Domstolens dom (femte avdelningen) den 19 oktober 2023

I mål C‑186/22, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 7 mars 2022, som inkom till domstolen den 9 mars 2022, i målet

DOMSTOLEN (femte avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden E. Regan (referent) samt domarna Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis och D. Gratsias, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: handläggaren C. Di Bella,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 30 mars 2023,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Sad Trasporto Locale SpA, genom G. Greco och A. Sandulli, avvocati, Provincia autonoma di Bolzano, genom L. Fadanelli, P. Mantini, P. Pignatta, L. Plancker och A. Roilo, avvocati, Strutture Trasporto Alto Adige SpA A.G., genom P. Mantini, avvocato, Europeiska kommissionen, genom G. Gattinara, P. Messina och F. Tomat, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning nr 1370/2007

Förordning (EU) 2016/424

Italiensk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra och den tredje frågan

Den fjärde frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 1.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 (EUT L 315, 2007, s. 1), ändrad genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2338 av den 14 december 2016 (EUT L 354, 2016, s. 22) (nedan kallad förordning nr 1370/2007), samt av artikel 107.1 FEUF.

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Sad Trasporto Locale SpA och Provincia autonoma di Bolzano (den självstyrande provinsen Bolzano, Italien) angående en direkttilldelning, till ett internt företag genom koncession, av kollektivtrafiken på vissa järnvägs- och linbaneanläggningar till Strutture Trasporto Alto Adige SpA A.G. (nedan kallat STA).

3 Skälen 33 och 36 i förordning nr 1370/2007 har följande lydelse:

4 Artikel 1 i denna förordning har rubriken Syfte och tillämpningsområde. I dess punkter 1 och 2 föreskrivs följande:

5 Artikel 2 i nämnda förordning har rubriken Definitioner. I leden a), e), h), i), j) och aa) i den artikeln anges följande:

6 Artikel 5 i samma förordning har rubriken Tilldelning av avtal om allmän trafik. I punkt 2 i den artikeln föreskrivs följande:

7 Artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/424 av den 9 mars 2016 om linbaneanläggningar och om upphävande av direktiv 2000/9/EG (EUT L 81, 2016, s. 1) har rubriken Definitioner. I dess led 1, 7 och 9 föreskrivs följande:

8 I artikel 192.2 i decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (lagstiftningsdekret nr 50 om lagen om offentlig upphandling) av den 18 april 2016 (ordinarie tillägg nr 10 till GURI nr 91 av den 19 april 2016), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:

9 I artikel 34.20 i decreto-legge n. 179/2012 – Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese (lagdekret nr 179 om andra brådskande åtgärder för tillväxt i landet) av den 18 oktober 2012 (ordinarie tillägg nr 194 till GURI nr 245 av den 19 oktober 2012), som med ändringar omvandlades till lag genom legge n. 221 (lag nr 221) av den 17 december 2012 (ordinarie tillägg nr 208 till GURI nr 294 av den 18 december 2012), föreskrivs följande:

10 Genom beslut av den 30 december 1991 och av den 15 juni 2001, vars verkningar förlängdes flera gånger, senast till den 19 mars 2021, anförtrodde motparten i målet vid den nationella domstolen, den självstyrande provinsen Bolzano, klaganden i det nationella målet, Sad Trasporto Locale SpA, förvaltningen av lokala kollektivtrafiktjänster i nämnda provins, inklusive fasta bergbane-, linbane-, och spårvagnsanläggningar.

11 Genom beslut nr 243 av den 16 mars 2021 genomförde motparten i det nationella målet en intern tilldelning med stöd av artikel 5.2 i förordning nr 1370/2007 av avtalet om de ovannämnda kollektivtrafiktjänsterna till STA för perioden den 19 maj 2021 till den 30 april 2030. STA är ett bolag i vilket motparten i det nationella målet är ensam aktieägare och således rättsligt fristående. Motparten i det nationella målet bedriver emellertid i huvudsak sin verksamhet tillsammans med STA och uteslutande i den självstyrande provinsen Bolzano.

12 Transport med bergbana och spårvagn utgör merparten av de transporttjänster för vilka förvaltningen tilldelades enligt ovan, där transport med linbana utgör 47 procent av den totala tjänsten som tilldelats STA direkt.

13 Genom detta beslut nr 243 godkände motparten i det nationella målet ett avtal om allmän trafik enligt vilket motparten i det nationella målet skulle betala en avtalsenlig ersättning till STA, samt om verksamhets- och finansieringsplanen avseende dess förhållande till STA. Av avtalet framgår det att taxeintäkterna uppbärs av motparten i det nationella målet, medan eventuella intäkter från andra kommersiella verksamheter som är underordnade tillhandahållandet av den aktuella tjänsten uppbärs av STA.

14 Genom beslut nr 244, som antogs samma dag som beslut nr 243, ålade motparten i det nationella målet klaganden i det nationella målet att fortsätta att tillhandahålla transporttjänsterna fram till dess att STA tog över.

15 Klaganden i det nationella målet väckte talan vid Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto Adige, Sezione autonoma di Bolzano (Regionala förvaltningsdomstolen i Trentino-Alto Adige, självständiga sektionen för Bolzano, Italien) och yrkade ogiltigförklarande av besluten nr 243 och 244 och därmed sammanhängande rättsakter, inbegripet rapporten om den interna tilldelningen, tjänsteavtalet i fråga samt tillhörande verksamhets- och finansieringsplan.

16 Klaganden i det nationella målet gjorde gällande att nämnda beslut var rättsstridiga, eftersom artikel 5.2–5.6 i förordning nr 1370/2007 inte var tillämplig på de avtal om allmän trafik som är aktuella i det nationella målet. Denna bestämmelse avser nämligen endast koncessionsavtal om kollektivtrafik på järnväg eller andra spårburna transportsätt och på väg. Tvisten i det nationella målet avser emellertid ett tjänsteavtal som dels inte är ett koncessionsavtal, dels avser en transporttjänst med linbana. Tvisten ska följaktligen avgöras i enlighet med lagen om offentlig upphandling, särskilt dess artikel 192.2, enligt vilken det för intern tilldelning krävs att det föreligger särskilda villkor, bland annat en förstärkt motivering till stöd för att det är omöjligt att genomföra en anbudsinfordran och att fördelarna för det allmänna med en sådan tilldelning visas. Dessa villkor är inte uppfyllda i förevarande fall.

17 Under förfarandet har klaganden i det nationella målet, med hänvisning till skäl 33 i förordning nr 1370/2007, tagit upp frågan huruvida den ersättning som beviljats inom ramen för det avtal om allmän trafik som är aktuellt i det nationella målet är förenlig med EUF-fördragets bestämmelser om statligt stöd. Klaganden har bland annat gjort gällande att storleken på den ersättning som beviljats STA inte hade fastställts på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med lämpliga transportmedel skulle ha ådragit sig för att fullgöra den trafikplikt som det ålagts att fullgöra.

18 Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto Adige, Sezione autonoma di Bolzano (Regionala förvaltningsdomstolen i Trentino-Alto Adige, självständiga sektionen för Bolzano) ogillade klagandens talan, varvid denne överklagade till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som är hänskjutande domstol i målet, och yrkade ändring av besluten. Den hänskjutande domstolen hyser tvivel kring tolkningen av bestämmelserna om statligt stöd i förordning nr 1370/2007 och i EUF-fördraget.

19 Den hänskjutande domstolen vill särskilt få klarhet i dels huruvida transport med linbana omfattas av förordningens tillämpningsområde, såsom detta definieras i artikel 1.2 i förordningen, dels huruvida den metod som användes för att beräkna ersättningen var förenlig med det fjärde villkoret i den rättspraxis som följer av domen av den 24 juli 2003, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg ( C‑280/00, EU:C:2003:415), för att bedöma om ersättningen enligt det avtal om kollektivtrafik som är aktuellt i det nationella målet utgör statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, vilket omfattas av den anmälningsskyldighet som föreskrivs i artikel 108.3 FEUF.

20 Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

21 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 1.2 i förordning nr 1370/2007 ska tolkas på så sätt att den utgör hinder mot att denna förordning tillämpas på ett blandat avtal om multimodal kollektivtrafik, inbegripet transporter med spårvagn, bergbana och linbana, även i ett sammanhang där järnvägstransporter utgör huvuddelen av de transporttjänster för vilka förvaltningen har tilldelats.

22 Enligt fast rättspraxis får en tolkning av en unionsbestämmelse inte leda till att bestämmelsens klara och precisa lydelse förlorar all ändamålsenlig verkan. När innebörden av en unionsbestämmelse otvetydigt framgår av själva lydelsen av bestämmelsen, kan domstolen således inte avvika från denna lydelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2022, VD och SR, C‑339/20 och C‑397/20, EU:C:2022:703, punkt 71 och där angiven rättspraxis).

23 Enligt artikel 9 i förordning nr 1370/2007 undantas emellertid ersättning som betalas ut i enlighet med denna förordning från det krav på förhandsanmälan som föreskrivs i artikel 108.3 FEUF. Eftersom det är fråga om ett undantag från den huvudregel som anmälningsskyldigheten utgör måste bestämmelserna i denna förordning och de villkor som föreskrivs däri således tolkas strikt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, punkt 37, och dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punkt 60).

24 I artikel 1.2 i förordning nr 1370/2007 definieras denna förordnings tillämpningsområde. Enligt denna artikel är förordningen tillämplig på nationell och internationell kollektivtrafik på järnväg och andra spårburna transportsätt, och på väg, utom trafik som i första hand bedrivs på grund av sitt historiska intresse eller sitt turistvärde. Det anges även att medlemsstaterna får tillämpa denna förordning på kollektivtrafik på inre vattenvägar.

25 Domstolen konstaterar, för det första, att begreppet kollektivtrafik på järnväg och andra spårburna transportsätt inte definieras i förordning nr 1370/2007. Med hänsyn till begreppets vanliga betydelse i vardagligt språkbruk tyder lagstiftarens val att använda dessa uttryck emellertid på att denne avsåg transportsätt som kännetecknas av att fordon förflyttas på ett spår som utgörs av en enda skena eller flera parallella skenor.

26 Följaktligen är nämnda begrepp inte tillämpligt på ett sådant transportmedel som linbana. Linbana definieras nämligen i artikel 3.7 i förordning 2016/424 som en linbaneanläggning där de transporterande anordningarna är upphängda på och drivs av en eller flera linor.

27 För det andra omfattas detta transportmedel av samma skäl inte av begreppen transport på väg eller inre vattenvägar, vilka också avses i artikel 1.2 i förordning nr 1370/2007.

28 För det tredje innehåller förordning nr 1370/2007 inte någon bestämmelse som syftar till att tillämpa förordningen på blandade avtal som omfattar andra transportsätt än de som avses i artikel 1.2 i förordningen, inbegripet i ett sammanhang där mer än 50 procent av det berörda avtalet utgörs av järnvägstransporter.

29 För det fjärde ska det påpekas att det i artikel 1.2 i förordning nr 1370/2007 föreskrivs en möjlighet för medlemsstaterna att tillämpa förordningen på kollektivtrafik på inre vattenvägar. Eftersom möjligheten att utvidga tillämpningsområdet för nämnda förordning uttryckligen föreskrivs i dess artikel 1.2 utan att transport med linbana nämns i denna bestämmelse, ska detta transportmedel inte anses omfattas av en sådan möjlighet.

30 Av de skäl som angetts i punkt 23 ovan ska förordningens artikel 1.2, i vilken förordningens tillämpningsområde fastställs, tolkas strikt.

31 Således ska den första frågan besvaras på följande sätt. Artikel 1.2 i förordning nr 1370/2007 ska tolkas så, att den inte är tillämplig på ett blandat avtal om multimodal kollektivtrafik, inbegripet transporter med spårvagn, bergbana och linbana, även i ett sammanhang där järnvägstransporter utgör huvuddelen av de transporttjänster för vilka förvaltningen har tilldelats.

32 Mot bakgrund av svaret på den första frågan saknas det anledning att besvara den andra och den tredje frågan.

33 Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida artikel 107.1 FEUF ska tolkas så, att ersättning för offentliga tjänster som utbetalas till ett internt företag inom ramen för en behörig lokal myndighets direkttilldelning av ett avtal om kollektivtrafik och som har beräknats på grundval av driftskostnader – vilka beräknas med beaktande av tidigare kostnader för den tjänst som tillhandahållits av den tidigare aktören men som också är hänförliga till kostnader eller ersättningar som avser den tidigare tilldelningen eller som under alla omständigheter rör marknadsmässiga standardparametrar som gäller för de flesta aktörer inom sektorn – utgör ett statligt stöd, i den mening som avses i bestämmelsen.

34 Såsom framgår av den hänskjutande domstolens förklaring har denna fråga ställts i ett sammanhang där systemet för ersättning som ska betalas till den nya operatören bland annat har fastställts på grundval av enhetliga sektoriella referensparametrar och en jämförelse med de kostnader som följer av en verksamhets- och finansieringsplan avseende en simulerad anbudsinfordran, vilken i sin tur grundar sig på den tidigare aktörens resultaträkning för vissa tidigare år.

35 Domstolen erinrar inledningsvis om att det, såsom framgår av skäl 36 i förordning nr 1370/2007, vid beviljande av ersättning för tillhandahållande av kollektivtrafik som inte omfattas av denna förordning, är lämpligt att undersöka om denna ersättning utgör ett statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, för vilket fall ersättningen omfattas av den anmälningsskyldighet som föreskrivs i artikel 108.3 FEUF.

36 Det följer av domstolens fasta praxis att åtgärder, oavsett form, som direkt eller indirekt kan gynna företag eller som kan anses ge det mottagande företaget en ekonomisk fördel som detta företag inte skulle ha kunnat erhålla under normala marknadsmässiga förhållanden, det vill säga utan statligt ingripande, betraktas som stöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 januari 2022, Sātiņi-S, C‑238/20, EU:C:2022:57, punkt 41 och där angiven rättspraxis).

37 Enligt domen av den 24 juli 2003, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg ( C‑280/00, EU:C:2003:415), kan ersättning för offentliga tjänster emellertid inte kvalificeras som statligt stöd om fyra kumulativa villkor är uppfyllda. För det första ska det mottagande företaget, som erhåller ersättning för tjänster som utförts i syfte att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla offentliga tjänster, faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla offentliga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade. För det andra ska de kriterier, på grundval av vilka ersättningen beräknas, vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheten att tillhandahålla offentliga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter. För det fjärde ska, när det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de offentliga tjänsterna inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande, ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med nödvändiga medel som är lämpliga för att fullgöra de offentliga tjänster som ålagts det skulle ha åsamkats vid fullgörandet av dessa, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av nämnda tjänst (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juli 2003, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg ( C‑280/00, EU:C:2003:415, punkterna 89, 90, 92 och 93).

38 Den hänskjutande domstolen har närmare bestämt ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida beräkningen av en ersättning som har beviljats inom ramen för ett avtal om kollektivtrafik uppfyller det fjärde villkor som nämns i föregående punkt, när denna beräkning görs med beaktande av den tidigare aktörens kostnader och ersättning samt med beaktande av marknadsmässiga standardparametrar, vilka gäller för samtliga aktörer inom den berörda sektorn. Den hänskjutande domstolen hyser nämligen tvivel om huruvida dessa kriterier utgör en lämplig grund för att beräkna kostnaderna för ett genomsnittligt och välskött företag som har försetts med nödvändiga medel som är lämpliga för att kunna fullgöra sin skyldighet att tillhandahålla offentliga tjänster.

39 Vad för det första gäller de marknadsmässiga standardparametrarna ska det i detta avseende påpekas att ett av de tillvägagångssätt som kan användas för att bedöma huruvida det fjärde villkoret är uppfyllt kan bestå i att beräkna den ersättning som ska beviljas ett företag som har tilldelats ett avtal om allmän trafik på grundval av ett genomsnitt av de kostnader som uppkommit för företag som sedan flera år tillbaka på en konkurrensutsatt marknad tillhandahåller en tjänst som i alla avseenden är jämförbar med den offentliga tjänst som är aktuell i det nationella målet, de intäkter som är hänförliga till fullgörandet av den skyldighet att tillhandahålla offentliga tjänster som nämnda företag erhåller och, i förekommande fall, de vinster som dessa företag genererar till följd av denna tjänst. Det kan nämligen antas att en sådan beräkning gör det möjligt att fastställa de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som har försetts med nödvändiga medel som är lämpliga för att kunna fullgöra den skyldighet att tillhandahålla offentliga tjänster som ålagts det skulle ha haft i detta syfte, med beaktande av därtill hänförliga intäkter och av den rimliga vinst som företaget kunde förvänta sig av att bedriva sådan verksamhet.

40 För att ett sådant tillvägagångssätt ska vara relevant måste det emellertid först säkerställas att det antal företag som är verksamma på marknaden och som beaktas är tillräckligt stort, så att ett sådant genomsnitt, eftersom ett givet företags särskilda situation inte ska vägas oproportionerligt, kan anses vara statistiskt robust och således representativt för den standard som föreskrivs i det fjärde villkoret i domen av den 24 juli 2003, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg ( C‑280/00, EU:C:2003:415).

41 Vidare är det endast företag som omedelbart kan fullgöra den aktuella skyldigheten att tillhandahålla offentliga tjänster, och som följaktligen kan anses ha lämpliga medel för att fullgöra den skyldighet att tillhandahålla offentliga tjänster som ålagts dem, som kan beaktas vid en sådan beräkning.

42 Även om den tjänst som dessa företag erbjuder ska vara jämförbar med den berörda offentliga tjänsten vid tilldelning av ett avtal om multimodal kollektivtrafik, utesluter inte ett sådant krav att kostnaderna för ett genomsnittligt och välskött företag som har försetts med nödvändiga och lämpliga medel för var och en av delarna av denna multimodala trafiktjänst, beräknas separat och att dessa kostnader därefter adderas, under förutsättning att eventuella tydligt identifierbara synergieffekter som följer av den integrerade förvaltningen av dessa delar beaktas på vederbörligt sätt.

43 Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att, mot bakgrund av dessa omständigheter, fastställa huruvida de marknadsmässiga standardparametrar som använts i förevarande fall motsvarar denna metod.

44 Vad för det andra gäller frågan huruvida kostnaderna för den tjänst som tillhandahållits av den tidigare aktören kan beaktas, ska det påpekas att kriteriet ett genomsnittligt och välskött företag som har försetts med nödvändiga och lämpliga medel inte i sig utesluter en beräkning som grundar sig på de tidigare kostnaderna för den tjänst som den tidigare aktören tillhandahållit eller som är hänförliga till den föregående tilldelningen, dock under förutsättning att den tidigare aktören, med hänsyn till de bokföringsmässiga och finansiella analysmetoder som vanligtvis används för detta ändamål, kan anses vara ett genomsnittligt och välskött företag.

45 Den fjärde frågan ska således besvaras på följande sätt. Artikel 107.1 FEUF ska tolkas så, att ersättning för offentliga tjänster som utbetalas till ett internt företag inom ramen för en behörig lokal myndighets direkttilldelning av ett avtal om kollektivtrafik och som har beräknats på grundval av driftskostnader – vilka beräknas med beaktande av tidigare kostnader för den tjänst som tillhandahållits av den tidigare aktören men som också är hänförliga till kostnader eller ersättningar som avser den tidigare tilldelningen eller som under alla omständigheter rör marknadsmässiga standardparametrar som gäller för de flesta aktörer inom sektorn – inte utgör ett statligt stöd, i den mening som avses i bestämmelsen, under förutsättning att beaktandet av sådana omständigheter leder till att kostnader fastställs som återspeglar de kostnader som ett genomsnittligt företag, som är välskött och utrustat med nödvändiga medel som är lämpliga för fullgörandet av dess skyldighet att tillhandahålla offentliga tjänster, skulle ha haft för att fullgöra denna skyldighet.

46 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.