1 Konungariket Sverige har, med stöd av Republiken Tjeckien, väckt talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/908 av den 8 juni 2022 om undantagande från unionsfinansiering av vissa utgifter som betalats av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 157, 2022, s. 15), i den del beslutet innebär en schablonkorrigering på 5 procent, motsvarande ett belopp på 13 856 996,64 euro, för de stöd som betalats ut för ansökningsåren 2017–2019 (nedan kallat det angripna beslutet).
TRIBUNALENS DOM (tionde avdelningen)
den 12 mars 2025 ( * )
” EGFJ och Ejflu – Utgifter som undantagits från finansiering – Huruvida de av Sverige deklarerade skiftena är stödberättigande – Utgifter som betalats under budgetåren 2017 – 2019 – Finansiella korrigeringar – Grundläggande kontroller – Korskontroller och uppdatering av systemet för identifiering av jordbruksskiften – Motiveringsskyldighet – Oriktig bedömning av förekomsten av bristande efterlevnad med avseende på en grundläggande kontroll – Proportionalitet ”
I mål T‑485/22,
Konungariket Sverige , företrätt av H. Shev, F.-L. Göransson och C. Meyer-Seitz, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
med stöd av
Republiken Tjeckien , företrädd av M. Smolek, J. Vláčil, O. Serdula och J. Očková, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient,
mot
Europeiska kommissionen , företrädd av J. Aquilina och P. Carlin, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen)
sammansatt av ordföranden O. Porchia samt domarna L. Madise (referent) och S. Verschuur,
justitiesekreterare: handläggaren L. Ramette,
efter det skriftliga förfarandet,
och förhandlingen den 29 maj 2024,
följande
Dom
1 Konungariket Sverige har, med stöd av Republiken Tjeckien, väckt talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/908 av den 8 juni 2022 om undantagande från unionsfinansiering av vissa utgifter som betalats av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 157, 2022, s. 15), i den del beslutet innebär en schablonkorrigering på 5 procent, motsvarande ett belopp på 13 856 996,64 euro, för de stöd som betalats ut för ansökningsåren 2017–2019 (nedan kallat det angripna beslutet).
Bakgrund till tvisten
2 Mellan den 24 och den 28 juni 2019 genomförde Europeiska kommissionen en granskning för att kontrollera kvaliteten på uppdateringen år 2018 av systemet för identifiering av jordbruksskiften (LPIS) i ett område på cirka 10 km × 10 km i Falköping (Sverige). För detta ändamål undersöktes en yta på totalt 7468 hektar jordbruksmark (nedan kallad den utvalda ytan), varav 835 hektar var betesmark. På grundval av en granskning, vilken utfördes på skärm, av ortofoton av den utvalda ytan identifierade kommissionen tio potentiellt ”problematiska” block med en areal på 50,12 hektar, varav 43,32 hektar var betesmark, vilka skulle utgöra föremål för en kontroll på plats. Kommissionen genomförde därefter kontroller på plats av nämnda block och konstaterade att i sex block var vissa delar, motsvarande totalt 8,22 hektar, varav 8,12 hektar betesmark, inte stödberättigande, eftersom marken inte hade brukats eller inte hade underhållits sedan minst två år tillbaka. Kommissionen konstaterade därför att felfrekvensen för betesmark uppgick till 18,74 procent, det vill säga 8,12 hektar av totalt 43,32 hektar, och drog slutsatsen att det förelåg en väsentlig brist vad gäller underpopulationen ”betesmark”.
3 Genom meddelande av den 21 november 2019 (nedan kallat det ursprungliga meddelandet) angav kommissionen bland annat att bristande efterlevnad förelåg med avseende på en grundläggande kontroll, till följd av brister i genomförandet av korskontroller för att fastställa att de skiften som hade deklarerats i enlighet med artiklarna 28 och 29 i dess genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 av den 17 juli 2014 om regler för tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet, landsbygdsutvecklingsåtgärder och tvärvillkor (EUT L 227, 2014, s. 69) var stödberättigande. Kommissionen preciserade att bristerna påverkade kvaliteten på LPIS-uppdateringen och bedömde att en finansiell schablonkorrigering på 5 procent skulle tillämpas enligt artikel 12.6 i dess delegerade förordning (EU) nr 907/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron (EUT L 255, 2014, s. 18) och dess riktlinjer för beräkning av finansiella korrigeringar inom ramen för förfaranden för kontroll av överensstämmelse och avslutande av räkenskaperna enligt kommissionens meddelande C(2015) 3675 final av den 8 juni 2015 (nedan kallade 2015 års riktlinjer). Vad gäller förekomsten av en risk för fonderna påpekade kommissionen bland annat att även om den konstaterade bristen totalt sett inte var väsentlig för LPIS som helhet, så var bristen väsentlig för underpopulationen ”betesmark”. Slutligen uppmanade kommissionen den svenska myndigheten att se över riskfaktorerna för att öka sannolikheten för att problematiska områden väljs ut för kontroller på plats eller, i förekommande fall, lägga fram bevis för att kommissionens konstateranden var ogrundade och göra en noggrannare beräkning av risken för fonderna.
4 Genom skrivelse av den 16 januari 2020 inkom den svenska myndigheten med sina synpunkter på kommissionens konstateranden.
5 Genom skrivelse av den 24 mars 2020 kallade kommissionen den svenska myndigheten till ett bilateralt möte. Den sistnämnda svarade genom skrivelse av den 30 april 2020.
6 Ett bilateralt möte ägde rum den 2 juni 2020. I protokollet från nämnda möte, daterat den 8 juli 2020, angavs bland annat att kommissionen under granskningsuppdraget hade konstaterat att identifieringen av den maximala stödberättigande arealen hade påverkats negativt av kvaliteten på LPIS-uppdateringen med avseende på de problematiska blocken. Detta berodde på en ”systematisk” brist i kontrollförfarandet som huvudsakligen avsåg betesmark som inte underhölls, eftersom sex av de tio undersökta blocken var bristfälliga och detta motsvarade, enligt de preciseringar som den svenska myndigheten hade tillhandahållit, en felfrekvens på 21,6 procent, det vill säga 9,35 hektar icke stödberättigande betesmark av totalt 43,32 hektar undersökt betesmark. Kommissionen ansåg följaktligen att riskpopulationen utgjordes av samtliga betesarealer som hade uppdaterats med ortofoton åren 2016–2018 och inte enbart av de block som hade valts ut för kontroller på plats, såsom den svenska myndigheten hävdade. Vad gäller uppskattningen av risken för fonderna ansåg kommissionen att den borde inkludera de finansiella konsekvenserna under flera år.
7 Genom skrivelse av den 1 oktober 2020 yttrade sig den svenska myndigheten över protokollet från det bilaterala mötet. Den bestred tillämpningen av en finansiell schablonkorrigering grundad på samtliga betesarealer som ingick i den årliga LPIS-uppdateringen. Den redogjorde för hur den såg på situationen för blocken nr 3, 4, 5, 7 och 9 under åren 2017–2019, bland annat med hänsyn till resultaten av de kontroller på plats som nämnda myndighet hade utfört år 2019 efter kommissionens granskning och även under föregående år.
8 Genom meddelande av den 31 mars 2021 avvisade kommissionen den svenska myndighetens argument och vidhöll sin ståndpunkt. Vad gällde risken för fonderna preciserade kommissionen dessutom att de ekonomiska konsekvenserna under flera år skulle beaktas och särskilt effekterna av de utbetalningar som hade gjorts under de tre år som föregick det år då den utvalda ytan uppdaterades och under de två efterföljande åren.
9 Genom skrivelse av den 11 maj 2021 begärde den svenska myndigheten att ett förlikningsförfarande skulle inledas.
10 Den 20 juli 2021 blev förlikningsorganet klart med sin rapport i vilken det fastställde att förlikning inte var möjligt. Samtidigt uppmanade förlikningsorganet kommissionen att bättre identifiera det slags betesmark som den ansåg låg till grund för felen, nämligen pro rata-betesmark eller betesmark nära skog eller fält med buskage.
11 I sitt slutliga ställningstagande, som meddelades genom skrivelse av den 7 februari 2022, angav kommissionen att den höll fast vid sina konstateranden i skrivelsen av den 31 mars 2021, enligt vilka den höga frekvensen av samma problem med avseende på betesmark visade att bristerna i LPIS-uppdateringen var av systematisk karaktär och påverkade den korrekta identifieringen av den maximala stödberättigande arealen. Kommissionen förklarade bland annat att det inte var möjligt för den att ändra sin ståndpunkt på grundval av de uppgifter som den svenska myndigheten hade lämnat i sin skrivelse av den 11 maj 2021. Kommissionen vidhöll följaktligen att det förelåg bristande efterlevnad vad gäller en grundläggande kontroll till följd av brister i genomförandet av korskontroller för att fastställa att de deklarerade skiftena var stödberättigande och att en finansiell schablonkorrigering på 5 procent motsvarande ett belopp på 13 856 996,64 euro skulle tillämpas.
12 Kommissionen höll fast vid sin ståndpunkt i den sammanfattande rapporten av den 22 april 2022, vilken redogör för dialogen mellan parterna under de olika etapperna av förfarandet för kontroll av överensstämmelse.
13 Genom det angripna beslutet ålade kommissionen Konungariket Sverige en schablonkorrigering på 5 procent avseende betalningar för betesmark för de brister som konstaterats, motsvarande ett belopp på 13 856 996,64 euro för de stöd som betalats ut till denna medlemsstat för ansökningsåren 2017, 2018 och 2019.
Parternas yrkanden
14 Konungariket Sverige har, med stöd av Republiken Tjeckien, yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet i den del det innebär en schablonkorrigering på 5 procent för Sverige, motsvarande ett belopp på 13 856 996,64 euro, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
15 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta Konungariket Sverige att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Huruvida bilaga C.18 till repliken kan tillåtas som bevisning i målet
16 Kommissionen har bestritt att bilaga C.18 till repliken, som innehåller exempel på jordbruksskiften (eller block) och som syftar till att visa att de fel som kommissionen hade upptäckt utgjorde isolerade enstaka företeelser i enskilda fall, kan tillåtas som bevisning i målet. Enligt kommissionen lämnades denna handling in efter utgången av den tidsfrist som anges i artikel 34.6 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 908/2014 av den 6 augusti 2014 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 med beaktande av utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, räkenskapsavslutning, regler om kontroller, värdepapper och öppenhet (EUT L 255, 2014, s. 59). Kommissionen har tillagt att den sena inlämningen inte var berättigad på grund av yttre faktorer. Det fanns inte heller något godtagbart skäl, i den mening som avses i artikel 85.2 i tribunalens rättegångsregler, som motiverade att dessa nya omständigheter prövades i samband med dupliken.
17 Tribunalen erinrar om att enligt artikel 76 f i rättegångsreglerna ska en ansökan innehålla bevis och bevisuppgift, i förekommande fall. Det anges i artikel 85.1 i rättegångsreglerna att bevis och bevisuppgifter ska inges i samband med den första skriftväxlingen. I artikel 85.2 i rättegångsreglerna anges vidare att parterna även får ge in bevis eller inkomma med bevisuppgift i samband med repliken och dupliken, under förutsättning att de anger godtagbara skäl till att detta inte har gjorts tidigare.
18 Även om parterna, i enlighet med preklusionsregeln i artikel 85.1 i rättegångsreglerna, ska ange skälen till att nya bevis eller nya bevisuppgifter inte har åberopats tidigare, har unionsdomstolen behörighet att pröva huruvida skälen till att dessa bevis eller bevisuppgifter inte har åberopats tidigare är välgrundade och, i förekommande fall, deras innehåll, och, för det fall det inte finns godtagbara eller välgrundade skäl till dröjsmålet, att avvisa dem. Det kan föreligga godtagbara skäl till att en part inger bevis eller inkommer med bevisuppgifter med dröjsmål, i synnerhet om denna part inte tidigare har kunnat få tillgång till de aktuella bevisen eller om motpartens sena ingivande av bevisning motiverar att handlingarna i målet kompletteras, för att på så sätt säkerställa att den kontradiktoriska principen iakttas (dom av den 16 september 2020, BP/FRA, C‑669/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:713, punkt 41).
19 Det ska inledningsvis påpekas att bilaga C.18 innehåller ortofoton vilka redan var tillgängliga för Konungariket Sverige när ansökan gavs in och till och med under förfarandet för kontroll av överensstämmelse.
20 I repliken har Konungariket Sverige hävdat att bilaga C.18 innehåller exempel på block som visar att LPIS-uppdateringar även hade genomförts för den utvalda ytan, i enlighet med de förfaranden och instruktioner som fastställts. Enligt dessa förfaranden ska kontroller på plats genomföras när ortofoton ger upphov till tvivel om jordbruksskiftenas stödberättigande, vilket kräver en mer ingående undersökning på plats.
21 Det framgår således av repliken att bilaga C.18 syftar till att stödja resonemanget enligt vilket kommissionen gjorde en oriktig bedömning genom att felaktigt bedöma att de brister som upptäckts i ett riktat urval, vilket hade valts ut på grund av den höga risken för fel som det innebar, var väsentliga och kunde ligga till grund för ett fastställande av en bristfällig LPIS-uppdatering som påverkade den maximala stödberättigande arealen.
22 När Konungariket Sverige vid förhandlingen tillfrågades om skälen till att bilaga C.18 lämnades in i samband med repliken trots att nämnda bilaga funnits tillgänglig under det administrativa förfarandet, uppgav Sverige att denna bilaga hade ingetts för att bemöta de argument som kommissionen hade framfört i svaromålet.
23 I svaromålet upprepade kommissionen emellertid endast vad den redan hade anfört inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse.
24 Av detta följer att Konungariket Sverige inte med framgång kan åberopa innehållet i svaromålet för att motivera dröjsmålet med att inge bilaga C.18 till tribunalen.
25 Under dessa omständigheter kan bilaga C.18 inte tillåtas som bevisning, eftersom den har åberopats för sent.
Prövning i sak
26 Konungariket Sverige har åberopat tre grunder. I den första grunden har det gjorts gällande att kommissionen åsidosatte motiveringsskyldigheten såsom den följer av principen om iakttagande av rätten till försvar. I den andra grunden har det gjorts gällande att kommissionen gjorde en oriktig bedömning av förekomsten av bristande efterlevnad med avseende på en grundläggande kontroll till följd av att korskontroller som påverkade kvaliteten på den maximala stödberättigande arealen hade genomförts på ett ineffektivt sätt. I den tredje grunden har det gjorts gällande att den finansiella korrigering som kommissionen tillämpade var omotiverad och oproportionerlig med hänsyn till omfattningen, arten och räckvidden av den påstådda bristande efterlevnaden samt att likabehandlingsprincipen åsidosattes.
Den första grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten såsom den följer av principen om iakttagande av rätten till försvar
27 Den första grunden innehåller tre delar. Inom ramen för den första delgrunden har Konungariket Sverige gjort gällande att kommissionen ändrade sin motivering och sina anmärkningar under förfarandet för kontroll av överensstämmelse. Inom ramen för den andra delgrunden har Konungariket Sverige gjort gällande att ändringen av nämnda anmärkningar påverkade fördelningen av bevisbördan mellan parterna och hindrade medlemsstaten från att förstå de brister som lades den till last. Inom ramen för den tredje delgrunden har Konungariket Sverige gjort gällande att det angripna beslutet inte gör det möjligt att utläsa på vilket sätt kommissionen, vid antagandet av beslutet, beaktade de uppgifter som hade lämnats av den svenska myndigheten för att visa att det inte förelåg någon risk för fonderna. Detta utgör även hinder för tribunalens prövning av det angripna beslutets lagenlighet.
28 Tribunalen erinrar inledningsvis om att kommissionens beslut om kontroll av överensstämmelse antas på grundval av en sammanfattande rapport och skriftväxling mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. I detta särskilda sammanhang av utarbetande av ett beslut om överensstämmelse måste motiveringen av ett beslut anses vara tillräcklig om den stat som beslutet riktar sig till har varit nära knuten till den process i vilken beslutet har utarbetats och medveten om skälen till varför kommissionen ansåg att de aktuella fonderna inte skulle belastas med de omtvistade beloppen (se dom av den 16 februari 2017, Rumänien/kommissionen, T‑145/15, EU:T:2017:86, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
29 Kommissionens skyldighet att motivera underkännandet av den berörda medlemsstatens bedömning av budgetkonsekvenserna av bristerna måste således bedömas mot bakgrund av händelseutvecklingen och utvecklingen av parternas argumentation i samband med det kontradiktoriska förfarande som föregick kommissionens slutliga beslut och syftade till att, på grundval av uppgifter som tillhandahållits av den berörda medlemsstaten, nå en överenskommelse om den finansiella korrigeringssatsen eller, i avsaknad av överenskommelse, att förlika parternas respektive ståndpunkter, i enlighet med bestämmelserna i artikel 52.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549) (dom av den 16 februari 2017, Rumänien/kommissionen, T‑145/15, EU:T:2017:86, punkt 46).
30 Den motivering som krävs i artikel 296 andra stycket FEUF ska vara anpassad till arten av den aktuella rättsakten, och det ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs av den kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (se dom av den 14 april 2021, Rumänien/kommissionen, T‑543/19, EU:T:2021:193, punkt 86 och där angiven rättspraxis).
31 Härav följer att frågan huruvida motiveringsskyldigheten har iakttagits ska bedömas mot bakgrund av de uppgifter som sökanden har tillgång till vid tidpunkten för väckandet av talan (dom av den 12 november 2008, Evropaïki Dynamiki/kommissionen, T‑406/06, ej publicerad, EU:T:2008:484, punkt 50, och dom av den 28 november 2019, Portigon/SRB, T‑365/16, EU:T:2019:824, punkt 174, se även, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2020, kommissionen/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punkt 51).
32 Vidare ska det slutliga och definitiva beslutet om avslutande av räkenskaperna fattas efter ett särskilt kontradiktoriskt förfarande, under vilket de berörda medlemsstaterna ska ha alla garantier för att få framföra sina synpunkter (dom av den 29 januari 1998, Grekland/kommissionen, C‑61/95, EU:C:1998:27, punkt 39, och dom av den 14 december 2000, Tyskland/kommissionen, C‑245/97, EU:C:2000:687, punkt 47).
33 Den omständigheten att kommissionen kan ha ändrat sin motivering och sina anmärkningar under förfarandet för kontroll av överensstämmelse innebär således inte i sig att motiveringsskyldigheten har åsidosatts. Nämnda ändring kan däremot visa att den berörda medlemsstatens processuella rättigheter har åsidosatts om den inte gör det möjligt för medlemsstaten att förstå de anmärkningar som läggs den till last och att försvara sig under förfarandet för kontroll av överensstämmelse.
34 Mot bakgrund av de argument som Konungariket Sverige har anfört och mot bakgrund av övervägandena i punkterna 28–33 ovan, finner tribunalen att denna medlemsstat, genom de två första delarna av den första grunden, har gjort gällande att kommissionen åsidosatte dess rätt till försvar under förfarandet för kontroll av överensstämmelse och att detta åsidosättande påverkade utgången av detta förfarande. Genom den första grundens tredje del har Konungariket Sverige gjort gällande att motiveringsskyldigheten har åsidosatts.
– Den första grundens två första delar: Åsidosättande av Konungariket Sveriges rätt till försvar, vilket påverkade utgången av förfarandet
35 Genom den första grundens första del har Konungariket Sverige, med stöd av Republiken Tjeckien, gjort gällande att kommissionen under förfarandet för kontroll av överensstämmelse ändrade de påstådda bristernas karaktär.
36 Kommissionen hävdade inledningsvis, i sitt ursprungliga meddelande, att felfrekvensen på 18,74 procent för betesmark (8,12 hektar icke stödberättigande mark av 43,32 kontrollerade hektar) visade på ”väsentliga brister” i en underpopulation som påverkade LPIS-uppdateringen och den korrekta identifieringen av den maximala stödberättigande arealen. Kommissionen upprepade dessa konstateranden i sin inbjudan till det bilaterala mötet den 24 mars 2020.
37 Efter att ha tagit del av den svenska myndighetens synpunkter i skrivelsen av den 16 januari 2020, vilka nämnda myndighet senare upprepade i skrivelsen av den 30 april 2020, enligt vilka den konstaterade avvikelsen i själva verket bland annat motsvarade en felfrekvens på 1,12 procent för betesmark, det vill säga 9,35 hektar icke stödberättigande betesmark av 835 hektar betesmark inom den utvalda ytan, hävdade kommissionen däremot, såsom antecknats i protokollet från det bilaterala mötet den 8 juli 2020, att den konstaterade bristen var ”systematisk” och påverkade kvaliteten på LPIS-uppdateringen och den korrekta identifieringen av den maximala stödberättigande arealen vad gällde betesmarker.
38 Till sist anförde kommissionen, i sitt slutliga meddelande av den 7 februari 2022 och i sin sammanfattande rapport av den 22 april 2022, på grundval av samma utvalda block och samma konstaterade avvikelser, först, under rubriken ”iakttagelser”, att det förelåg ett ”väsentligt fel” i en underpopulation och därefter, under rubriken ”ståndpunkt”, att det förelåg ett ”systemfel” i kontrollförfarandet.
39 Republiken Tjeckien har tillagt att kommissionen under förfarandet för kontroll av överensstämmelse ändrade grunderna för de påstådda systembristerna i det svenska systemet för LPIS-uppdatering. Inledningsvis hävdade kommissionen att det var ”frekvensen av samma problem som vis[ade] att bristerna i LPIS-uppdateringen för betesmarker [var] av systematisk karaktär”. I ett senare skede av förfarandet hävdade kommissionen att de påstådda systembristerna bestod i att den svenska myndigheten, i de fall då det utifrån en tolkning av ortofoton framstod som oklart huruvida skiftena var stödberättigande, inte gjort några kontroller på plats för att verifiera att jordbruksskiftena var stödberättigande.
40 Genom den första grundens andra del har Konungariket Sverige gjort gällande att ändringen av motiveringen i det angripna beslutet, och således av de anmärkningar som riktats mot medlemsstaten, påverkade fördelningen av bevisbördan mellan parterna och hindrade den svenska myndigheten från att förstå dessa anmärkningar och att bemöta dem under det administrativa förfarandet.
41 Närmare bestämt har Konungariket Sverige, med stöd av Republiken Tjeckien, gjort gällande att kommissionen var otydlig, vilket gjorde det mycket svårt att förstå och bemöta de omständigheter som lades medlemsstaten till last under förfarandet för kontroll av överensstämmelse. Kvalificeringen av en brist som ”väsentlig” eller som ”systematisk” påverkar nämligen fördelningen av bevisbördan mellan parterna och därmed fastställandet av Konungariket Sveriges bevisbörda. Enligt Konungariket Sverige är det mer resurskrävande för den berörda medlemsstaten att visa att en brist är ”icke-systematisk” än att visa att en enstaka brist är ”oväsentlig”.
42 Konungariket Sverige har i sin replik tillagt att kommissionen inte har angett den exakta grunden för den påstådda överträdelsen. Kommissionen har nämligen inte preciserat om den bestrider avsaknaden av ett förfarande som garanterar att kontroller på plats genomförs när ortofoton ger upphov till tvivel eller om den ifrågasätter den svenska myndighetens genomförande av de relevanta förfarandena. Grunden för den påstådda överträdelsen är emellertid nödvändig för att den svenska myndigheten ska kunna lämna korrekta uppgifter och för att bedöma överträdelsens art. I detta avseende visar artikel 12.7 a och c i delegerad förordning nr 907/2014 att det görs åtskillnad mellan det fallet att en kontroll utförs på ett ineffektivt sätt i ett enskilt fall och det fallet att kontrollförfarandena är obefintliga eller hyser allvarliga brister. I Sverige sker LPIS-uppdateringarna, såsom framgår av den bevisning som bifogats repliken, i enlighet med de förfaranden och instruktioner som fastställts, enligt vilka bland annat kontroller på plats ska göras när ortofoton ger upphov till tvivel.
43 Republiken Tjeckien anser att om kommissionen gör gällande att den konstaterade bristens systematiska karaktär följer av felfrekvensen, måste medlemsstaten bestrida denna felfrekvens för att vederlägga kommissionens påståenden. Om bristerna däremot är av systematisk karaktär på grund av att kontroller inte utförts när det framstått som oklart hur ortofoton ska tolkas, måste medlemsstaten förete metoddokument som kräver att sådana kontroller utförs och bevis för att sådana kontroller faktiskt har utförts.
44 Kommissionen har till att börja med anfört att den inte har ändrat sina anmärkningar och att det resonemang som ligger till grund för beslutet och de brister som läggs Konungariket Sverige till last klart framgår av dess handlingar, vilka nämns i punkterna 3, 5, 6, 8, 11 och 12 ovan, vilka skickades under förfarandet för kontroll av överensstämmelse. Kommissionen har vidare förklarat att fördelningen av bevisbördan inte har påverkats.
45 I förevarande fall framgår det, enligt kommissionen, av innehållet i skriftväxlingen mellan kommissionen och den svenska myndigheten under förfarandet för kontroll av överensstämmelse att det är riktigt att kommissionen, i protokollet från det bilaterala mötet, angav att den korrekta identifieringen av den maximala stödberättigande arealen i LPIS hade påverkats negativt på grund av kvaliteten på LPIS-uppdateringen och att kommissionen, för första gången, hade använt uttrycket ”systematisk brist” för att beskriva bristerna i kontrollförfarandet avseende huvudsakligen betesmark som inte underhölls, vilket medförde att dessa betesmarker inte var stödberättigande.
46 Detta kan emellertid enligt kommissionen varken visa att kommissionen ändrade sin motivering eller sina anmärkningar under förfarandet för kontroll av överensstämmelse, eller att nämnda motivering eller anmärkningar inte var begripliga sedan det ursprungliga meddelandet. Det framgår nämligen av innehållet i det ursprungliga meddelandet och av de regler som är tillämpliga på finansiella korrigeringar att kommissionen kritiserade Konungariket Sverige för en väsentlig brist, eftersom bristen var av systematisk karaktär och inte grundade denna bedömning på en enstaka brist, även om kommissionen inte uttryckligen angav att den påstådda bristen var systematisk.
47 Tribunalen gör i detta hänseende följande bedömning. I artikel 24.4 i genomförandeförordning nr 809/2014, i vilken de allmänna principerna för administrativa kontroller och kontroller på plats anges, föreskrivs i huvudsak att den behöriga myndigheten ska utföra fysiska kontroller på plats i de fall då fototolkningen av ortobilder inte ger resultat som möjliggör slutgiltiga slutsatser på ett sätt som tillfredsställer den behöriga myndigheten avseende stödberättigandet eller den korrekta storleken på den areal som är föremål för administrativa kontroller eller kontroller på plats.
48 Det ska dessutom understrykas att enligt punkt 1.2 i 2015 års riktlinjer föreligger ”brist i kontrollerna” bland annat när en grundläggande kontroll inte har utförts till det antal, med den frekvens eller med den noggrannhet som föreskrivs i förordningarna eller har tillämpats så bristfälligt eller så sällan att den kan betraktas som oanvändbar för att fastställa om ansökan är stödberättigande, eller inte har tillämpats alls.
49 Enligt definitionen i artikel 12.6 a i delegerad förordning nr 907/2014, som det erinras om i punkt 1.2 i 2015 års riktlinjer, är grundläggande kontroller sådana administrativa kontroller och kontroller på plats som krävs för att utreda stödberättigande och tillämpningen av eventuella avdrag eller påföljder.
50 I förevarande fall ska det, för det första, vad gäller de faktiska omständigheter som konstaterades vid revisionen år 2019, påpekas att kommissionen, såväl i det ursprungliga meddelandet som i protokollet från det bilaterala mötet, uttalade att de ortofoton som fanns tillgängliga gav upphov till tvivel om huruvida de skiften som deklarerades mellan åren 2016 och 2018 var stödberättigande och att det följaktligen borde ha gjorts kontroller på plats. Kommissionen genomförde således en kontroll på plats, dels av utvalda block beträffande vilka ortofoton gav upphov till tvivel om de deklarerade skiftenas stödberättigande, dels av ett block som hade identifierats som problematiskt direkt på plats. Kommissionen drog härav slutsatsen att kontrollen av att de deklarerade skiftena var stödberättigande var bristfällig sedan år 2016. Enligt kommissionen visade de ortofoton som fanns tillgängliga och konstaterandena på plats år 2019 att den svenska myndigheten inte systematiskt hade genomfört kontroller på plats när ortofoton gett upphov till tvivel om de deklarerade skiftenas stödberättigande, inklusive med avseende på betesmark. Kommissionen drog således slutsatsen att kvaliteten på LPIS-uppdateringarna för betesmark inte var säkerställd utan dessa kontroller. Kommissionen uppmanade därför den svenska myndigheten att genomföra fler kontroller på plats eller att använda sig av annan teknik för att kontrollera att de deklarerade skiftena var stödberättigande.
51 Vad för det andra gäller den rättsliga kvalificeringen av de faktiska omständigheter som kommissionen konstaterade vid sin revision, ska det noteras att kommissionen, såväl i det ursprungliga meddelandet som i protokollet från det bilaterala mötet, ansåg att de omständigheter som den hade konstaterat visade att det förelåg bristande efterlevnad vad gäller en grundläggande kontroll som påverkade det effektiva genomförandet av de korskontroller som föreskrivs i artiklarna 28 och 29 i genomförandeförordning nr 809/2014 för att fastställa huruvida de deklarerade skiftena var stödberättigande.
52 Vad för det tredje gäller den schablonkorrigeringssats som ska tillämpas på grund av den brist som läggs Konungariket Sverige till last på grundval av de faktiska omständigheter som kommissionen konstaterade vid sin revision, bedömde kommissionen, i det ursprungliga meddelandet och i protokollet från det bilaterala mötet, att det, mot bakgrund av kommissionens bedömning av de faktiska och rättsliga omständigheterna, förelåg en allvarlig brist i efterlevnaden av uttryckliga unionsregler som utsatte fonderna för en verklig risk för ekonomisk förlust, i den mening som avses i punkt 3.1 i 2015 års riktlinjer.
53 Kommissionen ansåg således, såväl i det ursprungliga meddelandet som i protokollet från det bilaterala mötet, att en finansiell schablonkorrigering på 5 procent skulle tillämpas, i enlighet med artikel 12.6 i delegerad förordning nr 907/2014 och med 2015 års riktlinjer.
54 I punkt 3.2 punkt 2 i 2015 års riktlinjer, under rubriken ”schablonkorrigeringssats”, anges att ”[o]m en eller två grundläggande kontroller inte har utförts till det antal, med den frekvens eller med den noggrannhet som föreskrivs i förordningarna är en korrigering på 5 % berättigad, eftersom det rimligtvis kan antas att dessa kontroller inte ger den förväntade garantin för att betalningsanspråken är korrekta, och att risken för förlust för fonden varit ansenlig”. Det framgår såväl av det ursprungliga meddelandet som av protokollet från det bilaterala mötet att den svenska myndigheten, enligt kommissionen, inte hade utfört en grundläggande kontroll eller att denna kontroll inte hade utförts tillräckligt ofta eller noggrant, på sätt som föreskrivs i de tillämpliga förordningarna.
55 Kommissionens förslag att tillämpa en schablonkorrigering på 5 procent, såväl i det ursprungliga meddelandet som i protokollet från det bilaterala mötet, gjorde det således möjligt att förstå att kommissionen, mot bakgrund av 2015 års riktlinjer, inte ansåg att de av institutionen konstaterade omständigheterna utgjorde en väsentlig brist till följd av en enstaka brist, utan ansåg att det var fråga om en väsentlig brist, eftersom den var av systematisk karaktär.
56 När kommissionen i protokollet från det bilaterala mötet hänvisade till att det förelåg en systematisk brist, begränsade den sig således till att, som svar på den svenska myndighetens synpunkter, förklara de bedömningar som redan fanns i det ursprungliga meddelandet; enligt dessa bedömningar förelåg det en väsentlig brist i form av bristande efterlevnad med avseende på en grundläggande kontroll som inte hade genomförts eller inte hade genomförts med den frekvens eller den noggrannhet som krävdes, vilket innebar att den inte gjorde det möjligt att fastställa huruvida de deklarerade skiftena var stödberättigande.
57 Det framgår således på ett tillräckligt klart, precist och icke motsägelsefullt sätt såväl av det ursprungliga meddelandet som av protokollet från det bilaterala mötet, lästa i sitt sammanhang, att kommissionen ansåg att det förelåg en väsentlig brist, eftersom den var av systematisk karaktär. Bristen bestod i bristande efterlevnad med avseende på en grundläggande kontroll till följd av att det inte hade utförts kontroller på plats för att skingra de tvivel som framkommit vid bildanalysen av tillgängliga ortofoton om huruvida de deklarerade skiftena var stödberättigande och för att säkerställa en korrekt LPIS-uppdatering och en exakt identifiering av den maximala stödberättigande arealen. Enligt kommissionen visade kontrollen på plats av de problematiska blocken att bristerna i LPIS-uppdateringen för betesmark var av systematisk karaktär (hög frekvens av fel bestående i förekomsten av icke stödberättigande skiften och felaktigt beräknad pro rata för denna typ av mark), vilket bekräftade att kontroller på plats var nödvändiga.
58 Mot bakgrund av det ovan anförda kan tribunalen inte godta de argument som Konungariket Sverige har anfört inom ramen för den första grundens första del och som syftar till att göra gällande att kommissionen har ändrat sina anmärkningar eller det resonemang som ligger till grund för det angripna beslutet.
59 Det ska i detta avseende tilläggas att kommissionen, för att möjliggöra för den svenska myndigheten att fullgöra sin bevisbörda och lägga fram relevant information, inte behövde precisera huruvida problemet avsåg den omständigheten att kontrollförfaranden på plats inte hade genomförts i fall av tvetydiga ortofoton eller den omständigheten att dessa förfaranden hade genomförts på ett felaktigt sätt. I båda dessa fall säkerställdes nämligen inte kvaliteten på LPIS-uppdateringen, identifieringen av den maximala stödberättigande arealen var inte korrekt och medlemsstaten hade gjort felaktiga utbetalningar för skiften som inte var stödberättigande. I båda fallen var Konungariket Sverige således, för att visa att det säkerställde kvaliteten på LPIS-uppdateringen, tvunget att visa att dess myndighet, i fall av tvetydiga ortofoton, systematiskt hade utfört noggranna kontroller på plats och att de deklarerade skiftena faktiskt var stödberättigande. Konungariket Sverige kan inte heller bortse från de allmänna principerna för administrativa kontroller och kontroller på plats, vilka det erinras om i punkt 47 ovan.
60 Vidare kan tribunalen inte godta Republiken Tjeckiens argument, som det erinras om i punkt 39 ovan, att kommissionen ändrade grunden för den systematiska brist som lagts Konungariket Sverige till last under förfarandet för kontroll av överensstämmelse.
61 I detta hänseende är det viktigt att precisera att kommissionen inte bara inte ändrade den brist som lades Konungariket Sverige till last vid det bilaterala mötet, utan den höll fast vid och upprepade denna brist under hela förfarandet för kontroll av överensstämmelse, närmare bestämt i meddelandet av den 31 mars 2021 (se punkt 8 ovan), i det slutliga ställningstagandet av den 7 februari 2022 (se punkt 11 ovan) och, slutligen, i den sammanfattande rapporten av den 22 april 2022 (se punkt 12 ovan), vilken enbart återger vad som sades mellan parterna inom ramen för nämnda förfarande.
62 Med hänsyn till att kommissionen inte ändrade sina anmärkningar under förfarandet för kontroll av överensstämmelse och till att den med tillräcklig tydlighet redogjorde för de brister som den lade Konungariket Sverige till last, konstaterar tribunalen att denna medlemsstats resonemang, som i huvudsak går ut på att denna ändring av motiveringen och anmärkningarna inte gjorde det möjligt för medlemsstaten att förstå de brister som den klandrades för och påverkade bevisbördan, grundar sig på en felaktig premiss. Konungariket Sveriges resonemang kan således inte godtas.
63 Slutligen kan tribunalen inte godta Konungariket Sveriges argument att det, mot bakgrund av artikel 12.7 a och c i delegerad förordning nr 907/2014, ska göras åtskillnad mellan det fallet att en kontroll utförs på ett ineffektivt sätt i ett enskilt fall och det fallet att kontrollförfarandena är obefintliga eller är allvarligt bristfälliga. I bestämmelsen i fråga hänvisas nämligen till omständigheter som indikerar att de konstaterade bristerna är av allvarligare slag och att det följaktligen finns en ökad risk för förlust för unionens budget. Nämnda bestämmelse syftar till att fastställa nivån på den finansiella korrigeringen, och den påverkar inte bevistema och medlemsstatens bevisbörda, till styrkande av att kommissionen felaktigt ansåg att en grundläggande kontroll som medlemsstaten är skyldig att utföra inte var förenlig med relevant unionslagstiftning.
64 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grundens två första delar, vilka avser att en ändring gjorts av kommissionens anmärkningar under förfarandet för kontroll av överensstämmelse, att det var omöjligt för Konungariket Sverige att försvara sig under detta förfarande och att denna omöjlighet att försvara sig påverkat utgången av nämnda förfarande.
– Den första grundens tredje del: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
65 Konungariket Sverige har, med stöd av Republiken Tjeckien, gjort gällande att kommissionen var otydlig vad gäller antalet felaktiga block och på vilket sätt dessa block bedömdes vara behäftade med fel. Det har även gjorts gällande att kommissionen inte förklarat på vilket sätt detta visar att en brist föreligger i den grundläggande kontrollen som ger upphov till en risk för fonderna. Närmare bestämt framgår det inte av det angripna beslutet hur de uppgifter som den svenska myndigheten lämnade om de olika blocken i fråga, för att visa att kontroller på plats hade utförts på vissa av dem, beaktades av kommissionen vid bedömningen av antalet bristfälliga block och påverkade slutsatsen att bristerna i korskontrollerna var av systematisk karaktär och påverkade LPIS-uppdateringen, varmed det förelåg en risk för fonderna. Kommissionen anförde nämligen bara, i vaga ordalag, att nämnda uppgifter inte utgjorde några nya omständigheter och att den inte delade Konungariket Sveriges synsätt. Eftersom kommissionen inte preciserade vilka brister det rörde sig om, var det inte möjligt för Konungariket Sverige att bestrida det angripna beslutets giltighet eller för unionsdomstolen att bedöma beslutets lagenlighet.
66 Republiken Tjeckien har tillagt att det angripna beslutet innehåller motstridiga uppgifter. Enligt nämnda medlemsstat har kommissionen inte redogjort för skälen till att den konstaterade att felfrekvensen, som inte ens når upp till den nivå som gör det möjligt att anse att felet är väsentligt, i sig visar att de konstaterade bristerna är av systematisk karaktär. Kommissionen har inte heller förklarat varför den anser att en felfrekvens på 0,13 procent inom LPIS är godtagbar, samtidigt som den anser att en felfrekvens på 1,12 procent för underpopulationen betesmark, som kännetecknas av att det är svårt att tolka ortofoton, utgör belägg för ett systemfel. Slutligen framgår det inte av det angripna beslutet på vilken grund kommissionen drog slutsatsen att det svenska systemet gjorde det möjligt för det utbetalande organet att inte utföra kontroller på plats när det rådde tvivel om huruvida den deklarerade arealen var stödberättigande. Enligt Republiken Tjeckien visar kommissionens förhållningssätt gentemot andra medlemsstater att dess beslut är godtyckliga. I till exempel Republiken Tjeckiens fall drog kommissionen slutsatsen att redan en mycket låg felfrekvens på 0,15 procent vittnade om systematiska brister. Denna felfrekvens är emellertid i princip densamma som den som kommissionen ansåg vara godtagbar för Sverige.
67 Kommissionen har bestritt de argument som anförts inom ramen för den första grundens tredje del.
68 Tribunalen ska först pröva Konungariket Sveriges argument att kommissionen var otydlig vad gäller antalet felaktiga block och inte förklarade på vilket sätt dessa block bedömdes vara behäftade med fel eller på vilket sätt detta gjorde det möjligt att fastställa att det förelåg bristande efterlevnad som gav upphov till en risk för fonderna. Tribunalen ska därefter pröva huruvida kommissionen åsidosatte sin motiveringsskyldighet, eftersom det av det angripna beslutet inte går att förstå i vilken mån den svenska myndighetens uppgifter beaktades av kommissionen vid bedömningen av antalet felaktiga block och påverkade slutsatsen att det förelåg en systematisk brist i förfarandet för LPIS-uppdatering som påverkade korskontrollerna och således innebar en risk för fonderna.
69 Vad i ett första steg gäller antalet felaktiga block och skälen till att de ansågs vara felaktiga, ska det för det första erinras om att det framgår av den tabell som bifogats det ursprungliga meddelandet att kommissionen, efter sin kontroll på plats av de block som hade identifierats som potentiellt problematiska, konstaterade avvikelser för fem block på grund av förekomsten av icke stödberättigande skiften. Det rörde sig närmare bestämt om blocken nr 4, 5, 7, 8 och 9. Kommissionen konstaterade att med undantag för block nr 8, som avsåg åkermark, avsåg dessa block betesmark. I nämnda tabell, som innehöll samtliga berörda block och en kort beskrivning av de fel som konstaterats för varje block, angav kommissionen att två av dessa fem block, nämligen blocken nr 5 och 7, föreföll inte ha underhållits sedan minst två år tillbaka och att en korrekt pro rata borde ha tillämpats för blocken nr 4 och 9 med hänsyn till de delar som inte var stödberättigande.
70 Det ska också noteras att den svenska myndigheten i sin skrivelse av den 16 januari 2020 föreslog en ändring av kommissionens slutsatser avseende de problematiska blocken. I nämnda skrivelse angav myndigheten att den, efter en kontroll på plats utförd av myndigheten själv efter kommissionens revision, hade kunnat observera att det totala felet för betesmark inte gällde 8,12 hektar, utan 9,35 hektar, det vill säga fler hektar än vad kommissionen hade angett. Däremot uppgick felfrekvensen för betesmark enligt nämnda myndighet inte till 18,74 procent (se punkt 2 ovan), utan till 1,12 procent. Enligt den svenska myndigheten skulle nämligen felfrekvensen beräknas i förhållande till 835 hektar betesmark inom den utvalda ytan.
71 Den svenska myndigheten kunde således förstå att omnämnandet i protokollet från det bilaterala mötet av ”sex” block, å ena sidan, och hänvisningen till felfrekvensen på 1,12 procent, å andra sidan, var en följd av de uppgifter som den själv hade lämnat till kommissionen i sin skrivelse av den 16 januari 2020 och utgjorde svar på myndighetens synpunkter till stöd för att bristen inte var väsentlig. Detta omnämnande och denna hänvisning var inte avsedda att ersätta eller ändra de slutsatser som kommissionen själv hade dragit avseende de fem felaktiga blocken i det ursprungliga meddelandet.
72 Dessutom kunde den svenska myndigheten förstå att kommissionen nämnde felfrekvensen på 1,12 procent för att visa att även en sådan felfrekvens skulle ha motiverat en finansiell korrigering på 5 procent, eftersom man måste ta hänsyn till de finansiella konsekvenserna under den tid som felen begåtts och inte korrigerats med tanke på att den svenska myndigheten inte hade återkrävt felaktiga utbetalningar.
73 Närmare bestämt förklarade kommissionen såväl vid det bilaterala mötet som i sitt meddelande av den 31 mars 2021 att det vid bedömningen av risken för fonderna var nödvändigt att beakta de finansiella konsekvenserna under flera år. Som ett exempel och för att visa detta förklarade kommissionen att om felfrekvensen i LPIS-uppdateringen under år N var 1,12 procent, såsom den svenska myndigheten hävdade, så borde felet rimligen, om inte annat anges, anses kvarstå i systemet fram till den nödvändiga LPIS-uppdateringen för den utvalda ytan eller till dess att felet korrigerats till följd av en annan händelse. Om en granskning inte hade gjorts med avseende på tidigare ansökningsår fortsatte således de fel som upptäckts i LPIS-uppdateringen för betesmark att ge upphov till en risk för fonderna.
74 Kommissionen preciserade därför att de utbetalningar som hade gjorts under föregående år borde beaktas med avseende på risken för fonderna, eftersom det kontrollsystem som användes under ansökningsåret 2017 och följande år hade varit bristfälligt. Det var således nödvändigt att återkräva de felaktiga utbetalningar som hade gjorts år 2017 och följande år, eftersom den svenska myndigheten, om den hade uppdaterat LPIS på ett korrekt sätt mellan åren 2016 och 2018, skulle ha genomfört indrivningar i enlighet med artikel 63 i förordning nr 1306/2013. Slutligen ansåg kommissionen att riskpopulationen utgjordes av hela det område av betesmark som hade uppdaterats genom bilder under åren 2016–2018 och inte enbart av de områden på vilka kontroller på plats hade utförts, såsom den svenska myndigheten har hävdat.
75 Av det ovan anförda följer att den omständigheten att kommissionen noterade att enligt den svenska myndigheten var endast 9,35 hektar icke stödberättigande mark och felfrekvensen för betesmark uppgick till 1,12 procent, inte hindrade Konungariket Sverige från att förstå att det åsidosättande av unionsrätten som lades medlemsstaten till last, det vill säga förekomsten av en systematisk brist i en grundläggande kontroll, inte berodde på de felprocentsatser som nämnda myndighet hade angett.
76 Konungariket Sverige kan således inte med framgång göra gällande att varken antalet block som kommissionen grundade sig på eller kommissionens bedömning av dessa block framgick tillräckligt tydligt av det angripna beslutet jämte utbytet av meddelanden och yttranden mellan parterna under förfarandet för kontroll av överensstämmelse. Det ska dessutom tilläggas att den svenska myndigheten var närvarande när kommissionen utförde kontrollerna på plats och att samtliga block var föremål för diskussioner mellan parterna.
77 Vad för det andra gäller skälen till att de felaktiga blocken gjorde det möjligt att fastställa att det förelåg bristande efterlevnad med avseende på en grundläggande kontroll, vilket gav upphov till en risk för fonderna, framgår det såväl av det ursprungliga meddelandet som av de efterföljande rättsakterna och därmed av skriftväxlingen med den svenska myndigheten att kommissionen först och främst grundade sig på konstaterandet att de ortofoton som nämnda myndighet hade använt för LPIS-uppdateringarna gav upphov till tvivel om de deklarerade skiftenas stödberättigande och att det inte framgick att nämnda myndighet systematiskt genomförde noggranna kontroller på plats för att skingra dessa tvivel. I protokollet från det bilaterala mötet preciserade kommissionen bland annat att om de tillgängliga ortofotona gav upphov till tvivel, skulle kontroller på plats genomföras eller användning av annan teknik övervägas, i enlighet med kommissionens riktlinjer DSCG/2014/32-Final Rev4 om kontroller på plats och mätning av ytan. I sitt slutliga ställningstagande av den 7 februari 2022 angav kommissionen bland annat att de bevis som lagts fram av den svenska myndigheten inte gjorde det möjligt för kommissionen att ändra uppfattning, eftersom de inte visade att det inte förelåg några systematiska brister i de kontroller som skulle säkerställa att den maximala stödberättigande arealen i LPIS var korrekt, för att säkerställa att korskontrollerna var effektiva. I detta avseende anförde kommissionen bland annat att de uppgifter som nämnda myndighet hade lämnat i sin skrivelse av den 11 maj 2021 inte gjorde det möjligt för kommissionen att ändra sin ståndpunkt vad gäller innehållet i dess konstateranden, det vill säga att den svenska myndigheten inte hade utfört några kontroller på plats för att skingra de tvivel som tillgängliga ortofoton gav upphov till i samtliga fall där detta var nödvändigt.
78 Dessutom gjorde kontrollen på plats av de omtvistade blocken, såsom angavs i protokollet från det bilaterala mötet, det möjligt för kommissionen att konstatera en hög frekvens av samma problem för betesmarken, men inte för åkermarken. Kommissionen påpekade således att bristen i LPIS-uppdateringen var av systematisk karaktär och visade att kontroller på plats var nödvändiga för denna typ av mark för att undvika risker för fonderna (se punkt 57 ovan). I sin sammanfattande rapport angav kommissionen bland annat att om den korrekta identifieringen av den maximala stödberättigande arealen i LPIS inte var säkerställd på grund av kvaliteten på uppdateringarna av systemet, berodde detta på en systematisk brist i kontrollförfarandet som bland annat berörde betesmark som inte underhölls och som blivit icke stödberättigande. Av detta följer att konstaterandena avseende de olika blocken gjorde det möjligt för kommissionen att bättre rikta in sig på källan till problemet och att fastställa, för det fall kvaliteten på LPIS-uppdateringen inte var säkerställd och därmed inte heller den korrekta identifieringen av den maximala stödberättigande arealen i LPIS, att detta berodde på att betesmark som inte underhölls inte hade påträffats eller på att pro rator hade tillämpats felaktigt på grund av den systematiska avsaknaden av noggranna kontroller på plats när ortofoton gav upphov till tvivel om de deklarerade skiftenas stödberättigande.
79 Konungariket Sverige kunde således förstå att de tvetydiga ortofoton som hade lämnats till kommissionen vid revisionen och de uppgifter som den svenska myndigheten hade lämnat i sin skrivelse av den 16 januari 2020, av vilken det framgick att systematiska kontroller på plats inte hade utförts på betesmarken, å ena sidan, och kommissionens konstateranden på plats av att det förekom icke stödberättigande skiften med avseende på bland annat betesmark, å andra sidan, hade föranlett kommissionen att dra slutsatsen att de kontroller som hade genomförts för att kontrollera att betesmark var stödberättigande inte var effektiva på grund av en systematisk brist. Konungariket Sverige kunde också förstå att kommissionen, på grund av denna brist, klandrade medlemsstaten för att förfarandet för LPIS-uppdatering var av dålig kvalitet, vilket innebar att den korrekta identifieringen av den maximala stödberättigande arealen inte var säkerställd och att risken för felaktiga utbetalningar under flera år inte kunde uteslutas. Konungariket Sverige kunde dessutom förstå att kommissionen kritiserade medlemsstaten för att den, på grund av den dåliga kvaliteten på LPIS-uppdateringen, inte hade säkerställts en korrekt identifiering av den maximala stödberättigande arealen vilket innebar att de korskontroller som avses i artiklarna 28 och 29 i genomförandeförordning nr 809/2014 inte kunde vara effektiva. Slutligen kunde Konungariket Sverige förstå att den felfrekvens avseende icke stödberättigande hektar som hade identifierats för betesmark inte hade använts för att fastställa den finansiella korrigering som skulle tillämpas, men hade gjort det möjligt att visa att risken för felaktiga utbetalningar under flera år inte kunde uteslutas och att en finansiell korrigering således behövde tillämpas.
80 Konungariket Sverige kan således inte med framgång hävda att de brister som kommissionen har gjort gällande var vaga eller att den påstådda vagheten gjorde det omöjligt att förstå i vilken mån konstaterandena avseende blocken hade gjort det möjligt för kommissionen att fastställa bristande efterlevnad med avseende på en grundläggande kontroll, vilken gav upphov till en risk för fonderna.
81 Republiken Tjeckien kan för sin del inte med framgång göra gällande att det angripna beslutet innehåller motstridiga uppgifter.
82 Först och främst kan det nämligen konstateras att kommissionen tydligt har redogjort för skälen till att den konstaterade bristen totalt sett inte var väsentlig för LPIS som helhet, men var väsentlig för underpopulationen ”betesmark”.
83 Vidare behövde det inte framgå av det angripna beslutet att det svenska systemet gjorde det möjligt för det utbetalande organet att inte utföra kontroller på plats när det rådde tvivel om huruvida den deklarerade arealen var stödberättigande. Nämnda beslut behövde endast göra det möjligt att förstå de skäl som föranledde kommissionen att anse att de kontroller som införts i Sverige för att säkerställa en korrekt identifiering av den maximala stödberättigande arealen i LPIS inte var effektiva och innebar en allvarlig brist i den mening som avses i 2015 års riktlinjer.
84 Slutligen kan Republiken Tjeckien inte med framgång åberopa ett enda beslut om kontroll av överensstämmelse som berör den medlemsstaten (se punkt 66 ovan) för att visa att kommissionens beslutspraxis är godtycklig.
85 Vad i ett andra steg gäller Konungariket Sveriges argument att det angripna beslutet inte gör det möjligt att förstå i vilken utsträckning den svenska myndighetens uppgifter om de olika blocken påverkade kommissionens slutliga slutsatser, ska följande beaktas.
86 Det ska inledningsvis understrykas att den svenska myndigheten i sina skrivelser av den 16 januari och den 30 april 2020 bland annat angav att den inte tolkade de fel som kommissionen hade konstaterat beträffande de olika blocken på något annat sätt. Myndigheten kritiserade dels möjligheten att bedöma kvaliteten på LPIS på grundval av fel som avsåg en underpopulation (betesmark), dels hävdade den att en felfrekvens på 1,12 procent för underpopulationen ”betesmark”, som inte översteg nivån på 2 procent, borde ha godtagits enligt unionslagstiftningen och inte gett upphov till en finansiell korrigering.
87 Vad därefter gäller den svenska myndighetens synpunkter på de olika blocken i skrivelsen av den 1 oktober 2020, angav kommissionen i sitt meddelande av den 31 mars 2021 att den inte instämde i kommentarerna gällande de block med avseende på vilka den hade fastställt fel. Kommissionen preciserade dessutom att även om den godtog uppgifterna avseende endast block nr 5, så skulle siffrorna inte ändras väsentligt, eftersom dess konstateranden fortfarande grundade sig på de andra blocken. Vad gäller de övriga block som kontrollerats angav kommissionen att den svenska myndigheten inte hade framfört några nya argument i sak som kunde ändra kommissionens ståndpunkt på grundval av de skäl som redan hade anförts under förfarandet för kontroll av överensstämmelse.
88 Konungariket Sverige kunde således förstå att de påståenden som hade framförts av den svenska myndigheten i skrivelsen av den 1 oktober 2020 ansågs vara otillräckliga för att ifrågasätta kommissionens konstateranden och de slutsatser som den kommit fram till i sitt slutliga ställningstagande.
89 Vad gäller den svenska myndighetens synpunkter på de olika blocken i skrivelsen av den 11 maj 2021, i vilken nämnda myndighet begärde att ett förlikningsförfarande skulle inledas, angav kommissionen i sin slutliga ståndpunkt av den 7 februari 2022 bland annat att den svenska myndigheten hade erkänt att det förelåg ”vissa brister” med avseende på ett eller två block, och medgett att den hade kunnat agera annorlunda vid LPIS-uppdateringarna samt hade beräknat en felfrekvens på 0,64 procent för betesmarken (i stället för den tidigare beräknade felfrekvensen på 1,12 procent). Kommissionen underströk dessutom att den svenska myndigheten, före möten med förlikningsorganet, hade rapporterat en felfrekvens på 0,01 procent för betesmarken till detta organ, eftersom endast ett, och inte två, block berördes av bristerna. Kommissionen förklarade således på denna punkt att den sista kvantifieringen av felfrekvensen hade lämnats in för sent i den mening som avses i artikel 34.6 i genomförandeförordning nr 908/2014.
90 I sin slutliga ståndpunkt angav kommissionen även att den samlade information som hade lämnats av den svenska myndigheten inte hade gjort det möjligt för kommissionen att ändra ståndpunkt, eftersom den inte visade att det inte förelåg några systematiska brister i de kontroller som det ankom på medlemsstaten att utföra för att säkerställa att den maximala stödberättigande arealen i LPIS var korrekt och att korskontrollerna var effektiva. Kommissionen preciserade med andra ord att denna information inte vederlade innehållet i dess konstateranden, det vill säga att kontroller på plats inte systematiskt hade genomförts för att skingra de tvivel som tillgängliga ortofoton gett upphov till i samtliga fall där detta varit nödvändigt.
91 Av det ovan anförda följer för det första, i motsats till vad Konungariket Sverige har gjort gällande, att det angripna beslutet, läst i sitt sammanhang, gör det möjligt att förstå att kommissionen ansåg att de uppgifter som den svenska myndigheten lämnade i sin skrivelse av den 11 maj 2021, till stöd för den sista kvantifieringen av felfrekvensen, hade kommit in för sent. För det andra godtog inte kommissionen alla omständigheter som nämnda myndighet hade anfört, eftersom de inte vederlade innehållet i kommissionens konstateranden. Med andra ord påverkades, enligt kommissionen, förfarandet för LPIS-uppdatering, bland annat vad gäller betesmark, av en systematisk brist till följd av att systematiska kontroller på plats inte genomfördes när ortofoton gav upphov till tvivel om de deklarerade skiftenas stödberättigande. Detta utgjorde bristande efterlevnad med avseende på en grundläggande kontroll som påverkade genomförandet av korskontroller för att fastställa huruvida de deklarerade skiftena var stödberättigande. Det var av dessa skäl som kommissionen i sin slutliga ståndpunkt angav att den svenska myndighetens samlade information om de utvalda blocken inte hade gjort det möjligt för den att ändra ståndpunkt.
92 Såsom framgår av prövningen av den andra grunden, vilken behandlas nedan, har Konungariket Sverige dessutom haft möjlighet att förstå motiveringen i det angripna beslutet och bestrida att det är välgrundat vid tribunalen.
93 Tribunalen konstaterar således att motiveringen i det angripna beslutet är tillräckligt klar och precis för att Konungariket Sverige ska kunna förstå skälen för tillämpningen av en finansiell schablonkorrigering och bestrida att den är välgrundad samt för att tribunalen ska kunna utföra sin prövning.
94 Eftersom samtliga argument som anförts till stöd för ett åsidosättande av rätten till försvar och motiveringsskyldigheten har underkänts, kan talan inte vinna bifall såvitt avser någon del av den första grunden. Det saknas därvid anledning att pröva kommissionens invändning om rättegångshinder, enligt vilken Konungariket Sverige inte respekterade tribunalens beslut att tillåta ingivande av en replik som endast avsåg den andra grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 52 i förordning nr 1306/2013 samt av artiklarna 28 och 29 i genomförandeförordning nr 809/2014 till följd av en oriktig bedömning vid fastställandet av brister i korskontrollerna
95 Konungariket Sverige har, med stöd av Republiken Tjeckien, i huvudsak gjort gällande att kommissionen inte i tillräcklig utsträckning har visat att LPIS-uppdateringen var av bristfällig kvalitet eller att kraven i artiklarna 28 och 29 i genomförandeförordning nr 809/2014 inte iakttagits. Varken resultatet av granskningen eller de årliga bedömningarna av kvaliteten på LPIS ger nämligen vid handen att det finns sådana systematiska brister i LPIS-uppdateringarna som kommissionen har gjort gällande, eller att den maximala stödberättigande arealen har påverkats negativt. Det saknas således stöd för slutsatsen om bristande efterlevnad av unionslagstiftningen vilken kan motivera en finansiell korrigering enligt artikel 52 i förordning nr 1306/2013.
96 Den andra grunden innehåller tre delar.
97 För det första borde kommissionen enligt Konungariket Sverige ha beaktat kvaliteten på LPIS som helhet och inte ha bedömt kvaliteten på det kontrollsystem som införts i Sverige på grundval av kvaliteten på LPIS-uppdateringen för en underpopulation.
98 För det andra är det urval som kommissionen beaktade för att motivera sina slutsatser alltför begränsat och inte representativt för en systematisk brist.
99 För det tredje är antalet bristfälliga block och de felfrekvenser som kommissionen har angett inte korrekta och de avvikelser som har konstaterats ska anses vara försumbara, eller åtminstone relativt begränsade, och kan inte leda till en verklig förlust för fonderna.
– Den andra grundens första del: Kommissionen borde ha beaktat kvaliteten på LPIS som helhet och inte kvaliteten på LPIS-uppdateringen för en underpopulation
100 Konungariket Sverige har för det första gjort gällande att artiklarna 68–70 i förordning nr 1306/2013 är tillämpliga på LPIS som helhet och att de krav på uppdateringen av systemet som uppställs i nämnda artiklar är desamma oberoende av vilken typ av jordbruksmark som berörs. På samma sätt innehåller kommissionens delegerade förordning (EU) nr 640/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av förordning nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet och villkor för avslag på eller indragning av betalningar samt administrativa sanktioner som gäller för direktstöd, landsbygdsutvecklingsstöd och tvärvillkor (EUT L 181, 2014, s. 48) bestämmelser som uppställer krav vad gäller identifiering av jordbruksskiften vilka gäller för LPIS som helhet. Kommissionen har dessutom beräknat felfrekvensen för LPIS som helhet.
101 För det andra föreskrivs i artiklarna 5 och 6 i delegerad förordning nr 640/2014 en skyldighet för medlemsstaterna att se till att den maximala stödberättigande arealen är korrekt kvantifierad inom en marginal på högst 2 procent, vad gäller kvantifieringen av den maximala stödberättigande arealen i LPIS som helhet, respektive en feltröskel på 2 procent varvid hänsyn ska tas till referensskiftets form och tillstånd. Konungariket Sverige har i detta avseende gjort gällande att brister i kvaliteten på LPIS-uppdateringen och uppdateringen av den maximala stödberättigande arealen med nödvändighet återspeglas i bedömningen av kvaliteten på LPIS. Resultaten av den årliga kvalitetsbedömningen av LPIS (den så kallade LPIS QA) i Sverige visar emellertid en hög kvalitetsnivå, nämligen 99,91 procent för 2017, 99,76 procent för 2018 och 100,03 procent för 2019, vilket säkerställer en korrekt kvantifiering av den maximala stödberättigande arealen. Dessa resultat visar att LPIS-uppdateringar till viss del har påverkats.
102 Kommissionen har bestritt detta resonemang.
103 För det första konstaterar tribunalen att LPIS, enligt skäl 6 i delegerad förordning nr 640/2014, bör uppdateras regelbundet för att utesluta element och arealer som uppenbart är ej stödberättigande.
104 I detta avseende utgör uppdateringen av LPIS en skyldighet för medlemsstaterna, som måste registrera varje förändring av arealerna för de jordbruksskiften som är registrerade i LPIS.
105 I artiklarna 5 och 6 i delegerad förordning nr 640/2014 föreskrivs nämligen att medlemsstaterna ska säkerställa att de jordbruksskiften som deklareras i LPIS kan identifieras på ett tillförlitligt sätt och att den maximala stödberättigande arealen är korrekt kvantifierad. Denna skyldighet blir ännu mer betydelsefull när man betänker att LPIS är ett viktigt instrument för att identifiera de jordbruksskiften som omfattas av en stödansökan inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken och för att medlemsstaterna och kommissionen ska kunna utföra de kontroller som krävs för att kontrollera att de stöd som beviljats inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) är korrekta och, i förekommande fall, återkräva felaktigt utbetalda belopp (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2012, Grekland/kommissionen, T‑356/08, ej publicerad, EU:T:2012:418, punkt 44, och dom av den 17 maj 2013, Bulgarien/kommissionen, T‑335/11, ej publicerad, EU:T:2013:262, punkt 29).
106 Av detta följer att kommissionens och medlemsstaternas möjlighet att använda LPIS på ett effektivt sätt beror på precisionen och tillförlitligheten hos uppgifterna om de jordbruksskiften som är registrerade i systemet. Om identifieringen av jordbruksskiftena inte är tillförlitlig på grund av felaktigheter, avsaknad av uppdatering eller försenad uppdatering av LPIS, får kommissionen ålägga den berörda medlemsstaten en finansiell korrigering med hänvisning till att unionsrätten har åsidosatts och att unionens budget riskerar att lida en ekonomisk förlust (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 februari 2013, Polen/kommissionen, T‑241/10, ej publicerad, EU:T:2013:96, punkt 44, och dom av den 16 juni 2015, Portugal/kommissionen, T‑3/11, ej publicerad, EU:T:2015:388, punkt 51).
107 I artikel 5.3 i delegerad förordning nr 640/2014 föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att den maximala stödberättigande arealen per referensskifte är korrekt kvantifierad inom en marginal på högst 2 procent, med beaktande av referensskiftets form och tillstånd. Unionsdomstolen har i detta avseende preciserat att denna bestämmelse inte hänvisar till den genomsnittliga andelen godtagbara fel på samtliga kontrollerade skiften, utan till den precisionsmarginal som medlemsstaterna har getts vid identifieringen, inom LPIS, av den maximala stödberättigande arealen för varje referensskifte. Medlemsstaterna är således skyldiga att korrekt identifiera den maximala arealen för varje referensskifte med en toleransmarginal på 2 procent i förhållande till det berörda skiftets totala areal (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 januari 2024, Spanien/kommissionen, T‑495/21, ej publicerad, EU:T:2024:25, punkt 57).
108 I artikel 6.1 a i delegerad förordning nr 640/2014 föreskrivs att en av de faktorer som medlemsstaterna ska kontrollera för att årligen bedöma kvaliteten på LPIS är att den maximal stödberättigande arealen för referensskiftena har kvantifierats korrekt. Unionsdomstolen har i detta avseende preciserat att medlemsstaternas skyldighet att uppdatera LPIS ska särskiljas från deras skyldighet att årligen utvärdera kvaliteten på LPIS på grundval av artikel 6 i delegerad förordning nr 640/2014 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 april 2024, Rumänien/kommissionen, T‑49/22, ej publicerad, överklagad, EU:T:2024:254, punkt 121).
109 Det ska slutligen understrykas att det i artikel 52.2 i förordning nr 1306/2013 inte fastställs någon lägsta tröskel för bristen på överensstämmelse vilken ger kommissionen möjlighet att, inom ramen för ett förfarande för kontroll av överensstämmelse, undanta belopp från unionsfinansiering.
110 Av det ovan anförda följer att en lägsta feltröskel på 2 procent för LPIS som helhet inte föreskrivs i artiklarna 5 och 6 i delegerad förordning nr 640/2014. Tvärtom hindrar dessa artiklar inte kommissionen från att kontrollera att medlemsstaten uppfyller sin skyldighet att uppdatera LPIS för de olika underpopulationerna av mark; denna skyldighet ska skiljas från skyldigheten att bedöma kvaliteten på LPIS som helhet. Nämnda artiklar hindrar inte heller kommissionen från att tillämpa en finansiell korrigering när den maximala stödberättigande arealen inte är korrekt på grund av brister i LPIS-uppdateringen för en underpopulation av jordbruksmark.
111 Att en medlemsstat har uppnått goda resultat vad gäller kvalitetsbedömningen av LPIS som helhet utgör således inte hinder för att det kan anses föreligga en väsentlig brist i LPIS-uppdateringen för en underpopulation av mark. Dessutom kan en felfrekvens på under 2 procent för en underpopulation, något som kan medföra påverkan under flera års tid och leda till skada för fonderna (se punkt 74 ovan), motivera att en finansiell korrigering tillämpas.
112 Vad för det andra gäller kvantifieringen av den finansiella korrigeringen föreskrivs i artikel 12.3 i delegerad förordning nr 907/2014 att beräkningen, för att fastställa de belopp som ska undantas från unionsfinansiering, ska göras på ”ett underlag som rimligen kan förväntas påverkas av samma brist”. Det framgår dessutom av punkt 1.3.4 i 2015 års riktlinjer att när bristen i kontrollsystemet endast påverkar en viss typ av stödmottagare, bör korrigeringen endast göras för de utgifter som verkställts för denna typ av stödmottagare.
113 Det framgår således av punkterna 103–112 ovan att LPIS-uppdateringarna, för att säkerställa att den maximala stödberättigande arealen är korrekt, ska genomföras på ett korrekt sätt för varje stödmottagares skiften. För att fastställa de belopp som ska undantas från unionsfinansiering kan dessa skiften delas in i underpopulationer av mark. Detta gör det möjligt att bedöma om LPIS-uppdateringarna är korrekta för det underlag som rimligen kan förväntas påverkas av samma brist och att kontrollera om stöd betalas ut för skiften som inte är stödberättigande.
114 Följaktligen kan en väsentlig brist som påverkar den korrekta identifieringen av den maximala stödberättigande arealen i LPIS bedömas på grundval av en underpopulation och motivera att en finansiell korrigering, som beräknas på grundval av den berörda underpopulationen, tillämpas för att återkräva felaktigt utbetalda belopp. Vid beräkningen av risken för fonderna bör hänsyn därför tas till den underpopulation vilken rimligen kan förväntas påverkas av bristerna och det handlar inte om att bedöma kvaliteten på LPIS som helhet, utan endast om att bedöma kvaliteten på LPIS-uppdateringarna för den berörda underpopulationen.
115 I motsats till vad Konungariket Sverige har hävdat utgör den omständigheten att artiklarna 68–70 i förordning nr 1306/2013 och bestämmelserna i delegerad förordning nr 640/2014 är tillämpliga på LPIS som helhet och på alla typer av mark, inte hinder för att systematiska brister kan konstateras enbart i förhållande till en underpopulation utan att andra underpopulationer påverkas, vilka följaktligen inte är relevanta för beräkningen av den finansiella korrigeringen.
116 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del.
– Den andra grundens andra del: Kommissionen beaktade ett alltför begränsat urval som inte är representativt för en systematisk brist
118 Konungariket Sverige har, med stöd av Republiken Tjeckien, gjort gällande att kommissionen grundade sina slutsatser på ett alltför begränsat urval, vilket inte kunde visa att det förelåg en systematisk brist. En systematisk brist kännetecknas nämligen av att den är återkommande, att sannolikheten för att den uppkommer är hög och att det är svårt att upptäcka den på grund av brister i förvaltnings- och kontrollsystemet för liknande transaktioner, såsom i fallet med underlåtenhet att inrätta lämpliga förfaranden eller avsaknad av grundläggande kontroller. LPIS-uppdateringen i Sverige kan inte på något sätt hänföras till den sortens oriktigheter. I förevarande fall kan fastställandet av en felfrekvens på 18,74 procent, som ursprungligen ansågs utgöra en väsentlig brist, inte samtidigt visa att det föreligger en systematisk brist utan att detta undersöks närmare eller kompletteras med slumpmässiga kontroller inom samma område. Denna felfrekvens kan således inte anses vara representativ för kvaliteten på LPIS för samtliga block inom den utvalda ytan.
119 I repliken har Konungariket Sverige, med stöd av Republiken Tjeckien, tillagt att kommissionen felaktigt har hänvisat till domen av den 2 april 2020, kommissionen/Spanien (C‑406/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:276), till stöd för att allvarliga fel endast i två fall utgör en tillräcklig grund för att fastställa att det föreligger en systematisk brist. Bland annat är omfattningen av och syftet med de konstaterade bristerna olika. Vidare är kommissionens tillvägagångssätt, som tvingar medlemsstaten att lämna uppgifter om samtliga block som utgör betesmark i hela LPIS när det föreligger brister som påverkar enstaka block, överdrivet.
120 Kommissionen har bestritt detta resonemang.
121 Det ska inledningsvis erinras om att kommissionen inte är skyldig att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som den nationella myndigheten har utfört är otillräckliga eller att de sifferuppgifter som den har lämnat är oriktiga, utan kan begränsa sig till att åberopa bevis för att den hyser allvarliga och rimliga tvivel beträffande dessa kontroller eller sifferuppgifter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 oktober 2014, Danmark/kommissionen, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, punkt 81 och där angiven rättspraxis).
122 För att vederlägga kommissionens konstateranden måste medlemsstaten dessutom styrka sina egna påståenden med uppgifter som visar att det finns ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem. Om medlemsstaten inte förmår visa att kommissionens konstateranden är felaktiga, kan dessa konstateranden utgöra grund för allvarliga och rimliga tvivel angående huruvida ett adekvat och effektivt system med övervaknings- och kontrollåtgärder har införts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2003, Spanien/kommissionen, C‑349/97, EU:C:2003:251, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
123 Denna lättnad i fråga om beviskraven för kommissionen förklaras av att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta räkenskaperna för de europeiska jordbruksfonderna och att det följaktligen åligger medlemsstaten att så detaljerat och fullständigt som möjligt bevisa att den har fullgjort sina kontroller eller att dess sifferuppgifter är riktiga samt, i förekommande fall, att kommissionens påståenden är felaktiga (se dom av den 8 maj 2003, Spanien/kommissionen, C‑349/97, EU:C:2003:251, punkt 49 och där angiven rättspraxis, dom av den 15 oktober 2014, Danmark/kommissionen, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, punkterna 82 och 83 och där angiven rättspraxis, och dom av den 27 februari 2013, Polen/kommissionen, T‑241/10, ej publicerad, EU:T:2013:96, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
124 Denna fördelning av bevisbördan tar hänsyn till att kommissionen måste kontrollera de olika systemen för identifiering av jordbruksskiften som finns i hela unionen. Det är således omöjligt för kommissionen att göra en uttömmande kontroll av LPIS i varje medlemsstat för att kontrollera att de uppgifter som förts in i de olika uppdateringarna av detta system är korrekta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 januari 2024, Spanien/kommissionen, T‑495/21, ej publicerad, EU:T:2024:25, punkt 44).
125 Domstolen har därför funnit att kommissionen, på grundval av utredningar på plats genom stickprovskontroller, kunde visa att det förelåg allvarliga och rimliga tvivel i fråga om tillförlitligheten av den nationella myndighetens kontroller (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 oktober 2014, Danmark/kommissionen, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, punkt 86).
126 Tribunalen har dessutom preciserat att när kommissionen har extrapolerat de negativa resultat som erhållits vid kontroller på plats i ett begränsat antal granskade jordbruksskiften till samtliga jordbruksskiften av samma typ inom en större areal, måste medlemsstaten, för att visa att extrapoleringen inte var motiverad, lägga fram konkreta bevis för att kontrollsystemen, på denna större areal, inte påverkades av samma brister som de som kommissionen hade konstaterat i det begränsade antal granskade jordbruksskiften (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2009, Spanien/kommissionen, T‑259/05, ej publicerad, EU:T:2009:232, punkt 209 och där angiven rättspraxis, och dom av den 12 maj 2016, Italien/kommissionen, T‑384/14, EU:T:2016:298, punkterna 61 och 62 och där angiven rättspraxis).
127 Det har dessutom slagits fast att ett begränsat antal skiften som varit föremål för en kontroll och det begränsade antal fel som konstaterats avseende samtliga EGFJ-interventioner som berörs av kontroller inte i sig innebär att det kan uteslutas att det föreligger allvarliga och rimliga tvivel (se dom av den 24 januari 2024, Spanien/kommissionen, T‑495/21, ej publicerad, EU:T:2024:25, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
128 Domstolen har också slagit fast att oegentligheter som kommissionen finner, hur obetydliga de än är, kan läggas till grund för de allvarliga och rimliga tvivel som den hyser beträffande tillförlitligheten av en medlemsstats kontrollsystem som helhet och också motivera schablonkorrigeringar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 oktober 2014, Danmark/kommissionen, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, punkt 104, och dom av den 2 april 2020, kommissionen/Spanien, C‑406/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:276, punkt 58).
129 Av detta följer, för det första, att ett begränsat antal skiften som har varit föremål för en kontroll på plats inte i sig utesluter att det föreligger allvarliga och rimliga tvivel beträffande effektiviteten av de kontroller som har genomförts i en medlemsstat och, för det andra, att när kommissionen på plats konstaterar en hög frekvens av samma problem, vilket vittnar om att en brist i förfarandet för LPIS-uppdatering för en viss typ av mark är systematisk, vilket gör de korskontroller som åligger medlemsstaten ineffektiva, så ankommer det på medlemsstaten att visa att den förfogar över ett tillförlitligt och effektivt kontrollsystem.
130 I detta sammanhang kan kommissionen inte vara skyldig att kontrollera ett minsta antal jordbruksskiften för att kunna extrapolera resultaten till hela den underpopulation vilken rimligen kan förväntas påverkas av den konstaterade bristen, särskilt som den omständigheten att andra block inte kontrolleras inte gör det möjligt att anse att uppdateringarna av dessa har gjorts på ett korrekt sätt. I förevarande fall utgör således de fyra problematiska blocken (se punkt 144 nedan) a priori inte ett ”alltför begränsat” antal för att ligga till grund för allvarliga och rimliga tvivel om effektiviteten av de kontroller som införts av den svenska myndigheten.
131 Detta gäller i än högre grad med tanke på att kommissionens konstateranden avseende de olika blocken i förevarande fall särskilt syftade till att visa följderna av den konstaterade systematiska bristen, det vill säga det faktum att – på grund av att den svenska myndigheten inte systematiskt genomförde kontroller på plats när ortofoton gav upphov till tvivel om de deklarerade skiftenas stödberättigande – fel hade begåtts och att det inte hade säkerställts att den maximala stödberättigande arealen hade identifierats korrekt i LPIS under de olika åren i fråga.
132 Det ska tilläggas att kommissionens tillvägagångssätt, i motsats till vad Konungariket Sverige har hävdat, inte tvingar medlemsstaten att lämna uppgifter om samtliga block som utgör betesmark i hela LPIS när fel upptäcks i ett urval av block. Vad avser LPIS-uppdateringarna under de år som är i fråga kan en medlemsstat, när den förfogar över ortofoton som när de tolkas ger upphov till tvivel om de deklarerade skiftenas stödberättigande, begränsa sig till att styrka att LPIS-uppdateringen grundar sig på systematiska kontroller på plats som gör det möjligt att dra definitiva slutsatser om de deklarerade skiftenas stödberättigande och att säkerställa att den maximala stödberättigande arealen i LPIS är korrekt.
133 Mot bakgrund av det ovan anförda kan Konungariket Sverige inte vinna framgång med de argument som syftar till att göra gällande att det urval av block som kommissionen beaktade var alltför begränsat och inte representativt för den konstaterade bristen, på grund av att urvalet inte hade utvidgats eller kompletterats med slumpmässiga kontroller inom samma utvalda område.
– Den andra grundens tredje del: Antalet bristfälliga block och de konstaterade felfrekvenserna är inte korrekta
134 Konungariket Sverige har, med stöd av Republiken Tjeckien, gjort gällande att antalet bristfälliga block och de felfrekvenser som kommissionen har angett inte är korrekta och att de konstaterade avvikelserna är försumbara eller åtminstone relativt begränsade och inte kan leda till en verklig förlust för fonderna.
135 Konungariket Sverige har i detta avseende understrukit att kommissionen i den sammanfattande rapporten angav att sex av de tio block som hade kontrollerats på plats var problematiska, medan den i den tabell som bifogades det ursprungliga meddelandet identifierade fem problematiska block. Trots detta anser Konungariket Sverige att de berörda blocken utgörs av blocken nr 3, 4, 5, 7 och 9. Vad gäller blocken nr 3, 5, 7 och 9 är kommissionens bedömning felaktig, eftersom varken de omständigheter som den svenska myndigheten hade anfört eller de åtgärder som nämnda myndighet hade vidtagit i samband med kontroller på plats beaktades.
136 Konungariket Sverige har åberopat omständigheter avseende blocken nr 3, 5, 7 och 9 för att visa att de avvikelser som kommissionen konstaterade år 2019 inte gjorde det möjligt att dra slutsatsen att det förelåg en systematisk brist i LPIS-uppdateringen för betesmark. Konungariket Sverige har dessutom gjort gällande att domstolen i domen av den 9 januari 2003, Grekland/kommissionen (C‑157/00, EU:C:2003:5, punkt 108), medgav att enstaka överträdelser av unionslagstiftningen inte kunde äventyra systemets korrekta tillämpning eller den korrekta förvaltningen av unionens resurser i sådan utsträckning att det var motiverat att tillämpa en finansiell korrigering.
137 Konungariket Sverige har i sin replik, med stöd av Republiken Tjeckien, bestritt att den svenska myndigheten under förfarandet för kontroll av överensstämmelse lämnade in uppgifter för sent. Medlemsstaten har gjort gällande att den inte varit inkonsekvent med avseende på sina ståndpunkter, eftersom den lämnade nya uppgifter om de problematiska blocken med anledning av att kommissionen hade ändrat sin ståndpunkt under förfarandet för kontroll av överensstämmelse. Konungariket Sverige anser vidare att om en felaktigt beräknad areal bestående av ett eller två block, vilket motsvarar en felfrekvens på 0,06 procent (ett block) eller 0,64 procent (två block) kan utgöra ett tecken på en systematisk brist, ger det upphov till frågor om de krav som ställs på medlemsstaterna inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken och om vad som är proportionerligt för att uppfylla kraven i regelverket i förhållande till de mål som medlemsstaterna förväntas uppnå och i synnerhet med avseende på de mål som fastställs i artikel 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2115 av den 2 december 2021 om fastställande av regler om stöd för de strategiska planer som medlemsstaterna ska upprätta inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (strategiska GJP-planer) och som finansieras av EGFJ och Ejflu samt om upphävande av förordningarna (EU) nr 1305/2013 och (EU) nr 1307/2013 (EUT L 435, 2021, s. 1).
138 Kommissionen har bestritt de argument som Konungariket Sverige har anfört inom ramen för den andra grundens tredje del samt bestritt att det argument som framfördes för första gången i repliken, enligt vilket artikel 6.1 f i förordning 2021/2115 är relevant för utgången i målet, kan tas upp till sakprövning. Kommissionen har dessutom understrukit att denna förordning trädde i kraft den 1 januari 2023 och således inte är tillämplig i förevarande mål.
139 Tribunalen erinrar inledningsvis om att kommissionen begärde att få kontrollera kvaliteten på LPIS-uppdateringen i Sverige år 2018 för att bedöma huruvida identifieringen av jordbruksskiften hade utförts på ett korrekt sätt och, närmare bestämt, huruvida de kontroller som den svenska myndigheten hade utfört för att fastställa att de deklarerade skiftena var stödberättigande gjorde det möjligt att säkerställa att LPIS-uppdateringen höll god kvalitet och att identifieringen av den maximala stödberättigande arealen var korrekt, så att de korskontroller som nämns i artiklarna 28 och 29 i genomförandeförordning nr 809/2014 kunde anses vara effektiva (se punkt 79 ovan). Kommissionen konstaterade att LPIS-uppdateringarna i Sverige genomfördes på grundval av ortofoton som både var gamla och gav upphov till tvivel om de deklarerade skiftenas stödberättigande. Efter en kontroll på plats konstaterade kommissionen dessutom att det förelåg avvikelser mellan de hektar som hade registrerats som stödberättigande i LPIS och de hektar som faktiskt var stödberättigande, varvid det i de flesta fall rörde sig om betesmark. Kommissionen påpekade således dels att svagheten i LPIS var systematisk för denna typ av mark, dels att felaktiga utbetalningar hade gjorts under den aktuella perioden, bland annat för denna typ av mark i förhållande till åkermark, vilket motiverade att en finansiell korrigering tillämpades i avsaknad av återkrav från Konungariket Sveriges sida.
140 Av detta följer att argument som syftar till att visa att konsekvenserna av en systematisk brist är mindre betydande än vad kommissionen har konstaterat på plats inte kan vederlägga själva förekomsten av nämnda brist. Med tanke på att kommissionen grundade sitt konstaterande av att bristen var systematisk på frekvensen av samma problem, ett konstaterande som gjordes inom ramen för kontrollen på plats av block som utgör betesmark (se punkterna 57, 78 och 138 ovan), ska tribunalen emellertid pröva Konungariket Sveriges argument avseende kommissionens bedömningar av huruvida nämnda block var stödberättigande.
141 Det ska i detta hänseende noteras att det vid förhandlingen kunde fastställas att det var den svenska myndigheten som frivilligt hade valt ut det utvalda området med 330 block, motsvarande 7 468 hektar jordbruksmark, varav 835 hektar betesmark, på grund av att den ansåg sig förfoga över ortofoton från år 2018 för detta område. Trots att den svenska myndigheten var fri att välja det granskade området och var medveten om att detta område borde ha visat att LPIS-uppdateringarna var tillförlitliga, vilket framgår av myndighetens skrivelse av den 16 januari 2020, medgav den, i samband med kontrollen av det utvalda området på skärm, att endast vissa delar av området utgjorde föremål för ortofoton från år 2018. I nämnda skrivelse preciserade den svenska myndigheten nämligen att ortofotona av de första blocken som undersöktes på skärm var från år 2018 av, men att det, allteftersom undersökningen fortsatte söderut, förekom ortofoton, vilka hade ”gått obemärkt förbi”, från år 2017.
142 Kommissionen kunde således rimligen anse att eventuella brister inom det utvalda området kunde avslöja huruvida kvaliteten på LPIS-uppdateringen säkerställde en korrekt identifiering av den maximala stödberättigande arealen och, följaktligen, huruvida korskontrollerna var effektiva för att fastställa att de deklarerade skiftena var stödberättigande.
143 Det ska vidare understrykas att kommissionen, när den tillfrågades vid förhandlingen, preciserade att tio potentiellt problematiska block hade valts ut för en kontroll på plats, bland annat för att bedöma hur den svenska myndigheten agerade när ortofoton gav upphov till tvivel om de deklarerade skiftenas stödberättigande för att säkerställa en korrekt LPIS-uppdatering och en exakt identifiering av den maximala stödberättigande arealen och på så sätt utesluta varje risk för registrering av icke stödberättigande skiften och således för felaktiga utbetalningar.
144 Vid kontrollen på plats konstaterade kommissionen att av de tio besökta blocken, motsvarande 50,12 hektar jordbruksmark, var sex block, motsvarande 43,32 hektar, betesmark och endast 35,20 hektar av denna typ av mark var stödberättigande. En avvikelse på 8,12 hektar, motsvarande en felfrekvens på 18,74 procent, beräknad i förhållande till de 43,32 hektar betesmark som kontrollerats, konstaterades således av kommissionen. Kommissionen noterade dessutom att vissa skiften (blocken nr 5 och 7) föreföll vara övergivna sedan minst två år tillbaka. I detta hänseende hänvisade kommissionen i det ursprungliga meddelandet, till stöd för sitt konstaterande att det förelåg en väsentlig brist till följd av LPIS-uppdateringen för betesmark, till fallet med en stödsökande, identifierad under referensnummer R4115, som hade deklarerat ett skifte under två år och hade bekräftat att vederbörande inte hade bedrivit någon verksamhet under de två senaste åren.
145 Den omständigheten att kommissionen, vid sin kontroll på plats, hade kunnat konstatera att fyra block betesmark, nämligen blocken nr 4, 5, 7 och 9, av sex innehöll fel, trots de uppdateringar som gjorts, gjorde att kommissionen bedömde att sannolikheten var stor för att samma problem skulle upptäckas vid liknande insatser och att nämnda problem inte hade upptäckts på grund av en systematisk brist i förfarandet för LPIS-uppdatering för denna typ av mark.
146 Under sådana omständigheter kan en medlemsstat inte begränsa sig till att bestrida det antal skiften som beaktats, utan att visa att dess kontroller gör det möjligt att säkerställa att stödrätterna motsvarar stödberättigande hektar i den mening som avses i artikel 32 punkterna 2–6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009 (EUT L 347, 2013, s. 608).
147 Enligt artikel 32.2 a i förordning nr 1307/2013 avses med ”stödberättigande hektar” all jordbruksareal i jordbruksföretaget som används för jordbruksverksamhet. Enligt artikel 32.4 i samma förordning ska arealerna endast anses vara stödberättigande hektar om de är förenliga med definitionen av stödberättigande hektar under hela kalenderåret, utom vid force majeure eller exceptionella omständigheter.
148 I förevarande fall ska det noteras att den svenska myndigheten, i sina två första skrivelser av den 16 januari och den 30 april 2020, inte har gjort gällande att kontroller på plats systematiskt genomfördes när ortofoton gav upphov till tvivel om de deklarerade skiftenas stödberättigande. Nämnda myndighet har inte heller hävdat att den tolkade de fel som kommissionen konstaterade vid sin kontroll på plats på ett annat sätt. Den har inte bestritt att skiften som varit övergivna sedan minst två år tillbaka i vissa fall hade registrerats som stödberättigande och att pro ratan i andra fall hade beräknats felaktigt. Tvärtom förklarade den svenska myndigheten i sin skrivelse av den 16 januari 2020 att avsaknaden av verksamhet under ett visst år i Sverige inte automatiskt innebar att blocket inte ansågs vara stödberättigande. I skrivelsen preciserade myndigheten att betesmark som inte används under flera år växer igen och att uppgifterna om ett sådant block i så fall behövde ses över. Övergången från ”stödberättigande block” till ”underkänt block” skedde emellertid över ett antal år. Den svenska myndigheten tillade att alla större brister som kommissionen hade konstaterat vid revisionen avsåg mark som hade övergetts och som kunde ha godkänts ett eller två år tidigare. Slutligen medgav den svenska myndigheten i denna skrivelse att LPIS-uppdateringar behövde genomföras oftare för betesmark än för åkermark och uppgav sig ha för avsikt att använda Sentinel-data i framtiden för att förbättra systemet för LPIS-uppdatering.
149 Det kan därför konstateras att den svenska myndigheten, i skrivelserna av den 16 januari och den 30 april 2020, inte presenterade några uppgifter som kunde visa att det inte förelåg några systematiska brister i förfarandet för LPIS-uppdatering och att det kontrollsystem som hade införts i Sverige för att säkerställa en korrekt identifiering av den maximala stödberättigande arealen i LPIS var tillförlitligt. Den svenska myndigheten anförde endast att kommissionen inte borde beakta en underpopulation av mark, närmare bestämt betesmark, för att bedöma kvaliteten på LPIS samt att även om det antogs att kommissionen kunde beakta denna underpopulation av mark, borde en felfrekvens på 1,12 procent, vilken var lägre än tröskelvärdet på 2 procent, tolereras och kunde därför inte motivera tillämpningen av en finansiell korrigering.
150 Såsom framgår av punkterna 110–115 ovan har de argument som den svenska myndigheten anförde i sina skrivelser av den 16 januari och den 30 april 2020 sålunda underkänts. Kommissionen kunde nämligen tillämpa en finansiell korrigering med beaktade av såväl en underpopulation av jordbruksmark som en felfrekvens på mindre än 2 procent.
151 I sin skrivelse av den 1 oktober 2020 framförde den svenska myndigheten bland annat synpunkter i syfte att vederlägga kommissionens konstateranden avseende de block som kommissionen, enligt myndigheten, hade beaktat, det vill säga blocken nr 3, 4, 5, 7 och 9 (se punkt 134 ovan).
152 Tribunalen konstaterar inledningsvis att den svenska myndighetens synpunkter på de olika blocken i skrivelsen av den 1 oktober 2020 endast består av påståenden och att de inte stöds av någon bevisning. När Konungariket Sverige tillfrågades vid förhandlingen preciserade det dels att kommissionen borde ha efterfrågat den bevisning som syftade till att styrka synpunkterna avseende de olika blocken, dels att denna bevisning, i avsaknad av en sådan begäran från kommissionen, endast hade tillhandahållits i skrivelsen av den 11 maj 2021.
153 Bortsett från att den svenska myndighetens synpunkter inte uppfyller de krav som uppställs i den rättspraxis som nämns i punkt 121 ovan, visar de inte heller att den av kommissionen påtalade bristen var av sporadisk och inte systematisk karaktär och vederlägger inte kommissionens tvivel om förekomsten av ett tillförlitligt och funktionsdugligt system för korskontroller i Sverige. Synpunkterna visar nämligen inte att den svenska myndigheten systematiskt hade genomfört noggranna kontroller på plats som kunde skingra de tvivel som framkommit vid undersökningen av ortofoton av de deklarerade skiftena.
154 Vad gäller den information som den svenska myndigheten lämnade i skrivelsen av den 11 maj 2021, som följde på kommissionens officiella meddelande av den 31 mars 2021, i syfte att minska den av kommissionen beräknade felfrekvensen, har kommissionen, såsom den preciserade vid förhandlingen, förklarat att den i sitt slutliga ställningstagande av den 7 februari 2022 bedömde att all information hade lämnats in för sent i den mening som avses i artikel 34.6 i genomförandeförordning nr 908/2014.
155 I den sistnämnda bestämmelsen föreskrivs nämligen följande:
”Vid bedömningen av de utgifter som ska undantas från finansiering från unionen, får informationen som lämnas av medlemsstaten efter kommissionens formella meddelande som avses i punkt 3 tredje stycket bara beaktas
a) om det är nödvändigt för att undvika en alltför överdriven bedömning av den skada som åsamkas unionens budget, och
b) om den sena inlämningen av informationen är berättigad på grund av yttre faktorer och inte äventyrar kommissionens tidsplanering för antagande av beslutet i enlighet med artikel 52 i förordning (EU) nr 1306/2013.”
156 Konungariket Sverige har gjort gällande att den sena inlämningen av informationen om problematiska block och felfrekvenser var motiverad, eftersom kommissionen hade ändrat sina anmärkningar eller motiveringen i det angripna beslutet under förfarandet för kontroll av överensstämmelse.
157 Såsom har konstaterats i samband med prövningen av den första grunden ändrades emellertid inte kommissionens anmärkningar eller motiveringen i det angripna beslutet under förfarandet för kontroll av överensstämmelse.
158 Utan att uppehålla sig vid frågan huruvida den sena inlämningen av den bevisning som syftade till att vederlägga kommissionens konstateranden avseende de olika blocken, vilken den svenska myndigheten presenterade i skrivelsen av den 11 maj 2021, var omotiverad eller inte, konstaterar tribunalen, i likhet med vad kommissionen gjorde gällande i sin slutliga ståndpunkt, att den information som denna myndighet har lämnat om de olika blocken hursomhelst inte påverkar innehållet i kommissionens konstateranden. Nämnda information syftar nämligen till att förringa följderna av den brist som kommissionen har påtalat, utan att ifrågasätta dess existens.
159 Det ska tilläggas att vad gäller block nr 3 framgår det såväl av det ursprungliga meddelandet som av skriftväxlingen mellan parterna att kommissionen inte beaktade detta block. Detta bekräftades också av kommissionen vid förhandlingen. De block som i det ursprungliga meddelandet angavs uppvisa fel är nämligen blocken nr 4, 5, 7, 8 och 9 och dessa block, med undantag för block nr 8 som avser åkermark, avser betesmark. I detta meddelande preciseras att block nr 3 endast besöktes av den svenska myndigheten och att kommissionen inte hade några synpunkter på blocket och godtog att den svenska myndigheten inte hade konstaterat några avvikelser. Konungariket Sverige kan följaktligen inte vederlägga kommissionens konstateranden att det förelåg en systematisk brist i förfarandet för LPIS-uppdatering på grundval av ett block som kommissionen inte beaktade när den drog sina slutsatser.
160 Vad gäller Konungariket Sveriges argument att kommissionen beaktade block nr 3, eftersom den godtog den felfrekvens på 1,12 procent som den svenska myndigheten angav i sin skrivelse av den 16 januari 2020, ska det noteras att det, såsom anges i punkt 72 ovan, framgår av skriftväxlingen mellan parterna att kommissionen inte lade denna felfrekvens till grund för sin bedömning. Kommissionen angav endast, vid det bilaterala mötet, att även om en sådan felfrekvens hade lagts till grund för bedömningen, var den finansiella korrigeringen på 5 procent fortfarande motiverad med hänsyn till de år som skulle beaktas vid beräkningen av det stöd som hade betalats ut felaktigt och som Konungariket Sverige inte hade återkrävt.
161 Även om den felfrekvens på 1,12 procent som den svenska myndigheten har angett antas ligga till grund för kommissionens slutsatser, vilket inte framgår av de handlingar som ingetts till tribunalen, ska det noteras att kommissionen i dupliken visade att även en felfrekvens på 0,98 procent (8,12 hektar bristfällig betesmark av 835 hektar inom den utvalda ytan), beräknad utan beaktande av block nr 3, med tillämpning av tabellen i det officiella meddelandet av den 31 mars 2021, skulle ha gett upphov till en felfrekvens under flera år på 5,55 procent (0,98 procent × 5,66), vilket fortfarande motiverade en schablonkorrigering på 5 procent. Under alla omständigheter preciserade kommissionen i sin slutliga ståndpunkt att de identifierade felfrekvenserna inte hade använts för att beräkna risken för fonderna, utan endast för att visa att bristerna i förfarandet för LPIS-uppdatering var systematiska.
162 Vad gäller block nr 4 konstaterar tribunalen att Konungariket Sverige självt har medgett att detta block kan utgöra stöd för kommissionens slutsatser. Det ska i detta hänseende preciseras att det är utrett att kommissionen, vid sin kontroll på plats år 2019, noterade att detta block uppvisade en avvikelse på 20 procent till följd av bristande underhåll av ytor som utgjordes av betesmark, vilka uppgick till 0,50 hektar. Dessutom framgår det av ortofotona från åren 2016 och 2018 och de uppgifter som medföljer dessa avseende datumen för LPIS-uppdateringarna och eventuella kontroller på plats, vilka den svenska myndigheten tillhandahöll i skrivelsen av den 11 maj 2021 och Konungariket Sverige ingav till tribunalen i bilaga A.15 till ansökan, att ingen kontroll på plats av detta block har ägt rum sedan år 2016. Kommissionen gjorde således en riktig bedömning när den fann att felaktigheterna avseende detta block gav stöd för dess konstateranden att den svenska myndigheten, när ortofoton gav upphov till tvivel om de deklarerade skiftenas stödberättigande, inte systematiskt genomfört kontroller på plats i syfte att skingra dessa tvivel och säkerställa en korrekt identifiering av den maximala stödberättigande arealen i LPIS, och därav drog slutsatsen att de utbetalningar som gjorts under den aktuella perioden var felaktiga.
163 Vad gäller block nr 5 ska det först påpekas att kommissionen, i det ursprungliga meddelandet, i närvaro av den svenska myndigheten konstaterade att blocket inte hade underhållits sedan ”minst två år tillbaka” och att hela blocket, motsvarande 0,28 hektar, således inte var stödberättigande. Den svenska myndigheten bestred inte detta konstaterande, varken i den första svarsskrivelsen på det ursprungliga meddelandet av den 16 januari 2020 eller i den andra skrivelsen av den 30 april 2020. I sina synpunkter på protokollet från det bilaterala mötet, som återfinns i skrivelsen av den 1 oktober 2020, gjorde den svenska myndigheten dessutom endast gällande, utan någon bevisning till stöd härför, att detta block hade varit föremål för en enda kontroll år 2018 och hade godkänts inom ramen för 2018 års förfarande för LPIS-uppdatering. Myndigheten inkom med bevis för ett sådant påstående i sin skrivelse av den 11 maj 2021.
164 För att undanröja kommissionens tvivel beträffande förekomsten av ett tillförlitligt kontrollsystem som gjorde det möjligt att säkerställa kvaliteten på LPIS-uppdateringen för åren 2017 och 2018, behövde den svenska myndigheten emellertid inte bara visa att en liten del av blocket inte hade övergetts år 2019, utan även att LPIS-uppdateringarna under de olika åren hade genomförts på ett korrekt sätt, det vill säga efter noggranna kontroller på plats.
165 I förevarande fall lades block nr 5 till de block som valts ut för en ”extra” kontroll på plats med anledning av att det var övergett sedan ”minst två år tillbaka”, vilket kommissionen konstaterade direkt på plats i närvaro av den svenska myndigheten vid undersökningen av ett angränsande block. Vid tribunalen har kommissionen således med rätta understrukit att påståendet att blocket hade varit föremål för kontroller på plats gav upphov till tvivel om huruvida kontrollerna varit noggranna. Under alla omständigheter gjorde kommissionen i sitt meddelande av den 31 mars 2021 gällande att även om den godtog uppgifterna om blocket, det vill säga att ytan på 0,28 hektar korrekt hade registrerats som stödberättigande, skulle detta inte påverka dess slutsatser. Blocket i fråga, som för övrigt inte hade valts ut vid undersökningen av tillgängliga ortofoton på skärm, hade nämligen inte någon avgörande betydelse för slutsatsen att det fanns en hög frekvens av samma problem på grundval av konstateranden avseende de andra blocken.
166 Vad gäller block nr 7 ska det noteras att kommissionen i det ursprungliga meddelandet konstaterade att betesmarken inte hade underhållits sedan ”minst två år tillbaka” och att hela det deklarerade skiftet på 5,91 hektar inte var stödberättigande. I sin skrivelse av den 1 oktober 2020 angav den svenska myndigheten endast att det tillgängliga ortofotot var från år 2017, att en kontroll på plats endast hade ägt rum år 2016 och att myndigheten, vid LPIS-uppdateringen år 2017, hade bedömt att risken för att skiftet skulle övergå från ”godkänd betesmark med bete” till ”underkänd betesmark” var liten. I sin skrivelse av den 11 maj 2021 uppgav den svenska myndigheten att den betning av marken som hade observerats vid en kontroll på plats år 2019 efter revisionen visade att liknande skötsel förmodligen hade förekommit under föregående år, det vill säga att blocket inte hade övergivits, men inte heller hade skötts om i tillräcklig utsträckning. Myndigheten tillade att 2017 års bedömning, grundad på kontrollen på plats år 2016, enligt dess uppfattning var ”rimlig”. Den svenska myndigheten bekräftade emellertid att den var medveten om att den, i sina framtida riskanalyser, behövde vara uppmärksammare på block vilka utvecklades negativt, även när kontrollen på plats bara hade ägt rum ett år tidigare. Slutligen medgav nämnda myndighet att uppdateringen av block 7, i likhet med uppdateringen av block nr 4, kunde vara felaktig. I en tabell uppskattade myndigheten att den totala avvikelsen, med beaktande av blocken nr 4 och 7, kunde uppgå till 5,38 hektar av betesmark motsvarande en felfrekvens på 0,64 procent, det vill säga 5,38 hektar i förhållande till 835 hektar betesmark inom den utvalda ytan.
167 Vid tribunalen upprepade Konungariket Sverige sin uppskattning av den felfrekvens som hade beräknats med beaktande av blocken nr 4 och 7, det vill säga 0,64 procent. Samtidigt som Konungariket Sverige medgav att bristande överensstämmelse och en avvikelse förelåg med avseende på block nr 7 år 2019, hävdade Sverige att blocket inte hade övergetts. Konungariket Sverige grundade sig härvid på den omständigheten att den svenska myndigheten efter revisionen hade kunnat observera djur inom blocket samt underhåll av en liten del av blocket, nämligen 1,03 hektar inom en deklarerad areal på 5,91 hektar, och att detta gjorde det möjligt att konstatera att liknande skötsel förmodligen hade förekommit under föregående år. Enligt Konungariket Sverige visade med andra ord den omständigheten att mindre än 20 procent av skiftet användes som betesmark, efter kommissionens kontroll på plats, att det inte hade övergetts. I repliken tillade Konungariket Sverige att uppgifterna från revisionstillfället inte kunde användas som enda stöd för att uppdateringen baserad på ortofoton från år 2017 var felaktig och preciserade att en kontroll på plats hade ägt rum år 2016.
168 För att visa att det inte förelåg några systematiska brister i förfarandet för LPIS-uppdatering under åren 2017 och 2018, borde den svenska myndigheten emellertid ha lagt fram bevis för att den systematiskt hade genomfört noggranna kontroller på plats när ortofoton hade gett upphov till tvivel om de deklarerade skiftenas stödberättigande, för att skingra dessa tvivel och säkerställa en korrekt identifiering av den maximala stödberättigande arealen i LPIS under de år som är i fråga.
169 I förevarande fall kan det, på grundval av de uppgifter som den svenska myndigheten lämnade i sin skrivelse av den 11 maj 2021 och som Konungariket Sverige ingav till tribunalen i bilaga A.17 till ansökan, noteras att en kontroll på plats av block nr 7 endast utfördes år 2016. Detta säger således inget om blockets skick under åren 2017 och 2018, och vederlägger inte heller de konstateranden som gjordes vid revisionen år 2019 eller styrker att den svenska myndighetens kontroller var systematiska och korrekta. Påståendet i skrivelsen av den 1 oktober 2020, enligt vilket risken för att skiftet skulle övergå från ”godkänd betesmark med bete” till ”underkänd betesmark” var liten, visar inte att de kontroller på plats som borde ha genomförts genom den svenska myndighetens försorg var systematiska och korrekta, utan gör det tvärtom möjligt att ifrågasätta LPIS-uppdateringarnas tillförlitlighet under de olika åren i fråga. Den svenska myndighetens påståenden i skrivelsen av den 11 maj 2021, vilka Konungariket Sverige upprepade vid tribunalen, enligt vilka underhåll av en del av blocket vilken motsvarande mindre än 20 procent hade kunnat observeras vid en kontroll på plats efter 2019 års revision, visar inte att liknande underhåll hade ägt rum under åren 2017 och 2018. Dessa påståenden visar inte heller att LPIS-uppdateringarna under de olika åren i fråga, i avsaknad av kontroller på plats, var tillförlitliga och säkerställde en korrekt identifiering av den maximala stödberättigande arealen i LPIS.
170 Även om block nr 7, såsom Konungariket Sverige har gjort gällande, antas inte ha övergetts helt, kvarstår att 80 procent av dess areal, enligt vad kommissionen konstaterade vid revisionen, inte hade underhållits sedan minst två år tillbaka. Konungariket Sveriges argument kan således inte vederlägga konstaterandet att det förelåg en systematisk brist i förfarandet för LPIS-uppdatering. Tvärtom kan det konstateras att avsaknaden av kontroller på plats har hindrat den svenska myndigheten från att lägga märke till att en stor del av blocket inte var stödberättigande och att registrera det som sådant i de olika LPIS-uppdateringar som gjordes under åren i fråga.
171 Den omständigheten att den svenska myndigheten i sin skrivelse av den 11 maj 2021 medgav att block nr 7 kan beaktas vid beräkningen av felfrekvensen, bekräftar dessutom att kommissionen med rätta kunde anse att detta blocks situation gav stöd åt dess tvivel.
172 Vad gäller block nr 9 ska det understrykas att kommissionen, vid den revision som genomfördes år 2019, konstaterade att 1,43 hektar av dess yta inte underhölls, då endast 10,66 hektar var stödberättigande och inte de 12,09 hektar som hade deklarerats. I sin skrivelse av den 1 oktober 2020 nöjde sig den svenska myndigheten med att lämna uppgifter, som inte stöddes av någon bevisning, om att ”två delar” hade lagts till blocket först år 2018. Det var först i skrivelsen av den 11 maj 2021 som myndigheten presenterade uppgifter om uppdateringarna sedan år 2016 för att visa att den ansåg att två delar hade lagts till blocket år 2018. Dessa två delar existerade inte år 2017, de lades till år 2018 och var inte längre stödberättigande år 2019. Vid tribunalen erinrade Konungariket Sverige om de uppgifter som hade lämnats i skrivelsen av den 11 maj 2021 och ingav, i bilaga A.18, tillgängliga ortofoton och uppgifter om LPIS-uppdateringarna sedan år 2016. Konungariket Sverige tillade i repliken att den mycket torra sommaren år 2018 hade hämmat vegetationen och att det därför var troligt att den återkomst av vegetationen som kan komma efter en röjning om betestrycket inte är tillräckligt högt hade hållits tillbaka år 2018 för att därefter ta ny fart år 2019.
173 För att vederlägga kommissionens tvivel beträffande tillförlitligheten av de kontroller som den svenska myndigheten hade genomfört för att säkerställa tillförlitligheten hos LPIS-uppdateringarna sedan år 2016, borde nämnda myndighet emellertid ha visat att blocket i fråga, när ortofoton gav upphov till tvivel om de deklarerade skiftenas stödberättigande, systematiskt hade varit föremål för noggranna kontroller på plats.
174 I detta avseende ska det först noteras att den svenska myndigheten i samband med revisionen överlämnade ett ortofoto från år 2017 och inte från år 2018 till kommissionen. Eftersom detta ortofoto var tvetydigt genomförde kommissionen en kontroll på plats av det skifte som hade deklarerats och registrerats som stödberättigande. Den svenska myndigheten hade inte presenterat några bevis för att den hade utfört en kontroll på plats år 2017 och kommissionen konstaterade, utan att bli motsagd på denna punkt, att pro rata hade tillämpats felaktigt år 2019.
175 Det ska dessutom påpekas att de uppgifter om block nr 9 som den svenska myndigheten lämnade i skrivelsen av den 11 maj 2021 och som Konungariket Sverige ingav till tribunalen i bilaga A.18 till ansökan inte gör det möjligt att bedöma huruvida, såsom Konungariket Sverige har hävdat, den icke stödberättigande arealen på 1,43 hektar som kommissionen fastställde vid revisionen motsvarar ytan av de två delar som lades till detta block år 2018, i förhållande till den areal som registrerades år 2017. Konungariket Sverige har med andra ord inte visat att det finns ett samband mellan tillägget av dessa två delar och de konstateranden som kommissionen gjorde i samband med revisionen år 2019. Den omständigheten att en kontroll på plats genomfördes år 2018 på begäran av en jordbrukare som hade röjt vissa delar av sitt skifte visar inte heller att den svenska myndigheten, i fall av tvetydiga ortofoton, systematiskt genomförde kontroller på plats.
176 Mot bakgrund av de ortofoton som fanns tillgängliga åren 2017 och 2019, samt mot bakgrund av information och sifferuppgifter avseende LPIS-uppdateringarna, är det endast möjligt att konstatera att den svenska myndigheten genomförde en kontroll på plats år 2016 och att det år 2017, trots att ortofotot gav upphov till tvivel om huruvida de hektar som hade deklarerats var stödberättigande, inte gjordes någon kontroll på plats och att uppdateringen på skärmen gjordes med samma uppgifter som år 2016. År 2018 registrerade den svenska myndigheten däremot uppgifter i LPIS som inte överensstämde med vad kommissionen hade kunnat konstatera på plats år 2019.
177 Den svenska myndigheten kan inte, å ena sidan, göra gällande att betesmarkerna snabbt ändrade skick för att motivera att den stödberättigande delen av blocket hade ökat år 2018 jämfört med åren 2017 och 2019 och, å andra sidan, hävda att dess system för LPIS-uppdatering, i avsaknad av kontroller på plats, var tillförlitligt på grundval av ett ortofoto från år 2017, som var tvetydigt och som enligt kommissionen visade en situation som liknade den som kommissionen hade kunnat observera på plats år 2019.
178 Även med beaktande av att ytterligare två delar lades till block nr 9 år 2018 ger nämligen ortofotot från år 2017, tillsammans med avsaknaden av en kontroll på plats år 2017 och blockets skick år 2019, stöd för kommissionens tvivel enligt vilka de kontroller som var nödvändiga för att säkerställa kvaliteten på LPIS-uppdateringen under åren 2017 och 2019, det vill säga kontroller på plats i fall av tvetydiga ortofoton, inte hade genomförts med den frekvens och noggrannhet som krävdes. Vad gäller block nr 9 gjorde kommissionen således en riktig bedömning när den fann att den svenska myndighetens förklaringar inte var övertygande vad avser kvaliteten på den påstådda kontrollen på plats år 2018 och det eventuella beslutet att inkludera de aktuella delarna i LPIS.
179 Konungariket Sverige kan inte vinna framgång med det argument som framfördes för första gången i repliken och som i huvudsak går ut på att den mycket torra sommaren år 2018 hade hämmat vegetationen och att det därför var troligt att återkomsten av vegetationen hade hållits tillbaka för att därefter ta ny fart år 2019. I likhet med kommissionen noterar tribunalen nämligen att Konungariket Sverige inte har presenterat tillräcklig bevisning till stöd för detta argument och att Konungariket Sverige under alla omständigheter inte har vederlagt innehållet i kommissionens konstateranden.
180 Konungariket Sveriges argument att den svenska myndigheten troligtvis uppmärksammade avvikelsen vid en möjlig kontroll på plats efter revisionen grundar sig dessutom på rena spekulationer och kan inte visa att felen i LPIS-uppdateringen inte förelåg år 2019 och dessförinnan.
181 Det är nämligen kommissionens uppgift att kontrollera att de olika medlemsstaternas system för LPIS-uppdatering är tillförlitliga. Detta görs genom kontroll av de uppgifter som medlemsstaterna har lämnat vid tidpunkten för kommissionens revision. Kommissionen kan inte göra en sådan kontroll på grundval av uppgifter som den inte förfogar över. I förevarande fall konstaterade kommissionen att det förelåg en systematisk brist i förfarandet för LPIS-uppdatering med hänsyn till ett ortofoto från år 2017 och med hänsyn till att det inte hade gjorts någon kontroll på plats år 2017 och till att fel hade upptäckts på plats år 2019 i närvaro av den svenska myndigheten. Påståendet att den felaktiga pro ratan identifierades av den svenska myndigheten vid en möjlig kontroll på plats av block nr 9 efter revisionen påverkar inte förekomsten av en systematisk brist i förfarandet för LPIS-uppdateringar som ägt rum tidigare och kan inte heller beaktas av tribunalen vid bedömningen av huruvida kommissionens konstateranden vid revisionen var välgrundade. Annars skulle nämligen en medlemsstat kunna vederlägga kommissionens konstateranden avseende förekomsten av brister i de kontroller som medlemsstaten var skyldig att utföra under en viss period genom att göra gällande att nämnda kontroller hade ägt rum eller ”skulle äga rum” efter den period som kommissionen beaktade.
182 Mot bakgrund av det ovan anförda, och även om man beaktar uppgifterna om de förändringar år 2018 som gav upphov till en kontroll på plats och som nämns i uppdateringen av block nr 9 år 2018, kan det konstateras att dessa uppgifter inte vederlägger kommissionens tvivel beträffande förekomsten av en systematisk brist i förfarandet för LPIS-uppdatering. För det första visade nämligen den kontroll på plats som kommissionen genomförde år 2019 att det deklarerade skiftet hade en icke stödberättigande areal och att pro ratan således hade beräknats felaktigt i LPIS-uppdateringen. För det andra visade dessa uppgifter att kontrollerna på plats inte hade genomförts systematiskt, trots de snabba förändringarna av betesmarken. I detta avseende kan det noteras att LPIS-uppdateringen år 2017 gjordes på grundval av ett tvetydigt ortofoto utan att en kontroll på plats genomfördes.
183 Kommissionen gjorde således inte en oriktig bedömning när den fastställde att dess konstateranden avseende block nr 9 dels gav stöd för dess bedömning att de kontroller som den svenska myndigheten hade genomfört var ineffektiva, dels rättfärdigade kommissionens tvivel avseende förekomsten av en systematisk brist i förfarandet för LPIS-uppdatering av betesmark.
184 Tribunalen konstaterar dessutom att Konungariket Sverige inte har presenterat någon annan bevisning som kan styrka dess argument att det förvaltnings- och kontrollsystem som införts i Sverige inte uppvisade några systematiska brister i den berörda regionen. Bilagorna A.14–A.18 till ansökan visar nämligen endast ortofoton av de olika skiftena innehållandes uppgifter som kommissionen med rätta underkände redan under förfarandet för kontroll av överensstämmelse. Detta har undersökts i punkterna 155–182 ovan. Vad gäller bilagorna C.1–C.17 till repliken, vilka bland annat avser de förfaranden och instruktioner som följs i Sverige vid LPIS-uppdatering, räcker det att konstatera att den omständigheten att det finns detaljerade förfaranden och instruktioner inte kan vederlägga kommissionens konstateranden av vilka det framgår att den svenska myndighetens genomförande av nämnda förfaranden och instruktioner i praktiken har visat sig vara bristfälligt och att icke stödberättigande betesmark olagligen har erhållit stöd under flera år.
185 Vad slutligen gäller Konungariket Sveriges hänvisning i repliken till artikel 6.1 f i förordning 2021/2115, ska följande påpekas.
186 Till att börja med framgår det inte klart av de argument som Konungariket Sverige har anfört hur tillämpningen av nämnda bestämmelse utgör stöd för den andra grunden, enligt vilken kommissionen har gjort en oriktig bedömning. Vidare är förordning 2021/2115, med tanke på det datum då den trädde i kraft, nämligen den 1 januari 2023, inte tillämplig i förevarande fall. Om det slutligen antas att Konungariket Sverige har gjort gällande att artikel 6.1 f i nämnda förordning främjar en mindre sträng inställning än kommissionens, när det rör sig om stöd som syftar till att få stopp på förlusten av biologisk mångfald och vända trenden, stärka ekosystemtjänster samt bevara livsmiljöer och landskap, kan detta resonemang inte godtas. Eftersom kommissionen konstaterade att det förelåg en sådan bristande efterlevnad med avseende på en grundläggande kontroll som var systematisk, gjorde det i artikel 6 nämnda målet att bidra till att hejda och vända förlusten av biologisk mångfald, stärka ekosystemtjänster samt bevara livsmiljöer och landskap det nämligen inte möjligt för kommissionen att göra undantag från artiklarna 28 och 29 i genomförandeförordning nr 809/2014 och artikel 52 i förordning nr 1306/2013.
187 Eftersom bilaga C.19 har ett nära samband med det argument som det erinras om i punkt 184 ovan, kan den inte beaktas på grund av att nämnda argument är verkningslöst.
188 Mot bakgrund av det ovan anförda har Konungariket Sverige inte visat att kommissionen gjorde en oriktig bedömning när den fann att det kontrollsystem som införts i Sverige, med hänsyn till den systematiska brist som konstaterats i fråga om förfarandet för LPIS-uppdatering av betesmark, varken säkerställde kvaliteten på uppdateringarna av detta system för identifiering av jordbruksskiften eller, som en följd härav, att de korskontroller som avses i artiklarna 28 och 29 i genomförandeförordning nr 809/2014 (se punkt 79 ovan) var effektiva. Konungariket Sverige har inte heller visat att kommissionen gjorde en oriktig bedömning när den fann att de uppgifter som den svenska myndigheten hade lämnat i sina skrivelser av den 1 oktober 2020 och den 11 maj 2021 inte gjorde det möjligt för kommissionen att ändra uppfattning och ifrågasätta sina konstateranden vad avser förekomsten av en systematisk brist.
189 Mot bakgrund av svaret på den andra grundens andra del hade kommissionen dessutom fog för slutsatsen att resultaten av revisionen avseende betesmarkerna visade att det förelåg en väsentlig brist, eftersom bristen i förfarandet för uppdatering av denna typ av mark var systematisk. Med andra ord var det urval av block som beaktades, med hänsyn till de konstaterade bristerna och deras systematiska karaktär, representativt för det kontrollsystem som införts i Sverige för att kontrollera de deklarerade betesmarkernas stödberättigande och behövde inte kompletteras med en undersökning av andra slumpmässigt utvalda block.
190 Det ska tilläggas att kommissionen, mot bakgrund av svaret på den andra grundens första del, inte gjorde en oriktig bedömning när den bedömde att de goda resultat som uppnåtts i Sverige vad gäller utvärderingen av kvaliteten på LPIS som helhet, å ena sidan, och en felfrekvens som inte översteg tröskelvärdet på 2 procent, å andra sidan, inte kunde påverka dess konstateranden att den maximala stödberättigande arealen inte hade identifierats på ett korrekt sätt och att felaktiga utbetalningar hade gjorts under flera år.
191 Eftersom Konungariket Sverige inte har vederlagt kommissionens konstateranden med hjälp av bevis för att de konstaterade felen inte förelåg eller för att dessa fel endast utgjorde isolerade fall som berodde på ett mänskligt misstag och inte påverkade tillförlitligheten av det kontrollsystem för betesmark som införts i Sverige, finner tribunalen att kommissionen inte gjorde en oriktig bedömning eller åsidosatte artiklarna 28 och 29 i genomförandeförordning nr 809/2014 samt artikel 52 i förordning nr 1306/2013 när den antog det angripna beslutet.
192 Eftersom samtliga argument som Konungariket Sverige har anfört till stöd för den andra grunden har underkänts, kan talan inte vinna bifall såvitt avser någon del av denna grund.
Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 52.2 i förordning nr 1306/2013 och av 2015 års riktlinjer på grund av att den tillämpade finansiella korrigeringen är oproportionerlig, vilket påverkar likabehandlingen av medlemsstaterna
193 Konungariket Sverige har hävdat att med hänsyn till de relativt små avvikelser som tagits upp av kommissionen, vilka grundar sig på ett mycket begränsat urval av potentiellt bristfälliga block, är tillämpningen av en schablonkorrigering på 5 procent beräknad på all betesmark som uppdaterats genom bilder under åren 2016–2018 och motsvarande ett belopp på 13 856 996,64 euro, uppenbart oproportionerlig i förhållande till såväl omfattningen av den aktuella överträdelsen som den faktiska skada som de påstådda bristerna kan ha orsakat fonderna. Nämnda korrigering påverkar dessutom enhetligheten och likabehandlingen av medlemsstaterna.
194 Kommissionen har bestritt detta resonemang.
195 Det ska inledningsvis understrykas att artikel 52.2 i förordning nr 1306/2013 har följande lydelse:
”Kommissionen ska göra en bedömning av de belopp som ska undantas med hänsyn till hur stor bristen på överensstämmelse är. Kommissionen ska beakta överträdelsens art samt den ekonomiska förlust som unionen lidit. Den ska grunda den inställda utbetalningen på fastställandet av de belopp som använts felaktigt och får, när dessa belopp inte kan fastställas genom rimliga ansträngningar, tillämpa extrapolerade korrigeringar eller schablonkorrigeringar. Schablonkorrigeringar ska endast tillämpas när det, på grund av de aktuella omständigheterna eller på grund av att medlemsstaten inte har tillhandahållit kommissionen nödvändig information, inte är möjligt att genom rimliga ansträngningar närmare fastställa den ekonomiska förlust som unionen lidit.”
196 Enligt artikel 12.6 i delegerad förordning nr 907/2014 ska kommissionen, om det ligger i sakens natur att de belopp som ska undantas inte kan fastställas punktvis eller med extrapolation, tillämpa schablonkorrigering, med vederbörlig hänsyn till överträdelsens art samt sin egen bedömning av den risk för ekonomisk förlust som unionen utsatts för. Enligt nämnda bestämmelse ska schablonkorrigeringen fastställas med hänsyn i synnerhet till vilken typ av brist det rör sig om. Bristerna kan härvid gälla grundläggande kontroller eller kompletterande kontroller. Grundläggande kontroller är sådana administrativa kontroller och kontroller på platsen som krävs för att utreda stödberättigande och tillämpningen av eventuella avdrag eller påföljder. Kompletterande kontroller är sådana andra administrativa åtgärder som krävs för att behandla betalningsansökningar korrekt.
197 Vad gäller schablonkorrigeringssaten anges det i punkt 3.2.2 i 2015 års riktlinjer, såsom angetts ovan i punkt 54, när en korrigering på 5 procent ska tillämpas.
198 I punkt 1.3.2 i 2015 års riktlinjer, under rubriken ”Proportionalitet”, anges att kommissionen, i enlighet med artikel 52.2 i förordning nr 1306/2013, ska göra en bedömning av de belopp som ska undantas med hänsyn till hur stor bristen på överensstämmelse är. I samma punkt preciseras att kommissionen ska beakta överträdelsens art och den ekonomiska förlust som unionen lidit.
199 I enlighet med fast rättspraxis innebär dessutom proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska således den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se dom av den 19 december 2019, Grekland/kommissionen, T‑14/18, ej publicerad, EU:T:2019:888, punkt 118 och där angiven rättspraxis).
200 Vad för det första gäller den tillämpade korrigeringens schablonmässiga karaktär, ska det påpekas att Konungariket Sverige inte har visat vilka belopp som har använts felaktigt. Medlemsstaten har inte heller, inom den frist som föreskrivs i artikel 34.6 i genomförandeförordning nr 908/2014, lagt fram en alternativ beräkning av den faktiska skada eller den ekonomiska risk som uppstått till följd av bristerna i LPIS-uppdateringen. I avsaknad av dessa uppgifter har kommissionen inte kunnat fastställa de belopp som ska undantas punktvis eller med extrapolation och har således med rätta tillämpat en schablonkorrigering i enlighet med de bestämmelser som det erinrats om i punkterna 194 och 195 ovan.
201 Kommissionen beaktade bland annat den omständigheten att det förelåg en väsentlig brist, eftersom de brister som hade konstaterats i förfarandet för LPIS-uppdatering för underpopulationen ”betesmark” var systematiska och gjorde följaktligen en egen uppskattning av risken för ekonomisk skada för unionen, varvid institutionen använde den population som hade identifierats av den svenska myndigheten som grund.
202 Vad för det andra gäller schablonkorrigeringssatsen tillämpade kommissionen på goda grunder, i enlighet med punkt 3.2.2 i 2015 års riktlinjer (se punkt 196 ovan), en korrigeringssats på 5 procent, eftersom de uppdagade bristerna i de administrativa kontrollerna och kontrollerna på plats utgjorde bristande efterlevnad med avseende på en enda grundläggande kontroll.
203 Vad för det tredje gäller frågan huruvida den tillämpade korrigeringen var proportionerlig, noterar tribunalen att såsom framgår av prövningen av den andra grunden för talan, så var samtliga argument som Konungariket Sverige har anfört för att göra gällande att de konstaterade avvikelserna alltför små och grundade sig på ett mycket begränsat urval har underkänts.
204 Kommissionen har dessutom visat att det skulle beaktas att det saknades uppgifter om återkrav för åren som föregick ansökningsåren 2017–2019 och att den avgörande faktorn således varken var det urval som hade beaktats eller den konstaterade felfrekvensen, utan den konstaterade bristens systematiska karaktär och den omständigheten att stödet sedan flera år hade beviljats på ett rättsstridigt sätt.
205 Konungariket Sverige har således inte visat att den finansiella korrigeringen på 5 procent, beräknad på grundval av den uppskattning som den svenska myndigheten tillhandahållit och som omfattade samtliga betesmarker som ingick i den årliga LPIS-uppdateringen för ansökningsåren 2016–2018 och inte endast de arealer som hade besökts inom ramen för kontrollen på plats, stred mot proportionalitetsprincipen.
206 Vad för det fjärde gäller Konungariket Sveriges argument att principen om likabehandling av medlemsstaterna har åsidosatts, kan medlemsstaten inte vinna framgång med detta argument. Det grundar sig nämligen på det felaktiga antagandet att den finansiella korrigering som beslutats för Konungariket Sverige är oproportionerlig. Konungariket Sverige har inte heller anfört några andra väl underbyggda argument som visar att kommissionen har åsidosatt principen om likabehandling.
207 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden. Talan ska följaktligen ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
208 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Sverige ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Sverige har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
209 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Republiken Tjeckien ska följaktligen bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Konungariket Sverige ska ersätta rättegångskostnaderna.
3) Republiken Tjeckien ska bära sina rättegångskostnader.
Porchia | Madise | Verschuur
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 12 mars 2025.
V. Di Bucci | S. Papasavvas
Justitiesekreterare | Ordförande
Innehållsförteckning
Bakgrund till tvisten
Parternas yrkanden
Rättslig bedömning
Huruvida bilaga C.18 till repliken kan tillåtas som bevisning i målet
Prövning i sak
Den första grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten såsom den följer av principen om iakttagande av rätten till försvar
– Den första grundens två första delar: Åsidosättande av Konungariket Sveriges rätt till försvar, vilket påverkade utgången av förfarandet
– Den första grundens tredje del: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 52 i förordning nr 1306/2013 samt av artiklarna 28 och 29 i genomförandeförordning nr 809/2014 till följd av en oriktig bedömning vid fastställandet av brister i korskontrollerna
– Den andra grundens första del: Kommissionen borde ha beaktat kvaliteten på LPIS som helhet och inte kvaliteten på LPIS-uppdateringen för en underpopulation
– Den andra grundens andra del: Kommissionen beaktade ett alltför begränsat urval som inte är representativt för en systematisk brist
– Den andra grundens tredje del: Antalet bristfälliga block och de konstaterade felfrekvenserna är inte korrekta
Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 52.2 i förordning nr 1306/2013 och av 2015 års riktlinjer på grund av att den tillämpade finansiella korrigeringen är oproportionerlig, vilket påverkar likabehandlingen av medlemsstaterna
Rättegångskostnader
* Rättegångsspråk: svenska.