Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 14 september 2023

I mål C‑246/22, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Amtsgericht Köln (Distriktsdomstolen i Köln, Tyskland) genom beslut av den 25 mars 2022, som inkom till domstolen den 8 april 2022, i målet

DOMSTOLEN (sjunde avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden M.L. Arastey Sahún (referent) samt domarna F. Biltgen och N. Wahl, generaladvokat: J. Richard de la Tour, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Bundesamt für Güterverkehr, genom M. Schleifenbaum, Rechtsanwalt, Europeiska kommissionen, genom P. Messina, G. von Rintelen och G. Wilms, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 20 april 2023 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 92/106

Förordning nr 1072/2009

Tysk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets direktiv 92/106/EEG av den 7 december 1992 om gemensamma regler för vissa former av kombinerad transport av gods mellan medlemsstaterna (EGT L 368, 1992, s. 38; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 148, och rättelse i EUT L 289, 2015, s. 28) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1072/2009 av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg (EUT L 300, 2009, s. 72).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan BW, som är verkställande direktör för ett transportbolag (nedan kallad den berörda personen), och Bundesamt für Güterverkehr (Förbundsmyndigheten för godstransporter, Tyskland) (nedan kallad BAG). Målet rör påförandet av en administrativ sanktionsavgift för överträdelse av bestämmelserna om cabotagetransport.

3 Tredje och sjätte skälen i direktiv 92/106 har följande lydelse:

4 I artikel 1 i direktivet föreskrivs följande:

5 I artikel 3 i direktivet föreskrivs följande:

6 I artikel 4 i samma direktiv föreskrivs följande:

7 I skälen 4, 5, 13, 15 och 16 i förordning nr 1072/2009 anges följande:

8 I artikel 1 i förordningen, med rubriken Tillämpningsområde, föreskrivs följande:

9 I artikel 2 i förordningen, med rubriken Definitioner, föreskrivs följande:

10 Kapitel III i förordningen, med rubriken Cabotagetransport, innehåller artikel 8. I punkterna 1 och 2 i den artikeln föreskrivs följande:

11 Det följer av artikel 18 i förordning nr 1072/2009 att denna förordning har upphävt och ersatt bland annat förordning nr 881/92.

12 I 13 § Verordnung über den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr und den Kabotageverkehr (förordning om internationella godstransporter på väg och cabotagetransport) av den 28 december 2011 (BGBl. 2012 I, s. 42), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad GüKGrKabotageV), föreskrivs följande:

13 I 15 § punkt 1 GüKGrKabotageV föreskrivs följande:

14 BAG genomförde verksamhetskontroller av Contargo Rhein-Neckar GmbH. I samband med dessa kontroller anmärkte BAG den 22 januari och den 6 februari 2020 på 60 transporter som TIM-Trans Impex SRL, ett bolag etablerat i Rumänien, hade utfört för Contargo Rhein-Neckar GmbH mellan den 6 maj 2019 och den 27 maj 2019.

15 BAG anklagade den berörda personen, som är verkställande direktör för TIM-Trans Impex, för att vid minst 57 tillfällen ha transporterat tomma containrar som inte omfattades av den förmånliga behandling som gäller för kombinerad transport enligt 13 § och följande paragrafer GüKGrKabotageV och som följaktligen utgjorde cabotagetransport. Den berörda personen överskred i egenskap av verkställande direktör den gräns på tre cabotagetransporter inom sju dagar som föreskrivs i artikel 8 i förordning nr 1072/2009.

16 Den berörda personen gjorde vid ett sammanträde gällande att transporten av tomma containrar utgjorde en del av transporten av lastade containrar, vilken omfattas av den förmånliga behandling som kombinerad transport ges enligt direktiv 92/106. Den berörda personen bekräftade att bolagets affärsverksamhet bestod i att transportera fulla containrar, som först lastats på tomma vid en containerterminal, till en hamn så att de kan fraktas med sjötransport, samt att efter det att godset lossats transportera de tomma containrarna till en containerterminal. Det är således korrekt att inte betrakta transporten av de tomma containrarna isolerat, utan som en del av ett enda transportavtal och därmed låta nämnda transport omfattas av den förmånliga behandling som kombinerad transport ges.

17 Genom beslut av den 30 oktober 2020 påförde BAG den berörda personen en administrativ sanktionsavgift på 8625 euro för överträdelse av bestämmelserna om cabotagetransport. Enligt BAG omfattas transport av en tom container före lastning eller efter lossning av de begränsningar för cabotagetransport som föreskrivs i artikel 8 i förordning nr 1072/2009.

18 Den berörda personen överklagade det beslutet till Amtsgericht Köln (Distriktsdomstolen i Köln, Tyskland), som är den hänskjutande domstolen. Nämnda domstol anser att utgången i det nationella målet beror på huruvida transporten av en sådan tom container utgör en del av transporten av den lastade containern i samband med en kombinerad transport eller om den i rättsligt hänseende ska anses utgöra en separat transport. Enligt den hänskjutande domstolen innehåller förordning nr 1072/2009 och direktiv 92/106 inte några bestämmelser som ger ett klart svar i detta avseende.

19 När det gäller förordning nr 1072/2009 framgår det inte av skäl 16 i förordningen huruvida transporterna i det nationella målet utgör en del av en kombinerad transport.

20 Vad beträffar direktiv 92/106 talar det tredje skälet i direktivet för en vid tolkning av begreppet kombinerad transport. De mycket detaljerade bestämmelserna i artikel 1 i direktivet talar däremot för en annan tolkning, enligt vilken transport av tomma containrar före lastningen eller efter lossningen inte i något fall kan anses utgöra en del av en kombinerad transport. Transporten av tomma containrar kan nämligen inte bara i undantagsfall, utan även generellt utföras på sträckor som är mycket längre än 100 eller 150 kilometer, samt mellan medlemsstater. Enligt den hänskjutande domstolen är det inte säkert att detta uppfyller det syfte som motiverar den förmånliga behandling som gäller för kombinerad transport, det vill säga att bekämpa de ökande problemen med bland annat miljön och vägnätets överbelastning i unionen. Även artikel 3 i nämnda direktiv utgör hinder för en vid tolkning, eftersom det däri inte föreskrivs någon skyldighet att i transportdokumentet lämna uppgifter om vägtransportsträckan för den tomma containern.

21 Mot denna bakgrund beslutade Amtsgericht Köln (Distriktsdomstolen i Köln) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

22 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 1 i direktiv 92/106 ska tolkas så, att vägtransport av tomma containrar mellan en containerterminal och en plats där gods lastas eller lossas omfattas av begreppet kombinerad transport i den mening som avses i den artikeln, vilket innebär att den omfattas av det liberaliserade regelverk som föreskrivs för den inledande och/eller den avslutande vägtransport som utgör en integrerad del av en kombinerad transport, i den mening som avses i artikel 4 i samma direktiv, och som undantas från tillämpningen av bestämmelserna om cabotagetransport i förordning nr 1072/2009.

23 För att besvara denna fråga ska det för det första påpekas att det följer av artikel 1 andra stycket i direktiv 92/106, jämförd med sjätte skälet i samma direktiv, att kombinerad transport definieras som transport av gods mellan medlemsstater i fall då en lastbil, släpvagn, påhängsvagn (med eller utan dragbil) eller ett växelflak eller en sådan container som är minst 20 fot lång används för transport på väg den inledande eller avslutande delen av transportsträckan och fraktas på järnväg, inre vattenvägar eller till havs den andra delen av sträckan, om den delen överskrider 100 km och vägtransporten sker på ett sådant sätt att det säkerställs att det rör sig om vägtransport på begränsade sträckor.

24 Enligt artikel 4 i direktivet har transportörer som är etablerade i en medlemsstat dessutom i samband med en kombinerad transport mellan medlemsstater rätt att som en integrerad del av denna utföra en inledande och en avslutande vägtransport, oavsett om detta innebär en gränspassage.

25 För det andra, framgår det av artikel 2 leden 3 och 6 i förordning nr 1072/2009 att cabotagetransport definieras som yrkesmässiga, tillfälliga inrikestransporter i en värdmedlemsstat i enlighet med den förordningen. Värdmedlemsstaten är den medlemsstat i vilken ett transportföretag bedriver verksamhet och som inte är den medlemsstat i vilken transportföretaget är etablerat.

26 Eftersom förordningen, enligt skäl 5 däri, syftar till att införa övergångsbestämmelser om cabotagetransporter, är medlemsstaterna inte skyldiga att helt öppna sina nationella marknader för utlandsetablerade transportföretag (dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark, C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 52), det vill säga transportföretag som är etablerade i en annan medlemsstat.

27 Artikel 4 i direktiv 92/106 medför således en mer långtgående liberalisering av vägtransport än den som följer av regelverket om cabotagetransport i förordning nr 1072/2009.

28 I artikel 8 i den förordningen fastställs nämligen begränsningar för cabotagetransporter. Vad närmare bestämt gäller de villkor enligt vilka transportföretag som är etablerade i en annan medlemsstat får utföra cabotagetransporter i värdmedlemsstaten, följer det av artikel 8.2 i förordningen att cabotagetransporterna ska utförs i anslutning till en internationell godstransport på väg som utförs från en medlemsstat eller ett tredjeland till en värdmedlemsstat. Det berörda transportföretaget kan i värdmedlemsstaten utföra högst tre cabotagetransporter inom sju dagar från det att den sista lossningen av last inom ramen för den internationella transporten har ägt rum.

29 Dessutom betonas cabotagetransporternas tillfälliga karaktär i skälen 13 och 15 i förordning nr 1072/2009 och det anges bland annat att cabotagetransporter inte får utföras på ett sätt som skapar en permanent eller kontinuerlig verksamhet i värdmedlemsstaten (dom av 12 april 2018, kommissionen/Danmark, C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 52; se även för ett liknande resonemang, dom av den 8 juli 2021, Staatsanwaltschaft Köln och Bundesamt für Güterverkehr, C‑937/19, EU:C:2021:555, punkt 51).

30 I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att det aktuella transportbolagets kommersiella verksamhet består i att hämta upp en tom container vid en containerterminal, transportera den till den plats där det aktuella godset lastas och, när den har lastats, transportera containern till en hamn så att den kan fortsätta att fraktas på den del av den kombinerade transporten som inte utförs på väg. Detta innebär att transportbolaget utför en inledande vägtransport i den mening som avses i artikel 1 i direktiv 92/106. När det rör sig om en avslutande vägtransport i den mening som avses i den artikeln, hämtar detta bolag på ett liknande sätt upp en full container i en hamn, transporterar containern till den plats där godset lossas och, när den har lossats, transporterar bolaget den tomma containern till en containerterminal.

31 Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida en sådan transport av tomma containrar utgör en del av en kombinerad transport och därmed omfattas av det liberaliserade regelverk som införts genom direktiv 92/106, eller om den i stället utgör en självständig transport som omfattas av de begränsningar för cabotagetransport som föreskrivs i förordning nr 1072/2009.

32 Vad gäller förhållandet mellan dessa två unionsrättsakter ska det påpekas att det i artikel 1 första stycket i direktiv 92/106 anges att direktivet gäller för alla kombinerade transporter utan att det påverkar tillämpningen av förordning nr 881/92. Den förordningen har emellertid upphävts och ersatts av förordning nr 1072/2009.

33 Det framgår vidare av skäl 16 i förordning nr 1072/2009 att förordningen inte påverkar tillämpningen av bestämmelserna för ankommande eller avgående transport av gods på väg inom ramen för en del av en kombinerad transport som fastställs i direktiv 92/106. I skäl 16 preciseras att de nationella körningar inom en värdmedlemsstat som inte utförs inom ramen för kombinerad transport i enlighet med direktiv 92/106 omfattas av definitionen för cabotagetransport och bör därför också omfattas av kraven i förordningen.

34 Härav följer att det, för att avgöra huruvida en transportsträcka som utförs inom en medlemsstat av ett transportbolag som är etablerat i en annan medlemsstat omfattas av begreppet cabotage, ska prövas huruvida denna sträcka utgör en del av en kombinerad transport i enlighet med direktiv 92/106.

35 Det kan emellertid konstateras att det i direktivet inte preciseras huruvida transporten av tomma containrar som utförs omedelbart före en transport av gods, vilken omfattas av kombinerad transport, eller omedelbart efter en sådan transport utgör en del av denna.

36 Det följer dock av EU-domstolens fasta praxis att det vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara är lydelsen som ska beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 28 oktober 2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Utlämning och ne bis in idem), C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, punkt 67 och där angiven rättspraxis).

37 Det framgår visserligen av ordalydelsen i artikel 1 i direktiv 92/106 att den kombinerade transport som avses i den artikeln är transport av gods. Detta utesluter emellertid inte att en del av den transporten utförs när containern är tom, under förutsättning att transporten utan last sker i omedelbar anslutning till transporten av gods. Såsom Europeiska kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande utgör nämligen transporten av tomma containrar mellan en containerterminal och den plats där godset lastas eller lossas en transport som är sekundär men nödvändig för att utföra huvudtransporten, det vill säga transporten av godset, som den utgör en integrerad del av.

38 Denna slutsats stöds av målen med direktiv 92/106. I detta avseende framgår det av tredje skälet i direktivet att de ökande problemen med vägnätets överbelastning, miljön och trafiksäkerheten gör det till ett allmänt intresse att fortsätta att utveckla de kombinerade transporterna som ett alternativ till vägtransporter.

39 När den inledande eller avslutande vägtransporten av en kombinerad transport, i den mening som avses i detta direktiv, utförs inom en medlemsstat av ett transportföretag som är etablerat i en annan medlemsstat, är det endast den tolkning enligt vilken transporten av den tomma containern, som sker före eller efter transporten av själva godset, utgör en del av den kombinerade transporten som kan underlätta målet att främja användningen av kombinerad transport. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 41 och 42 i sitt förslag till avgörande skulle nämligen varje annan tolkning innebära att ett inhemskt transportföretag skulle behöva anlitas för att transportera den tomma containern mellan lastnings- eller lossningsstället och containerterminalen, vilket skulle medföra ytterligare ekonomiska och administrativa bördor och skulle därmed göra den kombinerade transporten mindre konkurrenskraftig.

40 Den slutsats som avses i punkt 37 ovan stöds även av förordning nr 1072/2009 som i likhet med direktiv 92/106 ingår i den gemensamma transportpolitiken. Det finns dessutom kopplingar mellan dessa två unionsrättsakter, såsom framgår av de bestämmelser som avses i punkterna 32 och 33 ovan.

41 I artikel 1.1 i denna förordning föreskrivs nämligen att förordningen ska tillämpas på internationell godstransport, och i artikel 2.2 d i förordningen definieras internationell transport så att det omfattar transport utan last i samband med viss transport med last. På ett liknande sätt undantas enligt artikel 1.5 i samma förordning ett visst antal typer av godstransport och transporter … utan last i samband med sådana transporter från kravet på gemenskapstillstånd och alla andra transporttillstånd. Dessa bestämmelser vittnar således om unionslagstiftarens vilja att erkänna att viss transport utan last kan anses omfattas av de bestämmelser som är tillämpliga på godstransport, under förutsättning att transporten utan last utförs i samband med en transport med last.

42 Mot denna bakgrund ska frågan besvaras enligt följande. Artikel 1 i direktiv 92/106 ska tolkas så, att vägtransport av tomma containrar mellan en containerterminal och en plats där gods lastas eller lossas omfattas av begreppet kombinerad transport i den mening som avses i den artikeln, vilket innebär att den omfattas av det liberaliserade regelverk som föreskrivs för den inledande och/eller den avslutande vägtransport som utgör en integrerad del av en kombinerad transport, i den mening som avses i artikel 4 i samma direktiv, och som undantas från tillämpningen av bestämmelserna om cabotagetransport i förordning nr 1072/2009.

43 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.