Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 21 september 2023

I mål C‑143/22, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Frankrike) genom beslut av den 24 februari 2022, som inkom till domstolen den 1 mars 2022, i målet

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos (referent), samt domarna L.S. Rossi, J.-C. Bonichot, S. Rodin och O. Spineanu-Matei, generaladvokat: A. Rantos, justitiesekreterare: handläggaren M. Krausenböck,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 19 januari 2023,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE), Association de recherche, de communication et d’action pour l’accès aux traitements (ARCAT), Comité inter-mouvements auprès des évacués (Cimade), Fédération des associations de solidarité avec tou.te.s les immigré.e.s (FASTI), Groupe d’information et de soutien des immigré.e.s (GISTI), Ligue des droits de l’homme (LDH), Le paria, Syndicat des avocats de France (SAF) och SOS – Hépatites Fédération, genom P. Spinosi, avocat, Défenseur des droits, genom C. Hédon, Défenseure des droits, M. Cauvin och A. Guitton, conseillères, biträdda av I. Zribi, avocate, Frankrikes regering, av A.-L. Desjonquères och J. Illouz, båda i egenskap av ombud, Polens regering, genom B. Majczyna, E. Borawska-Kędzierska och A. Siwek-Ślusarek, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom A. Azéma, A. Katsimerou, T. Lilamand och J. Tomkin, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 30 mars 2023 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Kodexen om Schengengränserna

Direktiv 2008/115

Fransk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 14 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1) (nedan kallad kodexen om Schengengränserna), och Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden i medlemsstaterna för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE), Association de recherche, de communication et d’action pour l’accès aux traitements (ARCAT), Comité inter-mouvements auprès des évacués (Cimade), Fédération des associations de solidarité avec tou.te.s les immigré.e.s (FASTI), Groupe d’information et de soutien des immigré.e.s (GISTI), Ligue des droits de l’homme (LDH), Le paria, Syndicat des avocats de France (SAF) och SOS – Hépatites Fédération, och å andra sidan ministre de l’Intérieur (inrikesministern, Frankrike). Målet gäller lagenligheten av ordonnance no 2020–1733, du 16 décembre 2020, portant partie législative du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (beslut nr 2020–1733, av den 16 december 2020 om lagstiftningsdelen av lagen om utlänningars inresa och vistelse samt om asylrätt) (JORF av den 30 december 2020, text nr 41).

3 I artikel 2 i kodexen om Schengengränserna föreskrivs följande:

4 Avdelning II i kodexen, som rör yttre gränser, innehåller artiklarna 5–21.

5 I artikel 14 i kodexen, med rubriken Nekad inresa, föreskrivs följande:

6 Avdelning III i kodexen om Schengengränserna, avseende inre gränser, innehåller artiklarna 22–35.

7 I artikel 25 i kodexen, med rubriken Allmän ram för tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna, föreskrivs följande i punkt 1:

8 Artikel 32 i kodexen, med rubriken Tillämpliga bestämmelser när gränskontroll vid de inre gränserna återinförs, lyder som följer:

9 I del A i bilaga V till kodexen om Schengengränserna stadgas följande:

10 Artikel 44 i kodexen, med rubriken Upphävande, har följande lydelse:

11 Enligt denna jämförelsetabell motsvarar artikel 14 i kodexen om Schengengränserna artikel 13 i förordning nr 562/2006.

12 Artikel 2.1 och 2.2 i direktiv 2008/115 har följande lydelse:

13 I artikel 3 i direktivet anges följande:

14 I artikel 4.4 i detta direktiv föreskrivs följande:

15 I artikel 5 i direktiv 2008/115 föreskrivs följande:

16 I artikel 6 i detta direktiv föreskrivs följande:

17 I artikel 7.1 första stycket i nämnda direktiv anges följande:

18 Artikel 15.1 samma direktiv har följande lydelse:

19 I artikel L. 213–3-1 i Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (lagen om utlänningars inresa och vistelse samt om asylrätt), i dess lydelse enligt loi no 2018–778, du 10 septembre 2018, pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie (lag nr 2018–778 av den 10 september 2018 om kontrollerad invandring, effektiv asylrätt och lyckad integration (JORF av den 11 september 2018, text nr 1) (nedan kallad den äldre lydelsen av Ceseda), föreskrevs följande:

20 Genom ordonnance no 2020–1733 (beslut nr 2020–1733) omarbetades lagstiftningsdelen av Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (lagen om utlänningars inresa och vistelse samt om asylrätt). I artikel L. 332–2 i denna lag i ändrad lydelse (nedan kallad Ceseda i ändrad lydelse) föreskrivs följande:

21 I artikel L. 332–3 Ceseda i ändrad lydelse föreskrivs följande:

22 De organisationer som avses i punkt 2 ovan har väckt talan om ogiltigförklaring av beslut nr 2020–1733 vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike). Inom ramen för denna talan har de bestridit giltigheten av detta beslut, bland annat med motiveringen att artikel L. 332–3 i Ceseda, i dess ändrade lydelse enligt beslutet, strider mot direktiv 2008/115, eftersom den tillåter att det antas beslut om nekad inresa vid de inre gränserna, där kontroller har återinförts.

23 Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) har påpekat att EU-domstolen, i sin dom av den 19 mars 2019, Arib m.fl. ( C‑444/17, EU:C:2019:220), slog fast att artikel 2.2 a i direktiv 2008/115 jämförd med artikel 32 i kodexen om Schengengränserna inte är tillämplig på en situation där en tredjelandsmedborgare, som grips i den omedelbara närheten av en inre gräns och som vistas olagligt på en medlemsstats territorium, även då denna medlemsstat med stöd av artikel 25 i denna kodex har återinfört kontroll av denna gräns på grund av ett allvarligt hot mot den inre säkerheten eller den allmänna ordningen i den medlemsstaten.

24 Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) har vidare understrukit att den i sitt beslut nr 428175 av den 27 november 2020 slog fast att bestämmelserna i artikel L. 213–3-1 i den äldre lydelsen av Ceseda stred mot direktiv 2008/115, såsom detta direktiv tolkats av EU-domstolen. I dessa bestämmelser föreskrevs nämligen att vid ett tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna kunde en utlänning som kommer direkt från en stat som är part i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, som undertecknades i Schengen den 19 juni 1990 och trädde i kraft den 26 mars 1995 (EGT L 239, 2000, s. 19) (nedan kallad Schengenkonventionen), nekas inresa på de villkor som anges i artikel L. 213–2 i den äldre lydelsen av Ceseda, när vederbörande reste in på franskt fastlandsterritorium och då passerade en inre landgräns utan att ha tillstånd till detta och kontrollerades i ett område mellan denna gräns och en linje som dras tio kilometer bortanför den.

25 Enligt Conseil d’État återger artikel L. 332–3 i Ceseda i ändrad lydelse visserligen inte bestämmelserna i artikel L. 213–3-1 i den äldre lydelsen av Ceseda. I artikel L. 332–3 i Ceseda i dess ändrade lydelse föreskrivs dock fortfarande att ett beslut att neka inresa får fattas i samband med kontroller vid de inre gränserna, vid ett tillfälligt återinförande av gränskontroll vid dessa gränser, på de villkor som föreskrivs i kapitel II i avdelning III i kodexen om Schengengränserna.

26 Av det skälet anser den hänskjutande domstolen att det behöver fastställas huruvida en tredjelandsmedborgare som kommer direkt från en stat som är part i Schengenkonventionen, och som utan att inneha handlingar som styrker rätten att resa in i eller vistas i Frankrike infinner sig vid ett godkänt gränsövergångsställe, i en sådan situation, kan nekas inresa med stöd av artikel 14 i kodexen om Schengengränserna utan att direktiv 2008/115 är tillämpligt.

27 Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

28 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida kodexen om Schengengränserna och direktiv 2008/115 ska tolkas så, att när en medlemsstat har återinfört gränskontroller vid sina inre gränser får denna stat, med stöd av artikel 14 i kodexen, besluta att neka inresa för en tredjelandsmedborgare som infinner sig vid ett godkänt gränsövergångsställe där sådana kontroller utförs, utan att behöva iaktta detta direktiv.

29 Artikel 25 i kodexen om Schengengränserna ger, undantagsvis och på vissa villkor, en medlemsstat möjlighet att tillfälligt återinföra gränskontroll vid hela eller vissa avsnitt av sina inre gränser i händelse av ett allvarligt hot mot den inre säkerheten eller den allmänna ordningen i den medlemsstaten. När gränskontroller vid de inre gränserna återinförs, ska relevanta bestämmelser i avdelning II – som gäller yttre gränser – gälla i tillämpliga delar enligt artikel 32 i kodexen.

30 Så är fallet med artikel 14 i kodexen om Schengengränserna. I den artikeln föreskrivs att en tredjelandsmedborgare som inte uppfyller samtliga inresevillkor enligt artikel 6.1 i kodexen och inte tillhör de kategorier av personer som anges i artikel 6.5 i samma kodex ska nekas inresa till medlemsstaternas territorium.

31 Det ska emellertid erinras om att en tredjelandsmedborgare som, efter att ha rest in i en medlemsstat olagligt, därefter vistas i denna stat utan att uppfylla villkoren för inresa, vistelse eller bosättning vistas där olagligt i den mening som avses i direktiv 2008/115. Denna medborgare omfattas således, i enlighet med artikel 2.1 i direktivet och med förbehåll för artikel 2.2 i detsamma, av direktivets tillämpningsområde, utan att vistelsen i den berörda medlemsstaten är underkastad något villkor om lägsta varaktighet eller avsikt att stanna kvar i den staten. Tredjelandsmedborgaren ska därför i princip underkastas de gemensamma normer och förfaranden som föreskrivs i direktivet vid avlägsnande av honom eller henne så länge hans eller hennes situation inte, i förekommande fall, har regulariserats (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 mars 2019, Arib m.fl., C‑444/17, EU:C:2019:220, punkterna 37 och 39 och där angiven rättspraxis).

32 Detta gäller även när tredjelandsmedborgaren har gripits vid ett gränsövergångsställe, under förutsättning att gränsövergångsstället ligger på nämnda medlemsstats territorium. En person kan således ha rest in på en medlemsstats territorium redan innan han eller hon passerar ett gränsövergångsställe (se analogt, dom av den 5 februari 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Sjömäns mönstring i Rotterdams hamn), C‑341/18, EU:C:2020:76, punkt 45).

33 Det ska vidare, i exemplifierande syfte, preciseras att när kontroller utförs ombord på ett tåg mellan den tidpunkt då tåget lämnar den sista stationen i en medlemsstat som delar en inre gräns med en medlemsstat som har återinfört kontroller vid sina inre gränser, och den tidpunkt då tåget anländer till den första stationen på den sistnämnda medlemsstatens territorium, ska kontrollen ombord på tåget, såvida inte något annat har avtalats mellan dessa båda medlemsstater, betraktas som en kontroll som utförs vid ett gränsövergångsställe på den medlemsstats territorium som återinfört sådana gränskontroller. En tredjelandsmedborgare som har kontrollerats ombord på detta tåg kommer nämligen med nödvändighet att vistas i den sistnämnda medlemsstaten efter nämnda kontroll, i den mening som avses i artikel 2.1 i direktiv 2008/115.

34 Enligt artikel 2.2 i direktiv 2008/115 får medlemsstaterna undantagsvis och på vissa villkor emellertid undanta tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium från direktivets tillämpningsområde.

35 Artikel 2.2 a i direktiv 2008/115 ger nämligen medlemsstaterna möjlighet att inte tillämpa direktivet, med förbehåll för kraven i artikel 4.4 i samma direktiv, i två specifika fall. Det första fallet avser tredjelandsmedborgare som har nekats inresa vid en yttre gräns i en medlemsstat, i enlighet med artikel 14 i kodexen om Schengengränserna, medan det andra fallet avser tredjelandsmedborgare som grips eller hejdas i samband med att de olagligen passerar en medlemsstats yttre gräns och som inte därefter har fått tillstånd eller rätt att vistas i den medlemsstaten.

36 Det framgår emellertid av domstolens praxis att dessa två situationer uteslutande avser passage av en medlemsstats yttre gräns, såsom den definieras i artikel 2 i kodexen om Schengengränserna, och således inte avser passage av en gemensam gräns mellan medlemsstater som ingår i Schengenområdet, även när kontroller har återinförts vid denna gräns enligt artikel 25 i kodexen på grund av ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i den medlemsstaten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 mars 2019, Arib m.fl., C‑444/17, EU:C:2019:220, punkterna 45 och 67).

37 Av detta följer, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 35 i sitt förslag till avgörande, att artikel 2.2 a i direktiv 2008/115 inte ger en medlemsstat som har återinfört kontroller vid sina inre gränser rätt att avvika från de gemensamma normer och förfaranden som föreskrivs i detta direktiv för att avlägsna en tredjelandsmedborgare som har hejdats utan giltigt uppehållstillstånd vid ett av de gränsövergångsställen som är belägna på denna medlemsstats territorium och där sådana kontroller utförs.

38 Artikel 2.2 b i direktiv 2008/115 tillåter förvisso medlemsstaterna att inte tillämpa detta direktiv på tredjelandsmedborgare som har ådömts att återvända som en straffrättslig påföljd eller som en följd av en straffrättslig påföljd, i enlighet med den nationella lagstiftningen, eller som är föremål för utlämningsförfaranden. Det måste dock konstateras att en sådan situation inte är den som avses i den bestämmelse som är aktuell i det nationella målet.

39 Av det ovan anförda följer att en medlemsstat som har återinfört kontroller vid sina inre gränser i tillämpliga delar kan tillämpa artikel 14 i kodexen om Schengengränserna och punkt 1 i del A i bilaga V till kodexen på en tredjelandsmedborgare som hejdas utan uppehållstillstånd vid ett godkänt gränsövergångsställe där sådana kontroller utförs.

40 Vidare följer härav att när gränsövergångsstället är beläget på den berörda medlemsstatens territorium ska medlemsstaten emellertid se till att följderna av en sådan tillämpning, i tillämpliga delar, av de bestämmelser som nämns i föregående punkt inte leder till att de gemensamma normer och förfaranden som föreskrivs i direktiv 2008/115 åsidosätts. Det förhållandet att den skyldighet som sålunda åvilar den berörda medlemsstaten kan medföra att ett eventuellt beslut att neka inresa för en tredjelandsmedborgare som infinner sig vid en av medlemsstatens inre gränser berövas en stor del av sin effektivitet påverkar inte denna bedömning.

41 Domstolen gör följande påpekanden såvitt gäller de relevanta bestämmelserna i detta direktiv. Det framgår av artikel 6.1 i direktiv 2008/115 att varje tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat ska – utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som föreskrivs i punkterna 2–5 i samma artikel och med strikt iakttagande av kraven i artikel 5 i direktivet – bli föremål för ett beslut om återvändande i vilket det ska anges till vilket av de länder som avses i artikel 3 led 3 i direktiv 2008/115 tredjelandsmedborgaren ska avlägsnas (dom av den 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punkt 53).

42 När ett sådant beslut om återvändande väl har fattats, ska den tredjelandsmedborgare som omfattas av beslutet i princip, enligt artikel 7 i nämnda direktiv, ges viss tid för att frivilligt lämna den berörda medlemsstaten. Ett påtvingat avlägsnande ska endast användas som en sista utväg, i enlighet med artikel 8 i samma direktiv, och med förbehåll för artikel 9 i direktivet, enligt vilken medlemsstaterna är skyldiga att skjuta upp verkställigheten av avlägsnandet i de fall som anges i den artikeln (dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd), C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 252).

43 Det följer vidare av artikel 15 i direktiv 2008/115 att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet endast får hållas i förvar i vissa bestämda fall. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 46 i sitt förslag till avgörande utgör denna artikel emellertid inte hinder för att tredjelandsmedborgaren, när han eller hon utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten, hålls i förvar i avvaktan på avlägsnande, under förutsättning att denna åtgärd uppfyller villkoren i artiklarna 15–18 i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 juli 2020, Stadt Frankfurt am Main, C‑18/19, EU:C:2020:511, punkterna 41–48).

44 Direktiv 2008/115 utesluter för övrigt inte möjligheten för medlemsstaterna att föreskriva fängelsestraff för andra brott än sådana som enbart består i olaglig inresa, inklusive i de fall då återvändandeförfarandet enligt direktivet ännu inte har avslutats. Följaktligen utgör direktivet inte heller hinder mot att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet grips eller anhålls när sådana åtgärder har vidtagits på grund av att tredjelandsmedborgaren är misstänkt för att ha begått ett annat brott än blott den olagliga inresan på det nationella territoriet, och framför allt ett brott som kan innebära ett hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i den berörda medlemsstaten (dom av den 19 mars 2019, Arib m.fl., C‑444/17, EU:C:2019:220, punkt 66).

45 I motsats till vad den franska regeringen har gjort gällande, följer härav att det inte är omöjligt att upprätthålla lag och ordning och att skydda den inre säkerheten i den mening som avses i artikel 72 FEUF om de gemensamma normer och förfaranden som föreskrivs i direktiv 2008/115 tillämpas i ett sådant fall som det som avses i begäran om förhandsavgörande.

46 Mot denna bakgrund ska tolkningsfrågan besvaras på följande sätt. Kodexen om Schengengränserna och direktiv 2008/115 ska tolkas så, att när en medlemsstat har återinfört gränskontroller vid sina inre gränser får denna stat fatta ett beslut om nekad inresa, med stöd av en tillämpning av artikel 14 i kodexen i tillämpliga delar, avseende en tredjelandsmedborgare som infinner sig vid ett godkänt gränsövergångsställe där sådana kontroller utförs, under förutsättning att de gemensamma normer och förfaranden som föreskrivs i direktiv 2008/115 tillämpas på tredjelandsmedborgaren inför avlägsnandet av vederbörande.

47 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: franska.