighet att besvara en tolkningsfråga under sådana omständigheter (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 15 december 1995 i mål C-415/93, Bosman, REG 1995, s. I-4921, punkt 61, av den 1 oktober 2009 i mål C-567/07, Woningstichting Sint Servatius, REG 2009, s. I-9021, punkt 43, domen i det ovannämnda målet Omalet, punkt 11, och dom av den 7 juni 2012 i mål C‑27/11, Vinkov, punkt 44).

44. Av vad som ovan anförts följer att domstolen saknar behörighet att besvara de tolkningsfrågor som Tribunale amministrativo regionale per il Lazio har framställt, såvitt dessa avser tolkningen av artikel 49 FEUF. I den del de avser tolkningen av andra bestämmelser i unionsrätten ska de avvisas.

45. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: italienska.