Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 12 oktober 2023
I mål C‑45/22, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av tribunal du travail francophone de Bryssel (Franskspråkiga arbetsdomstolen i Bryssel, Belgien) genom beslut av den 4 januari 2022, som inkom till domstolen den 20 januari 2022, i målet
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen (referent), samt domarna J. Passer och M.L. Arastey Sahún, generaladvokat: A. Rantos, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: HK, som företräder sig själv, Belgiens regering, genom S. Baeyens, C. Pochet och L. Van den Broecket, samtliga i egenskap av ombud, Finlands regering, genom A. Laine, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom B.–R. Killmann och D. Martin, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 27 april 2023 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 1408/71
Förordning nr 883/2004
Belgisk rätt
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Prövning av tolkningsfrågorna
Rättegångskostnaderna
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 55.1 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1, och rättelse i EUT L 200, 2004, s. 1).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan HK och Service fédéral des Pensions (den federala pensionsmyndigheten, Belgien) (nedan kallad SFP) angående beräkningen av den efterlevandepension som HK har rätt till efter sin makas frånfälle.
3 Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1408/71), upphävdes den 1 maj 2010, då förordning nr 883/2004 blev tillämplig.
4 I artikel 46c i förordning nr 1408/71, med rubriken Särskilda bestämmelser vid sammanträffande av en eller flera förmåner som avses i artikel 46a.1 med en eller flera förmåner av annat slag eller med annan inkomst då två eller flera medlemsstater berörs, föreskrevs följande i punkt 1:
5 Denna artikel 46c infördes i förordning nr 1408/71 genom rådets förordning (EEG) nr 1248/92 av den 30 april 1992 (EGT L 136, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 5, volym 5, s. 130). I sextonde och tjugoandra skälen i sistnämnda förordning angavs följande:
6 I skälen 4, 29 och 31 i förordning nr 883/2004 anges följande:
7 Artikel 52 i förordningen, med rubriken Beviljande av förmåner, har följande lydelse:
8 I artikel 53 i nämnda förordning, med rubriken Bestämmelser om förhindrande av sammanträffande av förmåner, föreskrivs följande:
9 I artikel 55 i samma förordning, med rubriken Sammanträffande av förmåner av annat slag, anges följande i punkt 1:
10 I artikel 20 första och fjärde styckena i arrêté royal no 50 du 24 octobre 1967 relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés (kunglig förordning nr 50 av den 24 oktober 1967 om ålders- och efterlevandepensioner för anställda) (Moniteur belge av den 27 oktober 1967, s. 11246), i den lydelse som är tillämplig på tvisten i det nationella målet (nedan kallad kunglig förordning nr 50) föreskrivs följande:
11 I artikel 52.1 första och tredje till femte styckena i arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés (kunglig förordning av den 21 december 1967 om allmänna bestämmelser för ålders- och efterlevandepension för anställda) (Moniteur belge av den 16 januari 1968, s. 441), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad kunglig förordning av den 21 december 1967), föreskrivs följande:
12 Artikel 52a i kunglig förordning av den 21 december 1967 har följande lydelse:
13 I artikel 7.1 första stycket i arrêté royal du 23 décembre 1996, portant exécution des articles 15, 16 och 17 de la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions (kunglig förordning av den 23 december 1996 om genomförande av artiklarna 15, 16 och 17 i lag av den 26 juli 1996 om modernisering av systemet för social trygghet och om tryggande av de lagstadgade pensionssystemens stabilitet) föreskrivs följande:
14 HK:s maka avled den 29 november 2016.
15 Eftersom HK hade arbetat och betalat in avgifter i olika medlemsstater, nämligen i Belgien, Spanien och Finland, uppbar han den 1 december 2016 belgisk ålderspension på 11962,55 euro per år samt spansk ålderspension på 8276,28 euro per år. Då även HK:s maka hade arbetat och betalat in avgifter i flera medlemsstater, uppbar HK även en spansk efterlevandepension på 5123,88 euro per år och en finsk efterlevandepension på 1281,24 euro per år. Dessa pensioner beviljades på grundval av de avgifter som den avlidna makan hade betalat in till dessa system för social trygghet.
16 Vad gäller den belgiska efterlevandepensionen informerade SFP den 22 december 2017 HK om att han inte hade rätt till en sådan pension, eftersom det sammanlagda beloppet av hans olika ålderspensioner var för högt.
17 HK begärde den 26 december 2017 omprövning av detta beslut.
18 HK och SFP utväxlade därefter ett stort antal skrivelser om hur de olika pensionsförmåner som HK hade rätt till skulle beaktas vid fastställandet av huruvida, och i vilken utsträckning, HK hade rätt till belgisk efterlevandepension.
19 Genom beslut av den 18 september 2019 ändrade SFP sin ursprungliga ståndpunkt och beviljade HK efterlevandepension enligt belgisk rätt med ett årligt belopp på 1929,03 euro med retroaktiv verkan från och med den 1 december 2016.
20 HK överklagade detta beslut till tribunal du travail francophone de Bruxelles (Franskspråkiga arbetsdomstolen i Bryssel, Belgien), som är den hänskjutande domstolen, och gjorde gällande att den årliga belgiska efterlevandepensionen skulle uppgå till 6339,01 euro.
21 Den hänskjutande domstolen har konstaterat att HK:s och SFP:s ståndpunkter väsentligen skiljer sig åt vad gäller tolkningen av artikel 55.1 a i förordning nr 883/2004. Enligt denna bestämmelse ska den behöriga institutionen, vid tillämpningen av bestämmelser om förhindrande av sammanträffande av förmåner av annat slag, dela beloppen för förmånerna eller den andra inkomsten med det antal förmåner som omfattas av nämnda bestämmelser i den nationella lagstiftningen, så som de har beaktats.
22 Den hänskjutande domstolen har tillagt att i enlighet med den belgiska lagstiftningen – enligt vilken det är tillåtet att kumulera efterlevandepension och ålderspension, samtidigt som det sammanlagda kumulerade beloppet begränsas till ett belopp motsvarande 110 procent av den efterlevandepension som den efterlevande maken eller makan skulle ha beviljats för en hel försäkringsperiod – är parterna i målet överens om att det totala ålderspensionsbelopp som ska beaktas vid tillämpningen av artikel 52 i kunglig förordning av den 21 december 1967, det vill säga det årliga beloppet för den belgiska ålderspensionen (11962,55 euro) respektive den spanska ålderspensionen (8276,28 euro), uppgår till 20238,83 euro och att taket för sammanträffande uppgår till 16458,42 euro.
23 Det är endast i fråga om beräkningen av med vilket belopp taket för sammanträffande har överskridits (nedan kallat det överskjutande beloppet) som parternas resonemang skiljer sig åt.
24 För att fastställa det överskjutande beloppet ska enligt SFP det årliga beloppet för efterlevandepensionen adderas till de totala årliga ålderspensionerna, och därefter ska taket för sammanträffande subtraheras från detta, varvid detta belopp då ska delas med två. I HK:s fall ska det överskjutande beloppet beräknas enligt följande: 7638,46 euro (beviljat årligt belopp för efterlevandepension) + 20 238,83 euro (totalt årligt belopp för ålderspensioner) – 16 458,42 euro (tak för sammanträffande) = 11418,87 euro. Det högsta årliga beloppet för efterlevandepension skulle därför uppgå till 7638,46 euro – 11 418,87 euro/2 (det överskjutande beloppet dividerat med antalet efterlevandepensioner som påverkas av bestämmelser om sammanträffande av förmåner, det vill säga i förevarande fall den belgiska och den finländska efterlevandepensionen) = 1929,03 euro.
25 SFP har preciserat att de finländska myndigheterna har gjort samma beräkning av den finländska efterlevandepensionen.
26 HK anser att det inte är den del av inkomsterna som överskrider taket för sammanträffande som ska delas, utan hela den inkomst som beaktas vid tillämpningen av bestämmelserna om förhindrande av sammanträffande, det vill säga det totala årliga beloppet för ålderspensioner. Det belopp som överskrider taket för sammanträffande ska således beräknas enligt följande: 7638,46 euro (beviljat årligt belopp för efterlevandepension) + 20238,83 euro (totalt årligt belopp för ålderspensioner)/2 – 16 458,42 euro (tak för sammanträffande) = 1299,45 euro. Av detta följer att det högsta årliga beloppet för den efterlevandepension han har rätt till ska beräknas på följande sätt: 7638,46 euro – 1 299,45 euro = 6399,01 euro.
27 HK har tillagt att denna tolkning av artikel 55.1 i förordning nr 883/2004 grundar sig på uppgifter som finns på webbplatsen för Caisse nationale d’assurance vieillesse (nationella pensionskassan, Frankrike), som är den franska institution som har till uppgift att beräkna och betala ut grundpensioner.
28 Den hänskjutande domstolen har påpekat att den regel om delning som föreskrivs i artikel 55.1 a i förordning nr 883/2004 inte som sådan förekom i motsvarande bestämmelse i förordning nr 1408/71, det vill säga artikel 46c.1, i vilken det föreskrevs att de belopp som inte skulle betalas ut vid en strikt tillämpning av bestämmelserna om minskning i de berörda medlemsstaternas lagstiftning skulle delas med antalet förmåner som ska minskas.
29 Mot denna bakgrund beslutade tribunal du travail francophone de Bruxelles (Franskspråkiga arbetsdomstolen i Bryssel, Belgien) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
30 Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 55.1 a i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att när uppbärande av förmåner av annat slag eller annan inkomst medför att nationella bestämmelser om förhindrande av sammanträffande av förmåner ska tillämpas vad gäller oberoende förmåner, innebär denna artikel en skyldighet för varje medlemsstat att föreskriva att det, vid beräkningen av den förmån som ska utbetalas, är det totala inkomstbelopp som beaktas enligt dessa nationella bestämmelser som ska delas med antalet berörda förmåner eller om denna unionsrättsliga bestämmelse innebär ett krav på att medlemsstaterna, vid nämnda beräkning, ska föreskriva att det är den del av inkomsten som överstiger det tak för sammanträffande som fastställs i nämnda nationella bestämmelser som ska delas med detta antal.
31 Domstolen erinrar inledningsvis om att bestämmelserna om förhindrande av sammanträffande av förmåner i en medlemsstats lagstiftning, om inte något annat följer av förordning nr 883/2004, får åberopas gentemot personer som mottar en förmån från denna medlemsstat om de kan göra anspråk på andra sociala trygghetsförmåner, och detta även om dessa förmåner har förvärvats enligt en annan medlemsstats lagstiftning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 mars 2018, Blanco Marqués, C‑431/16, EU:C:2018:189, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
32 Enligt artikel 52.2 i förordning nr 883/2004 får den behöriga nationella institutionen därför, när den ska beräkna den förmån som ska utbetalas, tillämpa alla de bestämmelser om minskning, innehållande eller indragning som föreskrivs i den lagstiftning som den tillämpar, inom de gränser som anges i artiklarna 53–55 i förordningen.
33 Enligt domstolens fasta praxis ska sociala trygghetsförmåner anses vara av samma slag när deras föremål och syfte liksom deras beräkningsgrund och villkor för beviljande är identiska. Rent formella särdrag ska däremot inte anses vara väsentliga kännetecken för klassificering av förmåner (dom av den 15 mars 2018, Blanco Marqués, C‑431/16, EU:C:2018:189, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
34 Vad gäller sammanträffande av sådana förmåner som de som är aktuella i det nationella målet, det vill säga förmåner som beräknas eller utges på grundval av två olika personers yrkesverksamma tid, vilka ska anses vara av olika slag, ska de behöriga institutionerna, enligt artikel 55.1 a i förordning nr 883/2004, vid sammanträffande av två eller flera oberoende förmåner, dela beloppen för förmånen eller förmånerna så som de har beaktats med det antal förmåner som omfattas av bestämmelserna om förhindrande av sammanträffande i medlemsstaternas lagstiftning.
35 När det gäller innebörden av den del av meningen som lyder så som de har beaktats erinrar domstolen följande. Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i. Även förarbetena till bestämmelsen kan vara relevanta för tolkningen av densamma (dom av den 8 maj 2019, Inspecteur van de Belastingdienst, C‑631/17, EU:C:2019:381, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
36 Vad för det första gäller lydelsen i artikel 55.1 a i förordning nr 883/2004 framgår det av denna bestämmelse att de behöriga institutionerna, vid tillämpningen av de bestämmelser om förhindrande av sammanträffande som föreskrivs i nationell lagstiftning, ska dela beloppen för förmånerna så som de har beaktats med det antal förmåner som omfattas av dessa bestämmelser.
37 Om uttrycket beakta som används i denna mening ges sin normala betydelse, ska meningen förstås så, att det är de belopp som de behöriga nationella institutionerna har beaktat, eller som de har beaktat vid tillämpningen av bestämmelserna om förhindrande av sammanträffande av förmåner som föreskrivs i deras lagstiftning, som ska delas.
38 Ordalydelsen i artikel 55.1 a i förordning nr 883/2004 innehåller emellertid inte någon uttrycklig uppgift om att medlemsstaterna ska ta hänsyn till ett visst belopp.
39 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 47 och 50 i sitt förslag till avgörande är artikel 55.1 a i förordning nr 883/2004 nämligen avfattad på ett sådant sätt att den ger medlemsstaterna möjlighet att dela upp beloppen, såsom de räknats fram med tillämpning av nationella bestämmelser om förhindrande av sammanträffande av förmåner, med antalet förmåner som omfattas av dessa bestämmelser.
40 Av nämnda lydelse framgår således att de behöriga nationella institutionerna, vid beräkningen av beloppet på den förmån som ska utbetalas, kan dela antingen det totala inkomstbeloppet eller den del av inkomsterna som överstiger ett visst tak för sammanträffande med antalet berörda förmåner.
41 För det andra finner en dylik bokstavstolkning stöd i det sammanhang i vilket artikel 55.1 a i förordning nr 883/2004 ingår.
42 Det följer nämligen av skäl 29 i förordningen, som rör förordningens bestämmelser om nationella bestämmelser om införande av mekanismer för minskning, innehållande eller indragning, att unionslagstiftaren avsett skydda migrerande arbetstagare och deras efterlevande mot alltför sträng tillämpning av dessa bestämmelser av medlemsstaterna genom att i förordningen införa bestämmelser som strikt reglerar tillämpningen av dessa nationella bestämmelser.
43 I skäl 31 i nämnda förordning preciseras att det förvisso ankommer på den nationella lagstiftaren att fastställa bestämmelser som begränsar sammanträffande av två eller flera pensioner som har förvärvats i olika medlemsstater, men att det är unionens lagstiftare som ska fastställa de gränser inom vilka dessa nationella bestämmelser ska tillämpas.
44 Av detta följer att bestämmelserna i förordning nr 883/2004 gällande nationella bestämmelser om förhindrande av sammanträffande av förmåner syftar till att begränsa särskilt ogynnsamma effekter för arbetstagare som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet.
45 Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 52 i sitt förslag till avgörande finns det emellertid, under sådana omständigheter som dem som är aktuella i det nationella målet, inget som tyder på att en medlemsstats beaktande av enbart det belopp som överstiger ett tak för sammanträffande av de olika aktuella pensionerna är särskilt ogynnsamt för de berörda arbetstagarna, även om den beräkning som görs med beaktande av det totala beloppet för de aktuella förmånerna visserligen leder till ett högre belopp.
46 Såsom framgår av punkterna 38–40 ovan medför artikel 55.1 a i förordning nr 883/2004 nämligen inte någon skyldighet för medlemsstaterna att bevilja de berörda arbetstagarna de högsta beloppen. Vidare framgår det av begäran om förhandsavgörande att i förevarande fall uppbär HK belgisk efterlevandepension på grund av tillämpningen av denna bestämmelse, medan en arbetstagare som inte har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet inte har rätt till någon förmån alls i ett sådant fall.
47 För det tredje stöds en tolkning av artikel 55.1 a i förordning nr 883/2004, som innebär att det ankommer på de nationella lagstiftarna att fastställa beloppen för de förmåner som ska beaktas vid tillämpningen av deras nationella bestämmelser om förhindrande av sammanträffande av förmåner, även av syftena med de föreskrifter som denna bestämmelse ingår i.
48 I skäl 4 i förordning nr 883/2004 anges härvidlag att det är nödvändigt att respektera särdragen i nationell lagstiftning om social trygghet och begränsa sig till att utarbeta ett system för samordning.
49 Förordning nr 883/2004 inrättar nämligen inte ett gemensamt system för social trygghet, utan låter olika nationella system bestå. Medlemsstaterna behåller sin befogenhet att utforma sina system för social trygghet. Vidare ankommer det, i avsaknad av harmonisering på unionsnivå, på varje medlemsstat att i sin lagstiftning bland annat fastställa villkoren för rätt till sociala förmåner, vilket inkluderar bestämmelser om förhindrande av sammanträffande av förmåner. Vid utövandet av denna behörighet måste medlemsstaterna likväl beakta unionsrätten, i synnerhet bestämmelserna i förordning nr 883/2004 gällande bestämmelser om förhindrande av sammanträffande av förmåner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 september 2022, Rechtsanwaltskammer Wien, C‑58/21, EU:C:2022:691, punkt 61 och där angiven rättspraxis).
50 I artikel 55.1 i förordning nr 883/2004 anges emellertid inte någon särskild metod för beräkning av beloppen på efterlevandepensioner, vilket innebär att det ankommer på varje medlemsstat att i sin rättsordning fastställa dessa villkor vid tillämpningen av sistnämnda bestämmelse. Detta illustreras för övrigt i förevarande fall av den omständighet som anges i punkterna 25 och 27 ovan, nämligen att de behöriga franska och finländska myndigheterna i enlighet med sina respektive nationella bestämmelser om förhindrande av sammanträffande av förmåner tillämpar olika beräkningsmetoder.
51 För det fjärde och slutligen ska det påpekas att även bakgrunden till artikel 55.1 a i förordning nr 883/2004 ger stöd för att denna bestämmelse ska tolkas på det sätt som anges i punkt 40 ovan.
52 Domstolen erinrar i detta hänseende om att förordning nr 1408/71 ursprungligen inte innehöll någon bestämmelse liknande den som föreskrivs i artikel 55.1 a i förordning nr 883/2004 om begränsning av verkningarna vid sammanträffande av sociala förmåner.
53 Det var först efter det att artikel 46c hade införts i förordning nr 1408/71 genom förordning nr 1248/92 som unionslagstiftaren föreskrev en sådan bestämmelse. I detta avseende preciserades i sextonde och tjugoandra skälen i förordning nr 1248/92 att det är viktigt att skydda migrerande arbetstagare och deras efterlevande mot en alltför sträng tillämpning av de nationella bestämmelserna om minskning, innehållande eller indragning, eftersom en samtidig tillämpning av nationella bestämmelser vid sammanträffande av förmåner av olika slag skulle kunna orsaka ogynnsamma effekter.
54 I artikel 46c.1 i förordning nr 1408/71 föreskrivs således att om uppbärandet av förmåner av annat slag eller av annan inkomst medför minskning, innehållande eller indragning av två eller flera förmåner, så ska de belopp som inte skulle utbetalas vid en strikt tillämpning av bestämmelserna om minskning, innehållande eller indragning i de berörda medlemsstaternas lagstiftning delas med det antal förmåner som ska minskas, innehållas eller indragas.
55 Även om ordalydelsen i artikel 55.1 i förordning nr 883/2004 har ändrats – till följd av vilken det numera är beloppen för de förmåner som beaktas, och inte längre de belopp som inte har betalats ut på grund av tillämpningen av bestämmelserna om förhindrande av sammanträffande av förmåner, som ska delas med antalet förmåner som omfattas av de just nämnda bestämmelserna – kvarstår det faktum att såväl denna artikel 55.1 som artikel 46c.1 i förordning nr 1408/71 eftersträvar samma syfte, nämligen att skydda migrerande arbetstagare mot de ogynnsamma effekter som är kopplade till en kumulativ tillämpning av nämnda bestämmelser i medlemsstaterna.
56 Genom förordning nr 883/2004 moderniserades och förenklades nämligen bestämmelserna i förordning nr 1408/71, samtidigt som samma målsättning behölls (se för ett liknande resonemang, dom av den 30 september 2021, Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv), C‑285/20, EU:C:2021:785, punkt 42).
57 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 61 i sitt förslag till avgörande hänvisar såväl artikel 46c.1 i förordning nr 1408/71 som artikel 55.1 i förordning nr 883/2004 till de bestämmelser om minskning, innehållande eller indragning som föreskrivs i respektive medlemsstats lagstiftning och till de belopp som fastställs i dessa lagstiftningar. På detta sätt understryks det utrymme för skönsmässig bedömning som tillkommer medlemsstaterna när det gäller att fastställa villkoren för tillämpning av bestämmelserna om förhindrande av sammanträffande av förmåner.
58 Mot denna bakgrund ska de ställda frågorna besvaras på följande sätt. Artikel 55.1 a i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att när uppbärande av förmåner av annat slag eller annan inkomst medför att nationella bestämmelser om förhindrande av sammanträffande av förmåner ska tillämpas vad gäller oberoende förmåner, innebär denna artikel att varje berörd medlemsstat, i sin nationella rättsordning, får föreskriva att det, vid beräkningen av den förmån som ska utbetalas, antingen är det totala inkomstbelopp som beaktas enligt dessa nationella bestämmelser som ska delas med antalet berörda förmåner eller att det är den del av inkomsten som överstiger det tak för sammanträffande som fastställs i nämnda nationella bestämmelser som ska delas med detta antal.
59 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1 Rättegångsspråk: franska.