Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 25 maj 2023

I mål C‑364/22, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Verwaltungsgericht Minden (Förvaltningsdomstolen i Minden, Tyskland) genom beslut av den 2 mars 2022, som inkom till domstolen den 7 juni 2022, i målet

DOMSTOLEN (sjunde avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden M.L. Arastey Sahún samt domarna N. Wahl och J. Passer (referent), generaladvokat: N. Emiliou, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Tysklands regering, genom J. Möller och A. Hoesch, båda i egenskap av ombud, Polens regering, av B. Majczyna, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom J. Hottiaux och H. Leupold, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2004/83/EG

Direktiv 2013/32

Dublin III‑förordningen

Tysk rätt

Asyllagen

Förvaltningsprocesslagen

Utlänningslagen

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första och den andra tolkningsfrågan

Den tredje och den fjärde frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 33.2 d i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan, J.B., S.B. och deras dotter F.B och å andra sidan Bundesrepublik Deutschland (Förbundsrepubliken Tyskland) angående ett beslut att avvisa deras asylansökningar.

3 Kapitel V i rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 2004, s. 12, och rättelse i EUT L 204, 2005, s. 24) hade rubriken Förutsättningar för att betraktas som alternativt skyddsbehövande. Detta kapitel innehöll artikel 15, som hade rubriken Allvarlig skada, och där föreskrevs följande:

4 Artikel 17 i direktiv 2004/83 hade rubriken Undantag, och där angavs vilka skäl som kunde läggas till grund för att anse att en tredjelandsmedborgare eller en statslös person inte skulle anses vara alternativt skyddsbehövande, i det direktivets mening.

5 Artikel 18 i direktiv 2004/83 hade rubriken Beviljande av status som alternativt skyddsbehövande, och där föreskrevs följande:

6 Direktiv 2004/83 upphävdes genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

7 Artikel 2 i direktiv 2013/32 har rubriken Definitioner, och där föreskrivs följande:

8 Artikel 33 i direktiv 2013/32 har rubriken Ansökningar som inte kan tas upp till prövning, och där föreskrivs följande i punkt 2 d:

9 Artikel 40 i direktiv 2013/32 har rubriken Efterföljande ansökan, och där föreskrivs följande:

10 I artikel 19.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31) (nedan kallad Dublin III‑förordningen) föreskrivs följande:

11 I 29 § punkt 1 led 5 i Asylgesetz (asyllagen) (BGBl. 2008 I, s. 1798), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:

12 71 § i asyllagen har rubriken Efterföljande ansökan, och där föreskrivs följande i punkt 1:

13 51 § i förvaltningsprocesslagen, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, har rubriken Återupptagande av förfarandet, och där föreskrivs följande i punkt 1:

14 60 § i Aufenthaltsgesetz (utlänningslagen) (BGBl. 2008 i, s. 162), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad utlänningslagen), har rubriken Förbud mot avvisning eller utvisning, och där föreskrivs följande i punkterna 2, 3, 5 och 7:

15 Klagandena i det nationella målet, J.B., S.B. och F.B., är libanesiska medborgare. J.B. reste in i Tyskland i november 2000 och ansökte om asyl den 29 november 2000. Den 13 december 2000 avslog den behöriga myndigheten asylansökan med motiveringen att den var uppenbart ogrundad och konstaterade att det inte förelåg något hinder mot utvisning. Den 13 augusti 2001 utvisades J.B. till Libanon.

16 I mars 2010 reste J.B., S.B. och F.B. in i Tyskland och ansökte om asyl den 29 mars 2010. Genom beslut av den 18 maj 2010 avslog den behöriga myndigheten S.B:s och F.B:s asylansökningar och konstaterade att villkoren för beviljande av flyktingstatus inte var uppfyllda och att det inte förelåg något skäl som utgjorde hinder mot utvisning. Genom beslut av den 4 oktober 2010 avslog den behöriga myndigheten J.B:s ansökan om att ett nytt asylförfarande skulle inledas. Den 17 mars 2011 lämnade J.B., S.B. och F.B. frivilligt Tyskland och återvände till Libanon.

17 I januari 2021 reste J.B., S.B. och F.B. in i Tyskland. Den 11 februari 2021 ansökte de om asyl. Som asylskäl åberopade de i huvudsak att deras situation inte var säker i Libanon. Genom beslut av den 11 augusti 2021 avvisade den behöriga myndigheten deras asylansökningar. Genom samma beslut avslog den även ansökningarna om ändring av de i föregående punkt nämnda besluten samt beslutade att J.B., S.B. och F.B. skulle utvisas till Libanon, om de inte frivilligt lämnade Tyskland. Sistnämnda beslut förenades med ett förbud för J.B., S.B. och F.B. att under en tid av 30 månader från en eventuell verkställighet av utvisningsbeslutet resa in och vistas i Tyskland.

18 Den 18 augusti 2021 överklagade J.B., S.B. och F.B. (nedan gemensamt kallade klagandena) utvisningsbeslutet till den hänskjutande domstolen, Verwaltungsgericht Minden (Förvaltningsdomstolen i Minden, Tyskland), och gjorde gällande att de hade tillbringat mer än tio år i Libanon och att situationen där hade förändrats efter deras återvändande.

19 Den hänskjutande domstolen har i sin begäran om förhandsavgörande angett att klagandena hittills inte har åberopat några nya omständigheter eller bevis som ger anledning till att inleda ytterligare ett asylförfarande.

20 Förbundsrepubliken Tyskland har i det nationella målet gjort gällande att asylansökningarna av den 11 februari 2021 ska kvalificeras som efterföljande ansökningar mot bakgrund av bland annat artiklarna 2 q och 33.2 d i direktiv 2013/32. Enligt staten räcker det inte med att återvända till ursprungslandet för att det ska kunna anses föreligga nya fakta eller uppgifter i den mening som avses i den sistnämnda bestämmelsen.

21 Den hänskjutande domstolen har i det nationella målet beslutat att klagandenas överklagande av utvisningsbeslutet av den 11 augusti 2021 ska ha suspensiv verkan.

22 Det är mot denna bakgrund som Verwaltungsgericht Minden (Förvaltningsdomstolen i Minden) har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

23 Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i dels huruvida artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för att en efterföljande ansökan om internationellt skydd avvisas utan hänsyn till att sökanden, efter avslaget på ansökan om internationellt skydd och före ingivandet av den efterföljande ansökan om internationellt skydd, återvände till sitt ursprungsland, dels huruvida det i detta avseende har någon betydelse att sökanden avvisades eller utvisades eller återvände frivilligt till ursprungslandet.

24 EU-domstolen gör i denna del följande bedömning. Av rättspraxis framgår att artikel 33.2 i direktiv 2013/32 innehåller en uttömmande uppräkning av de fall i vilka medlemsstaterna får anse att en ansökan om internationellt skydd inte kan tas upp till prövning (dom av den 19 mars 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), C‑564/18, EU:C:2020:218, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

25 Däribland ingår det fall som avses i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, nämligen att den aktuella ansökan är en så kallad efterföljande ansökan, som inte innehåller några nya fakta eller uppgifter av relevans för prövningen av sökandens rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd enligt direktiv 2011/95.

26 Med efterföljande ansökan avses enligt artikel 2 q i direktiv 2013/32 en ytterligare ansökan om internationellt skydd som lämnas in efter det att ett slutligt beslut har fattats om en tidigare ansökan.

27 I denna definition av begreppet efterföljande ansökan används således begreppen ansökan om internationellt skydd och slutligt beslut, vilka även de definieras i artikel 2 i direktivet, närmare bestämt i led b och e i artikeln (dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Asylansökan som avslagits av Danmark), C‑497/21, EU:C:2022:721, punkt 41).

28 Vad först gäller begreppet ansökan om internationellt skydd, eller begreppet ansökan, kan det konstateras att det i artikel 2 b i direktiv 2013/32 definieras som en ansökan om skydd som lämnas in till en medlemsstat av en tredjelandsmedborgare eller statslös person och där det finns skäl att anta att personen söker flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande, i den mening som avses i direktiv 2011/95.

29 Enligt uppgifterna i beslutet om hänskjutande har klagandena vid flera tillfällen lämnat in en sådan ansökan.

30 Vad vidare gäller begreppet slutligt beslut kan det konstateras att det i artikel 2 e i direktiv 2013/32 definieras som ett beslut om huruvida en tredjelandsmedborgare eller statslös person ska beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande enligt direktiv 2011/95 och som inte längre kan överklagas i enlighet med kapitel V i direktiv 2013/32.

31 Det framgår av beslutet om hänskjutande att den behöriga nationella myndigheten har fattat ett sådant slutligt beslut med avseende på var och en av klagandena.

32 EU-domstolen konstaterar dessutom att den omständigheten att en asylsökande tillfälligt återvänder till sitt ursprungsland efter att ha fått avslag på sin ansökan om internationellt skydd saknar betydelse för huruvida en ytterligare asylansökan ska anses utgöra en efterföljande ansökan, i den mening som avses i artikel 2 q i direktiv 2013/32.

33 I artiklarna 33.2 d och 2 q i direktivet sägs nämligen ingenting om att ett sådant återvändande är ett relevant kriterium för att avgöra huruvida en ytterligare ansökan om internationellt skydd utgör en efterföljande ansökan, som därmed kan komma att avvisas.

34 Det är visserligen så, att en ny prövning i sak ska göras om nya fakta eller uppgifter – i den mening som avses i artikel 33.2 d samt artikel 40.2 och 40.3 i direktiv 2013/32 – avseende ansökan om internationellt skydd har framkommit eller har lagts fram av sökanden. Därvid kan den omständigheten att sökanden, innan han eller hon ingav den efterföljande ansökan, uppehöll sig i sitt ursprungsland ha betydelse för den riskbedömning som ska göras och således för beslutet att bevilja internationellt skydd, till exempel om sökanden har löpt risk för förföljelse där. Enbart den omständigheten att en person återvänder till ursprungslandet innebär emellertid inte nödvändigtvis i sig att det föreligger nya fakta eller uppgifter, i den mening som avses i dessa bestämmelser.

35 Den hänskjutande domstolen har dock i sin begäran om förhandsavgörande förklarat att den andra och den första frågan har ställts på grund av det som generaladvokaten Saugmandsgaard Øe anförde i punkt 34 och följande punkter sitt förslag till avgörande i målet L.R. (Ansökan om asyl som avslås av Norge) ( C‑8/20, EU:C:2021:221), nämligen att artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv, ska tolkas på så sätt att en ansökan om internationellt skydd inte kan avvisas som en efterföljande ansökan, om avlägsnandebeslutet har verkställts till sökandens ursprungsland innan han eller hon lämnade in ansökan. Den hänskjutande domstolen har även påpekat att EU-domstolen inte uttalade sig om denna bedömning från generaladvokaten i sin dom av den 20 maj 2021, L.R. (Ansökan om asyl som avslås av Norge) ( C‑8/20, EU:C:2021:404).

36 EU-domstolen konstaterar därvid att generaladvokaten i allt väsentligt grundade sin bedömning på artikel 19.3 andra stycket i Dublin III‑förordningen, såsom framgår av bland annat punkterna 38 och 47 i nämnda förslag till avgörande. Enligt denna bestämmelse ska en ansökan som lämnas in av sökanden efter det att avlägsnandebeslutet har verkställts betraktas som en ny ansökan, som ger upphov till ett nytt förfarande för fastställande av ansvarig medlemsstat.

37 Frågan huruvida en asylansökan ska anses utgöra en ny ansökan, i den mening som avses i Dublin III‑förordningen, ska emellertid särskiljas från frågan huruvida denna ansökan ska anses utgöra en efterföljande ansökan, i den mening som avses i artiklarna 2 q och 33.2 d i direktiv 2013/32/EU. I det fallet att en sökande på nytt reser in i EU är nämligen utrymmet för att anse att en ansökan utgör en ny ansökan, i den mening som avses i artikel 19.3 andra stycket i Dublin III‑förordningen, begränsat – inom ramen för denna förordning – till det i förordningen angivna förfarandet för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd.

38 Om det ansågs att den omständigheten att en sökande återvänder till sitt ursprungsland mellan sin första och sin nya ansökan om internationellt skydd automatiskt innebär att sökandens efterföljande ansökan ska prövas i sak, oberoende av huruvida det föreligger nya fakta eller uppgifter om skyddsbehovet, skulle detta leda till att det skapades ett särskilt skäl för hinder mot att avvisa ansökan i ett sådant fall, trots att det i artikel 33.2 i direktiv 2013/32 föreskrivs att en prövning i sak endast ska ske om det föreligger nya fakta eller uppgifter, det vill säga från fall till fall.

39 Eftersom den omständigheten att en person som ansöker om internationellt skydd tillfälligt återvänder till sitt ursprungsland saknar betydelse för tolkningen och tillämpningen av artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, så måste det i detta avseende även anses sakna betydelse huruvida sökanden har lämnat den berörda medlemsstaten frivilligt eller huruvida denne har avvisats eller utvisats därifrån.

40 Av det ovan anförda följer att den första och den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för att en efterföljande ansökan om internationellt skydd avvisas utan hänsyn vare sig till att sökanden, efter avslaget på ansökan om internationellt skydd och före ingivandet av den efterföljande ansökan om internationellt skydd, återvände till sitt ursprungsland eller till huruvida återvändandet skedde frivilligt eller med tvång.

41 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje och den fjärde frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för att en medlemsstat avvisar en efterföljande ansökan om internationellt skydd i fall där det genom beslutet avseende den tidigare ansökan inte har avgjorts huruvida sökanden ska beviljas status som subsidiärt skyddsbehövande, men däremot har gjorts en prövning av huruvida det föreligger skäl som utgör hinder mot avvisning eller utvisning, och denna prövning till sitt innehåll motsvarar prövningen om beviljande av sådan status. Om denna fråga besvaras nekande vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida de nyss nämnda prövningarna kan anses vara jämförbara.

42 EU-domstolen gör i denna del följande bedömning. Av beslutet om hänskjutande framgår att dessa frågor ska bedömas mot bakgrund av att den tyska lagstiftaren först med verkan från den 1 december 2013 införde en självständig status som subsidiärt skyddsbehövande. Före detta datum gällde följande. I fall där villkoren i artikel 15 i direktiv 2004/83 var uppfyllda slog den nationella asylmyndigheten fast att det förelåg skäl som utgjorde hinder mot avvisning eller utvisning med stöd av 60 § punkterna 2 och 3 samt 7 andra meningen i utlänningslagen. Ett sådant beslut innebar att de berörda personerna därefter beviljades uppehållstillstånd som subsidiärt skyddsbehövande, om inte annat följde av prövningen av skälen för undantag enligt artikel 17 i direktiv 2004/83. Asylmyndigheten tillämpade i detta avseende samma prövningsmall som den som enligt artiklarna 15 och 18 i direktiv 2004/83 skulle tillämpas vid prövningen av frågan om beviljande av status som subsidiärt skyddsbehövande. Detta innebar att ett beslut där det slogs fast att det inte förelåg några skäl som utgör hinder för avvisning eller utvisning och ett beslut att inte bevilja status som subsidiärt skyddsbehövande hade exakt samma verkan.

43 I detta avseende kan det först konstateras att prövningen av huruvida det föreligger skäl som utgör hinder mot avvisning eller utvisning enligt 60 § punkterna 2 och 3 samt 7 andra meningen i utlänningslagen – såsom denna prövning beskrivits av den hänskjutande domstolen – till sitt innehåll får anses vara jämförbar med den som föreskrevs i artikel 15 i direktiv 2004/83 och anses ge de sökande en likvärdig skyddsnivå.

44 Det ska dock även påpekas att 60 § punkt 7 andra meningen i utlänningslagen inte innehöll något uttryckligt omnämnande av det i artikel 15 c i direktivet angivna kriteriet på grund av urskillningslöst våld. Samtidigt framgår av den hänskjutande domstolens förklaringar att nämnda bestämmelse i utlänningslagen, trots det nyss sagda, skulle tolkas med ledning av artikel 15 c i direktiv 2004/83, vilken den uttryckligen införlivade med den tyska rättsordningen. Enligt en dom av den 24 juni 2008 från Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland) skulle 60 § punkt 7 andra meningen i utlänningslagen tolkas på så sätt att den innehöll nämnda kriterium. Enligt tysk rätts- och myndighetspraxis skulle samtliga kriterier i artikel 15 c i direktiv 2004/83 beaktas vid tolkningen av det förbud mot avvisning eller utvisning som föreskrevs i 60 § punkt 7 andra meningen i utlänningslagen.

45 Såsom framgår av punkterna 25–27 och 30 ovan hänför sig begreppet efterföljande ansökan, i den mening som avses i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, till förekomsten av ett tidigare slutligt beslut genom vilket det särskilt avgjorts huruvida sökanden har rätt att beviljas status som subsidiärt skyddsbehövande.

46 Vad beträffar det nu aktuella fallet kan det visserligen konstateras att det genom besluten avseende klagandenas tidigare ansökningar inte avgjordes huruvida de skulle beviljas status som subsidiärt skyddsbehövande. I besluten gjordes däremot en prövning av huruvida det förelåg skäl som utgör hinder mot avvisning eller utvisning enligt 60 § punkterna 2 och 3 samt 7 andra meningen i utlänningslagen, vilken, enligt den hänskjutande domstolens förklaringar, till sitt innehåll är jämförbar med prövningen av frågan om beviljande av sådan status.

47 Av det ovan anförda följer att den tredje och den fjärde frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för att en medlemsstat avvisar en efterföljande ansökan om internationellt skydd i fall där det genom beslutet avseende den tidigare ansökan inte har avgjorts huruvida sökanden ska beviljas status som subsidiärt skyddsbehövande, men däremot har gjorts en prövning av huruvida det föreligger skäl som utgör hinder mot avvisning eller utvisning, och denna prövning till sitt innehåll motsvarar prövningen av frågan om beviljande av sådan status.

48 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.